试点与改革：地方自主权的扩展路径

2016-12-02顾德瑞

理论月刊 2016年11期

关键词：自主权试点权力

□顾德瑞

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

试点与改革：地方自主权的扩展路径

□顾德瑞

（武汉大学法学院，湖北武汉 430072）

静态的央地权力划分是中央和地方正常运转的前提，而对于转型中的中国来说，动态的央地博弈，尤其是负载于“试点”之上的权力再次分配，实际上影响着央地关系的发展动向。不论是中央授权或批准的“试点”，还是地方自主的“试点”，都伴随着先行先试权的获得或自主空间的释放，不同程度地拓展了地方自主权，前者通过授权拓展地方的权力谱系，后者借助自主探索释放地方的治理空间。但这种拓展路径存在不稳定、非制度化、实质违宪等问题，使得地方自主权难以获得有效地保障。为改变当前现状，由“政策试点”向“法治试点”转变，实现拓展路径的法治化，显得尤为关键和紧迫。

政策试点；先行先试；宽容改革；地方自主权

1 问题缘起

“在中央与地方关系不同的模式下，地方所享有的治理权力、职能和责任方式是不一样的，至少在中央集权和地方自治两种模式之间，地方所能享有的权利、职责及制度实践迥然不同。不过，各国政治实践的历史与现状之间存在某种趋同性，也即，地方自主及正当性得到普遍承认，中央权力正逐渐转让出对地方事务的主导权，转而采取对地方事务及权益维护以支持和辅助的立场。”［1］其意味着，加强和提高地方自主性，保障地方自主权正逐步成为一种世界趋势和发展动向，辅助性原则将成为世界各国处理央地关系的重要准则。

而在中国这样一个人口众多的泱泱大国，如何划分中央和地方关系，如何充分调动地方的积极性，以及如何充分发挥广大地方民众的积极性、主动性和创造性更是社会主义现代化建设的一个基本论题。［2］有鉴于此，党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调，“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误，加强宣传和舆论引导，为全面深化改革营造良好社会环境。”2015年10月13日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上指出，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索，重视基层探索创新。①“中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法，坚持问题导向，着力解决好改革方案同实际相结合的问题、利益调整中的阻力问题、推动改革落实的责任担当问题，把改革落准落细落实，使改革更加精准地对接发展所需、基层所盼、民心所向，更好造福群众。”参见《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议》，载http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/13/c_1116812201.htm，访问日期：2016年7月10日。从执政党的两次高规格会议传递的信息来看，可以解读出中央已经从国家战略高度确立了地方的自主探索权。虽然自主探索权与严格意义上地方自主权②地方自主权包含自主立法、行政、财政、组织和人事等。参见蔡茂寅：《地方自治之理论与地方制度法》，新学林出版股份有限公司，2006年，第153页。具有一定的差异性，而且从国家战略到法律实施尚需时日，但这种方向性的引领，将极大促进地方积极性和主动性的发挥。更为值得注意的是，作为我国改革和地方自主探索主要方法的“试点”，也在这一纲领性文件中被着重强调，而且紧随地方自主探索权之后，既表明了对“试点”工作的重视，也昭示了两者密不可分的关系。“试点”是改革和地方自主探索的主要方法，为地方治理自主拓展空间；而地方自主探索权是“试点”得以在地方实施的重要前提和保障。

其实，早在我国改革开放前夕，邓小平同志就提出了：“在全国的统一的方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快。”［3］邓小平同志“摸着石头过河”的论断，意在通过试验的方式实现改革，凸显了“试点”的重要性。并且，我国30多年来的改革一直遵循着“方案试点——评定推广”的路径，“试点”内容涉及政治、经济、社会等诸多领域①截止2016年7月12日，通过“CNKI”全文检索“试点”一词，搜集到2730297个结果，时间从1950年一直持续到2016年，涉及政治、经济、社会等各个领域，时间跨度广，领域涉及多，足以说明了“试点”时间上的持续性和应用上的广泛性，表明了“试点”在我国发展进程中的重大作用。，成为一种普遍的社会现象，使渐进式改革成为我国经济和社会发展的常态模式。随着我国改革逐步的深入，诸多领域进入了改革的攻坚阶段，作为改革前奏和制度落地测量器的“试点”更加显示出其重要性。

就“试点”模式而言，伴随而来的是地方先行先试权的赋予或自主治理权的展开，是对现有制度和秩序进行突破或实验新制度的权利（力），承载着利益的博弈与取舍，如何保障这一权利（力）来源、行使的正当性以及服膺于正当目的、受其约束，是我们必须予以回应的重大课题。更为值得我们关注的是，在“试点”运行过程中将产生权力的二次分配或固有权力的本能释放，这固然能够扩展地方的自主权，但这种扩展路径存在诸多问题：形式法治缺失、实质法治“沦陷”、评估和监督乏力等等，如何避免？再进一步而言，还应防止当地方借助“试点”名义突破权力界限，异化央地关系或对社会进行不当干预。

2 “试点”对地方自主权的拓展

伴随着改革的深入，利益逐渐多元化，深层的矛盾和问题凸显。为确保深化改革的合理性和有效性，有效协调各方利益，“试点”成为改革者的当然选择，越来越受到人们的重视。通过一系列“试点”，地方作为实验的平台和载体，获得了事实上的自主权②在我国法律体系中，作为规范概念的自主权不涉及中央和地方关系。自主权概念在以下范围内使用：（1）集体经济组织的经济活动自主权（宪法第17条）；（2）企业经营自主权（宪法第16条）；（3）婚姻自主权（妇女权益保障法第14条）；（4）办学与科研自主权（高等教育法第11条）等。参见徐键：《分权改革背景下的地方财政自主权》，《法学研究》2012年第3期，第44页。虽然严格意义上来说，地方自主权并非一个法律概念，但其在中央和地方关系的处理以及地方治理过程中实际存在，并且对地方经济社会的发展、当地居民权益的保障以及基层民主的发扬有着十分重要的意义。。换言之，“试点”在事实上拓展了地方治理的自主空间，提高了其自主治理的能力。当然，不同类型的“试点”拓展地方自主空间、提高自主能力的方式不尽相同，中央授权或批准的“试点”借助于权力移转和财力配给，提高地方治理的能力，扩展其治理空间；地方自发的“试点”则着眼其固有权力的正当和有效行使，释放自主发展的空间（如图1）。

图1：地方自主权扩展路径示意图

2.1 还权赋能

中央授权或批准的“试点”，其重要功能在于对地方还权赋能，即下放权力或归还权力，赋予或增强地方自我治理的能力，提高其治理的自主性，在不断探索中寻找央地之间权力的有效配置和制度的合理安排。与这种中央主导的“试点”相伴而生的是“先行先试”，“在中央政府‘先行先试’的授权之下，地方比以往有了更广阔的改革空间和探索、创新的自主权。”［4］改革开放以来，中央的主导下的各种“试点”（或称“试验”）（如表1）遍地展开，不仅使得地方自主治理的空间大大扩大，而且地方治理的能力也有了显著提高。

表1：1978年以来中央授权或批准的重要试验①图表来源：潘伟主编：《中国模式：解读人民共和国的60年》，中央编译出版社，2009年，第377-378页。笔者在此基础上进行了修改和补充，仅对具有代表性的“试点”（或称”试验“）进行了列示。

以重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区为例，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）规定：“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。”这不仅拓展了重庆市对农村和农村土地治理的空间，更为重要的是通过这样的“试点”，将应然的财产权归还给了农村和农民，保障了农民的土地权益。再如：2011年在上海和重庆开展的房产税立法“试点”，虽然存在着诸多不合法和不合理之处，但上海和重庆通过“试点”取了相当的财政自主权，是毋庸置疑的。另外，《国务院关于北京市服务业扩大开放综合试点总体方案的批复》（国函〔2015〕81号）规定：“试点期间，暂时调整实施相关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定，具体由国务院另行印发。国务院有关部门根据《方案》相应调整本部门制定的规章和规范性文件。”赋予了北京市变通执行中央层面的行政法规、规章、规范性文件的权力，拓展了其在服务业的治理空间，增强了其治理能力。

2.2 能动治理

“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益。”［5］“将治理聚焦于地方，不仅可以改变代议政治下仅有精英竞争而没有民众参与的常态，更可以缩短人民对政治的距离，透过意见交流和共同决策，实现修补现行代议民主体制的目的。”［6］“这种参与将使得他们成为某个版本的民主理论所珍视的积极公民，而不是遥远的中央政府的被动客体。”［7］简言之，地方自主治理的空间大小和能力高低切身关系着人民群众的利益。现实中，各地为谋求发展，多以“试点”名义进行各种自主探索（如表2），努力拓展其治理空间，提高自主治理能力。

表2：1978年以来地方自发的重要试验

譬如：在中央尚未制定关于“促进改革创新”法律法规的情况下，各地为谋求当地经济社会的发展，为当地改革创新提供法制保障，纷纷制定相关规则。据不完全统计，已有深圳、西安、重庆、上海、浙江、杭州、宁波、成都、天津等地先后以“条例”或“决定”的形式对“促进改革创新”的相关内容进行了规定，并无以例外地赋予了改革者以“试错权”。各地“促进改革创新”规则的出台，是地方立法先行的重要表现，体现了地方自主探索的精神。而“试错权”的规定，为地方改革者提供了“护身符”，利于改革者锐意进取，更利于地方借力“改革”名义拓展治理的自主空间。尤其是在推动经济发展中，“试点”可以强化地方的自主权，释放地方“活力”。乡镇企业的诞生与发展就是在地方政府广泛支持和参与之下自发地进行的，对中国社会变革和现代化影响巨大。［8］

3 扩展路径的法治观测

不论是中央主导，还是地方自发，“试点”都在一定程度上拓展了地方的自主权，但从法治层面来观测这一拓展路径，却存在诸多问题。不仅形式法治缺位，导致“试点”的随意和无序；而且，存在地方违法改革等恶性事件，甚至触及到了法治底线，侵害了公平正义的价值；再者，评估和监督机制疲软，无法真实反映“试点”效果，不能对“试点”形成有效约束，地方居民的权益很难得到有效保障。如果这些问题长期得不到解决，不仅中央主导下的“试点”可能成为各地争夺的“名利场”，违背“试点”初衷，地方自发的“试点”更有可能演化成法律的坟墓，戕害法治建设，损害广大民众的权益。

3.1 形式法治缺位

虽然在我国政策治国的长期摸索中逐渐形成了“试点”运行的机制，但这种机制缺乏统一的规范，造成“试点”运行的混乱和无序，也在一定程度上引发了各种“试点”、各地“试点”之间的冲突和矛盾，不利于“试点”工作的开展。遍观“试点”的法律法规，其法律位阶较低，规范性文件占到了97%之多（如表3）；即使对于“试点”法律层面的规定，虽有6个，但全部是针对某一事项或某一地区进行“试点”的授权性规定，并未涉及“试点”本身的运行。对于“试点”的基础性问题，其应当遵循怎么样的原则、启动条件和机制、人大和政府、中央和地方、地方之间在“试点”中各自的权限范围、“试点”的对象和禁区、“试点”程序等都缺乏规定。更为严重的是，威权体制下，“试点”很大程度上依循的是领导者意志，取决于领导者的好恶，而非制度化运行，法治思维和逻辑严重缺失。概言之，“试点”的形式法治严重缺位。

表3：中央层面关于“试点”的规定①截止2016年7月13日，通过“北大法宝”数据库，仅对以“试点”冠名的规则统计，囤于统计技术的有限，不能完全涵盖有关“试点”的各项规则。

3.2 实质法治“沦陷”

如前所述，各地“促进改革创新条例或决定”中关于“试错免责”的规定，为各地“试点”工作的开展提供了重要保障，也利于地方自主空间的拓展和治理能力的提高。但“试错免责”其免除的不仅仅是政治责任，而且还包含法律责任。既然包含法律责任，那么免除就应当具有法律上的依据。纵观《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《公务员法》等相关法律，并没有关于团体和个人“试错免责”的条款。姑且不谈其形式上的缺陷，仅就实质而言，“试错免责”与法治原则和责任政府的精神背道而驰，极易造成权力的扩张和滥用，侵夺中央固有权力，扭曲央地关系，而且侵犯人们的基本权利。“控制权力与保障权利实现是一个问题的两个方面，可以说手段与目的之间的关系。政府之所以要承担责任，根本原因就在于政府手中的权力其来源和目的都是公共的，而非私人的。”［9］权力一旦脱离了责任，权利将演变成空头支票。在“试错免责”的大旗下，地方可以借助“试点”名义，恣意拓展自身权限，侵夺中央固有权力，脱离中央对地方的应然管控，并任意侵犯人们的基本权利。

并且，实质法治应当注重正义和道德的引入，更加注重社会公平和基本权利保障。2011年上海和重庆开展房产税立法“试点”，从两地的出台的规则来看，都区分了本市居民和非本市居民，并对其区别对待。而大多数非本市居民是中低收入者，购房本来对其来说就是一个沉重的负担，再对其征收房产税无疑更加重了其负担，可谓雪上加霜。这种区分本市居民和非本市居民并给予不同税收待遇的做法，与宪法的平等原则和基本人权原则相抵触。再者，上海市仅对新购房者征收房产税的做法，维护了既得利益者的利益，对新购房者来说显然是不公平的。而这样的不公平，不是因为纳税人自身的差异性自然产生和引发的，是上海市制定的规则引发的不公。［10］概言之，上海和重庆房产税立法“试点”违背了公平正义的基本原则，不利于人们基本权利的实现，有违实质法治。

3.3 评估和监督乏力

地方官员为获取可观的政绩和晋升机会，很可能夸大地方“试点”的效果，造成“试点”评估的失真。加之，很大一部分本应由中央进行的评估多以地方自评为主，评估主体和执行主体混同，评估流于形式。再者，第三方评估机制尚未健全，使得“试点”评估的客观性大打折扣。更为严重的是，当前缺乏切实可行的“试点”评估标准和方法，“试点”评估工作开展困难。更是由于定期评估机制尚未建立等原因，很多“试点”成为“烂尾工程”，如：80年代地方政府的机构和职能改革、90年代各地进行的养老保险改革、或是近期的事业单位改革，耗费了大量人力物力财力，最后都是不了了之。［11］

在“试点”的运行过程中，尤其是中央授权或批准的试点，即使“试点单位”存在违法乱纪现象，出于政治风险等原因的考虑，上级或本级监督机关极有可能怠于行使监督权，因而很难对“试点单位”形成有效的监督。再者，我国存在严重的司法地方化问题，司法受制于地方，本应发挥重要作用的司法监督也无法对“试点单位”形成有效约束。另外，被人们寄予厚望的公众监督，由于信息不对称、监督途径不畅通等原因，其发挥的监督作用也不尽人意。总之，对于“试点”各种形式的监督几近失灵，“试点单位”的权力在监督真空中运行。

4 扩展路径的规制：“政策试点”到“法治试点”

“试点”的内容实质上构成了我国30多年来改革的主线，如何使得“试点”在法治轨道上运行，对于探求以前的改革经验和规划未来的改革道路具有深远意义。再者，“试点”关涉中央和地方关系的处理，其法治化程度直接影响中央和地方关系的法治化及地方自主权的保障。党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调，改革要于法有据，对于实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”《法治政府建设实施纲要》（2015-2020年）中提出，“加强行政程序制度建设，严格规范作出各类行政行为的主体、权限、方式、步骤和时限。”这些文件的出台和规定足以说明国家对法治的重视，为处理作为改革重要方法的“试点”与法治之间关系提供了重要依据和准则。

“如果说在中国法制极不完善和立法体制尚不健全的特殊历史阶段和特定历史条件下，‘良性违宪’、‘良性违法’尚具有一定合理性（如深圳市进行的土地使用权有偿出让制度改革）的话，那么，在今天中国社会主义法律体系已经建立，宪法和法律的规定均可以正常立、改、废的常态法治的条件下，如果再允许以‘改革’、‘发展’或其他美好名目任意违宪、违法，就没有任何合理性和正当性了。”［12］借助“试点”拓展地方自主空间，对于转型中的中国来说，具有积极的意义。但这种政策式的“试点”，先行先试权和自主探索权的行使过于随意，不利于中央地方关系的法治化，而且可能对当地居民的基本权利造成伤害。只有坚持“试点”法定，才能够解决目前“试点”过于随意，不能充分体现民众偏好，无法受到有效制度约束等严重问题。［13］“法治不仅要为敢想敢干的改革者提供‘护身符’，更重要的是要为社会公共利益和每一个社会成员的基本权利、自由和个人利益，提供‘护身符’。”［14］

4.1 央地权力配置制度化

合理划分央地之间的权力，明确各自的权力边界，是“试点”得以有序进行的前提，地方在其权限范围内自主进行“试点”，拓展其治理自主的范围；中央推动的“试点”，委托于地方，以其作为“实验平台”，权力移转和财力配给都应以其享有该权力为前提。然而，如何使央地间权力划分合理有效，取决于权力的配置方式。而且，“中央与地方以及上下级政府间的权力配置方式，对于基层自治发展空间具有根本性的意义，它在很大程度上影响着基层自治目标的选择和发展的进程。对于地方治理而言，政府间分权力求在中央政府的有效管理下，各级地方政府能够获得与自身相关的重要事务的决定权，其关注的重点在于政府内层级和功能间的有关权力和利益的划分上，内容主要包括地方公共决策、事务管理、人事管理、财政收支划分等权力的下放。”［15］与中央政府作为利益相关者进行随意调整相比，采用法治化的配置方式，地方各级政府可以通过人大等充分表达其利益诉求，保障权力划分的正当性、有效性和稳定性。从总体上，可以考虑的思路是，以《地方制度法》、《财政收支划分法》等一系列关于央地关系的基本法为中心，以各领域的法律法规为侧翼，相互联动，实现央地之间权力的合理配置。

4.2 权力来源正当化

不论是中央通过“还权赋能”向地方下放或归还的权力，还是地方在“能动治理”中行使的权力，都不能超出国家权力的范畴，横加干涉社会的自我治理。也就意味着，“试点”的展开只能在国家权力系统内，不能超出此范畴。再者，“试点”情况下是对现有秩序的突破，但如果任由其发展，宪法和法律的权威将丧失殆尽，现有秩序将处于一种混沌状态。为了防止此种现象的发生，依附于“试点”而存在的试错权突破的层次应当于法有据，其突破何种层级的法律规范，应当由其制定机关赋予“试点单位”暂行适用该法律的权利（力）。《立法法》第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”为试点突破现行法律提供了一种合法和正当的方式。类比而言，对于“试点”突破行政法规以及国务院的相关规定、规章等，可以由该规则的制定者就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用该规则的部分规定。而对地方自发的“试点”和探索，如若突破相应层级的规则，可以参照如上内容进行。另外，结合《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条第3项和第44条第4项的规定，县级以上的地方各级人民代表大会和常务委员会拥有“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的权力，而对于“试点”的内容如若达到重大的程度，理应由地方各级人大或人大常委会讨论或决定。相比由政府自行决定和执行而言，由地方各级人大或人大常委会讨论或决定具有相当的民意，反映了权力的人民性，在一定程度上可以保障“试点”权力来源的合法性和正当性。如：上海市发布的《上海市人大常委会关于促进改革创新的决定》，虽然其内容有待商榷，但这种通过人大常委会授权形式对地方能动治理提供规则支持的做法值得借鉴。

4.3 “试点”规则法治化

法治最重要的秉性在于对权力的约束，保障公民的基本权利。“试点”规则的法治化，意在通过法治手段，从实体和程序上规制政府的“试点”行为。进而，保证这一囊括决策权和实施权的综合性权力受到约束和限制，防止政府通过此种方式肆意扩大其权力，压缩民众自治空间、侵夺公民基本权利，异化地方自主权的行使。

“试点”几乎涵盖社会的各个领域，不同领域间的“试点”各不相同。加之我国幅员辽阔，各地的差异性比较大，使得各地“试点”方案和实施措施也千差万别。从正面规定政府可以“试点”的内容，不具可行性和实际意义。但“试点”内容，涉及到国家权力的移转和行使以及公民权利的保障，有必要对其内容进行规制。既然正面规定的做法行不通，那么可以从反面设定“试点”禁区，规定“先行先试权”的权力限度。这样才能有效防止地方对住民权利的侵害，以及对中央权力的掠夺，不至于扭曲央地之间的关系，各自为政。即，对于妨碍公民基本权利实现的事项以及严重损害社会公平的情形严禁任何形式的“试点”，即使获得中央政府的授权，也会因违宪而无效。

并且，“试点”本身是有成本的，而且是在区别对待的情况下进行的，人为造成“试点”地区和非“试点”地区之间的不公平。所以，其实施必须有较大的预期收益和弥补这种不公平的更大价值，方可满足正当性的要求。有鉴于此，“试点”必须满足如下条件：第一，具有正当目的；第二，事项具有复杂性，实施方案尚未成熟，需要积累经验；第三，全国推广风险性较大；第四，通过“试点”可以带来较大的预期收益或是基于特定的价值，有提高公共福祉的较大可能。

如上所述，从实体上通过设定“试点”禁区和启动条件来保障“试点”的正当性和有效性，接下来还应当构建“试点”运行的程序，通过程序监控，约束政府的“试点”行为。首先，在开启“试点”之前，应当经过专家论证作出可行性分析报告，并采取多种形式征集民意，如座谈会等，使“试点”方案最大限度反映民意。对可能会给当地民众产生重大影响的，则必须经过听证，将其作为法定的前置程序。然后，待“试点”方案完备后，由“试点”单位通过其政府网站、报刊等渠道向社会公开完整的方案，接受公众监督。对于“试点”其他相关情况，“试点”单位应当采用新闻发布会等形式向公众作出说明。再者，建立公众质询回复制度，对于在“试点”推进过程中，公众的各种质疑，“试点”单位应当及时作出回复，并适时调整其“试点”行为。

还应当建立“试点”的全程跟踪和评估机制。对于“试点”，主管部门应当全程跟踪，并作阶段性评估。涉及中央和地方权益划分的试点项目，分工与责任应明确。试点主管部门也应当明确，不能几个部门扯皮推诿。［16］这样可以保障全程跟踪主体的明确性，明晰主体责任和监督责任。再者，应当完善“试点”的评估机制，保障评估的客观公正。对于“试点”，可以在目的下设定若干指标，并根据其重要程度赋予其权重。可采用委托中介机构、问卷调查、开展专题调研、座谈会等方式对“试点”进行评估。尽可能由第三方主体独立进行评估，这样可以保障评估结果的有效性。“试点”的评估标准应当包括以下四点：技术可行性、政治可行性、经济和财政可行性以及行政可操作性，当然每一个标准还可以进一步细化指标。［17］另外，为了评估的需要，兼顾“试点”本身的试验特性，还应当设定“试点”的期限，对于一般复杂事项应在1年内完成，对于特别复杂事项应当在3年内完成，如若完成确实存在困难，可以向上级“试点”主管部门申请续期，但最长不得超过5年。

4.4 司法监督能动化

在深化改革的大背景下，“试点”在各地遍地开花，而且中央和地方多以各式各样的文件予以推进（如图4）。“试点”多由地方领导强力推动，在当地具有相当的政治动员性。面对此种情况，在其他监督手段乏力的情况下，司法监督理应大有可为。当前正在着力推进的司法改革，去地方化和行政化成为重要议题，构建以依法独立行使职权为核心的司法独立，［18］可以较为有效地保证司法监督的有效性。司法机关对“试点”的监督主要有两条路径：其一，面对如此众多的“试点”文件，由法院进行司法审查。现行《行政诉讼法》第53条①《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”肯定了行政相对人可以附带提起规范性文件的司法审查，第64条②《行政诉讼法》第64条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”确定了人民法院对规范性文件的司法审查权。但这种审查权毕竟有限，应当适当放开限制，甚至可以更为进一步考虑的是，采取住民诉讼等形式，对政府的“试点”行为形成更为有效的监督。另外则是，由检察院有效打击滥用职权等犯罪，防止官员借用“试点”掩盖滥用职权等违法犯罪的发生，形成一种外在压力。

表4：中央和地方“试点”文件的数量和占比③截止2016年7月13日，通过“北大法宝”数据库，仅对以“试点”冠名的规则统计，囤于统计技术的有限，不能完全涵盖有关“试点”的各项规则。

5 余论：正确处理改革与法治的关系

作为我国30多年改革的主要方法，“试点”从“政策试点”到“法治试点”的转化，有利于推进我国改革的法治化进程。而“试点”依附于改革的动向和进程，所以，理清改革与法治的关系是“试点”有效开展的重要前提，正确处理改革与法治的关系，才能为“试点”的有效开展奠定基础。“改革与法治之间既有对立的一面，也有统一的一面。如果说改革必然要试错，那么法治的作用就在于纠错以防止出现一种全局性、长期性的失误；如果说改革就要付出代价，那么法治的作用就在于最大限度地降低改革成本，规避不必要的代价；如果说改革就必然有风险，那么法治就是规避风险、把风险控制在最小范围内的不二法门。”［19］

而当前最为关键的问题是，中国改革的实验办法以及地方创新和中央回应之间的微妙平衡能否应对社会经济的多重挑战，并与此同时战胜那些反对变革的既得利益。［20］在改革进入深水区的今天，改革必然会触及既得利益者的利益，而以政策开路，多地试点，地方先行先试的做法已有陷入疲软的态势，借助改革名义开展的一些活动成为许多官员违法乱纪的口实，改革的正当性和有效性正不断遭受人们的质疑。在此种情况下，只有借助于法律这种融合民意的规范，才能破除既得利益的阻碍，使广大民众可以通过形式法治和实质法治的实现获得权益保障和救济，进而分享改革的成果。所以说，解决问题的关键在于将改革纳入法治轨道，透明化运行，让广大民众从改革中真正得到实惠。而改革的法治化路径大体可以采取两种方案：方案一，制定一部《改革法》规定改革的基本内容，将“试点”等内容置于其中，各领域的改革在《改革法》的统摄下进行，使得改革能够恪守法治底线，遵循法治原则，沿着法治轨道循序渐进；方案二，针对某一领域制定《XX改革法》，保障该领域的改革在法治轨道上运行。如：英国的《1988年教育改革法》和我国1950的《土地改革法》。

［1］葛洪义.我国地方法制建设理论与实践研究［M］.北京:经济科学出版社，2012.65.

［2］丁德昌.民初湖南省宪自治研究［M］.上海:上海人民出版社，2011.308.

［3］邓小平文选：第2卷［M］.北京:人民出版社，1994. 150.

［4］王诚.改革中的先行先试权研究［M］.北京:法律出版社，2009.124.

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