“失灵”与“纠正”：生态文明建设的协同治理

2016-03-06陈小燕

理论月刊 2016年11期

关键词：失灵协同文明

□陈小燕

（海南师范大学经济与管理学院，海南海口 571158）

“失灵”与“纠正”：生态文明建设的协同治理

□陈小燕

（海南师范大学经济与管理学院，海南海口 571158）

生态文明建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。生态文明建设的协同治理包含于国家治理系统之中，对生态文明建设协同治理的探索有助于国家治理体系和治理能力现代化的实现。在对生态文明建设协同治理的基本内涵和理论渊源梳理的基础上，分析生态文明建设中的“失灵”现象，并进一步提出纠正措施，即构建包括主体协同、制度协同、管理协同、认知协同在内的生态文明建设协同治理体系。

失灵；纠正；生态文明建设；协同治理

2013年11月，党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］2015年9月，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，分别从指导思想、理念、原则、目标、实施保障等方面对我国生态文明建设体制改革进行了系统论述，提出构建系统完整的生态文明制度体系，“推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。”［2］可见，生态文明建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。生态文明建设，是我们共同的愿景和共同的利益所在，需要每一个社会成员付诸共同的行动。正如马克思恩格斯所说，“历史活动是群众的事业”，决定历史发展的是“行动着的群众”。［3］决定中国特色社会主义生态文明建设事业历史发展的也是我国“行动着的群众”。但在生态文明建设的过程中，由于利益冲突、制度缺失、管理缺陷、认知偏差、信息障碍等因素的制约，常常导致生态文明建设中群众集体行动的失效。因此，积极构建生态文明建设的协同治理模式，实现生态文明建设中的多元合作共治，已经成为新常态下推进生态文明建设的必然选择。生态文明建设的协同治理包含于国家治理系统之中，对生态文明建设协同治理的探索有助于国家治理体系和治理能力现代化的实现。

1 生态文明建设的协同治理：基本内涵与理论渊源

1.1 协同治理

协同治理是20世纪80年代末90年代初于西方社会兴起的治理理论。它是一门新兴的交叉理论，源自于自然科学中的协同学理论和社会科学中的治理理论的有机结合。协同学理论是由德国著名物理学家哈肯（Hermann Haken）在《协同学：大自然构成的奥秘》中首次提出的。协同学源于希腊文，意为协调合作之学。［4］治理（Governance）一词源于古拉丁语和古希腊语“引领导航”（steering）一词，原意是控制、操纵和引导，长期以来与“统治”（government）一词交叉使用。直到20世纪80-90年代，治理与统治的概念才被明确区分开来。1989年世界银行在研究报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》中首次使用治理危机（crisis in governance），此后，治理开始被广泛应用于政治学、社会学、经济学、公共管理学等多个学科。在公共管理领域，由于全球化时代的到来，导致行政管辖边界变得日渐模糊，很多复杂的公共问题仅仅依靠政府部门的力量已经难以解决，传统的管理模式已显得力不从心。在这样的背景下，协同治理理论应运而生。联合国全球治理委员会对协同治理的定义为，“协同治理覆盖个人、公共和私人机构管理他们共同事务的全部行动。这是一个有连续性的过程，在这个过程中，各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和，并产生合作。这一过程既建立在现有的机构和具有法律约束力的体制之上，也离不开非正式的协商与和解。”［5］可见，协同治理是治理领域内各种要素相互协调、有效合作，从而实现公共问题的有效解决，追求治理效能的最大化。协同治理是公共行政碎片化的必然要求。

1.2 生态文明建设的协同治理

虽然协同治理研究起步较晚，但已经有不少学者从不同角度对协同治理理论进行了探讨，并取得了一定的研究成果。作为一种新兴的交叉理论，协同治理理论在生态文明建设领域中的应用才刚刚起步。从已有研究文献来看，将协同治理应用于生态文明建设的研究文献还很缺乏。从学术界目前的研究来看，对生态文明建设协同治理的研究主要体现在以下几个方面：一是对生态文明建设协同治理主体关系的研究。如宋俊杰（2014）主要论述了政府、市场、公众等多元主体在生态文明建设中的功能职责，以及各多元主体协同治理的现实困境及对策。［6］张振波（2013）认为建构政府引导、企业主体、社会支持、公民参与的多元协同格局，是培育生态文明的必要路径。［7］二是从社区协同治理的视角对生态文明建设进行研究。廖敏（2014）以江西省德兴新岗山镇垃圾处理模式为例，探讨了社区生态文明建设中政府与社区的协同治理路径。［8］李叔君、李明华（2011）以浙江省安吉县为个案，从社区生态文化建设的动力机制、坚持政府主导的权威引导机制、乡村自治组织对生态秩序的维护以及给社区能人赋权等几个方面，对安吉县生态文明建设中社区协同治理机制进行了探讨。［9］三是从利益博弈的视角对生态文明建设中的协同治理进行研究。陶国根（2014）从利益博弈的视角论述了生态文明建设中府际之间、政企之间、政府与公众之间的利益博弈，进而从利益协调的观念途径、经济途径和制度途径方面，建立健全生态文明建设各方利益协调机制。［10］已有研究成果对生态文明建设的协同治理已经进行了较为深入的研究，但无论是从生态文明协同治理的主体关系角度、还是从社区治理的角度、抑或是从利益博弈的角度进行的研究，都是围绕生态文明建设的主体协同框架展开的研究。笔者认为在生态文明建设的实践过程中，由于存在多方面的“失灵”现象，因此，生态文明建设的协同治理，不仅仅是指政府、市场和社会等治理主体相互协调、共同作用从而实现协作共治的过程，它应该是一个复杂的网络体系，存在着多元素、多方面的协同。因此，本文认为生态文明建设的协同治理，是指在生态文明建设领域内各种元素相互协调、有效合作，从而实现治理效能最大化的治理模式。基于此，在已有研究成果的基础上，通过对生态文明建设协同治理必要性的分析，从多个维度进一步探讨生态文明建设协同治理的复杂网络结构。

2 治理失灵：推进生态文明建设协同治理的必然要求

2.1 生态文明建设中的“市场失灵”

市场是实现资源优化配置的一种有效机制，但是由于垄断、外部影响、公共物品和不完全信息等因素的影响，常常会导致市场失灵。生态环境是典型的公共产品，它本身具有不同于一般商品的几大特殊性，即生态环境的公共属性、外部性和产权模糊性。由于生态环境具有这三个特征，使得市场机制难以发挥其应有的作用而导致市场失灵。首先，生态环境具有公共物品属性。公共物品是与私人物品相对的一个概念。私人物品具有消费上的竞争性和排它性特征，所谓竞争性，即当某人已经消费了某种商品，他人就不能再消费这种商品了；所谓排它性，就是排斥他人消费的可能性，即商品生产出来之后，只有对商品支付价格的人才可以消费商品。市场机制只有在具备竞争性和排他性特点的私人物品的场合才能发挥有效的作用。与私人物品相对而言，公共物品具有消费上的非竞争性和非排他性两大特征。非竞争性，即某产品被生产出来以后，增加一名消费者并不会减少其他人对该产品的消费数量和质量。非排他性，是指只要某一社会存在公共产品，就不能排斥该社会的任何人消费该种产品，从而任何人都可以自由地消费，而不需要经过其他人或组织的许可。由于公共物品不具备市场机制发挥作用的条件，因而会出现市场失灵。其次，生态环境问题的外部性。外部性又称为外部效应或溢出效应，是指在不存在市场交换的情况下，经济主体的经济活动对他人造成的外部影响。如果这种外部影响是有利的，则称为“正外部效应”，如果是不利的，则称“负外部效应”。而这种正或负外部效应并没有通过市场价格机制得以反映。生态环境问题大多会产生负外部效应。最后，生态资源产权具有模糊性。生态环境和资源的公共性及整体性特点导致其产权难以界定，致使生态环境和资源的过度开发利用，经济效率受到损害，面临“公地悲剧”的困境，这就需要合理地配置资源和进行产权的界定。

2.2 生态文明建设中的“政府失灵”

由于“市场失灵”的存在，生态文明建设中环境问题的解决，需要政府出面进行干预。政府作为公共事务的管理者，也不是万能的，往往也会存在某些方面的“政府失灵”，当政府的干预政策和行为不能纠正“市场失灵”，甚至导致“市场失灵”加剧时，就会出现“政府失灵”。生态文明建设领域政府失灵的主要原因是，相关管理体制的弊端和制度的不健全。由于生态文明建设制度、实施环节的缺陷，导致出现制度陷阱、官僚主义、寻租行为、地方保护主义、部门本位主义等弊端，生态文明相关政策得不到有效实施，从而无法达到预期效果。生态文明建设领域中的“政府失灵”主要表现在以下几个方面。首先，管理机构设置及职能配置不合理。生态文明建设的相关管理机构重复设置、多头管理现象普遍。由于部门之间权限界定模糊，对各部门如何协作的法律规定不详，导致各部门执行者无所适从。其次，缺乏中央、地方及部门协调机制，对统管部门、分管部门权限分工不明，导致权力配置碎片化，部门保护主义盛行。再次，生态文明建设中的治理模式单一，更多的依赖于运用规章制度等命令控制手段进行行政管制，缺乏通过税收、补贴、押金退还等方面经济调节手段进行经济激励。最后，生态文明建设中的公众参与程度低。生态环境具有公共性，良好的环境是全人类的生态红利。因此，生态文明建设关系到地球上的每一个人。公众参与在生态文明建设中具有举足轻重的地位。只有实行生态民主和公众参与，才能有效促进生态文明的建设。

2.3 生态文明建设中的“认知失灵”

当前，虽然生态文明的理念已渐入人心，人们的生态文明意识也在逐渐增强，但人们的价值观还带有工业文明时代的烙印。生态文明的建设呼唤与生态文明建设相匹配的生态价值观作为行动的导向，但是当前我国正处于社会转型时期，存在多种价值观认知并存的现象。社会转型中的多种价值观认知与生态价值观出现偏差，造成生态文明建设中的“认知失灵”。一方面，社会上仍然存在享乐主义和拜金主义的观念。当前仍有不少人以追求物质上的满足为快乐，认为要最大限度地满足自身的物质欲望，追求物质上的享受。在这种不良认知的引领下，出现了盲目消费、极端消费和过度消费等异化消费现象，从而导致过度生产，造成资源的过度开发和利用，从而引发生态危机。另一方面，当前人们公共精神的普遍缺失。公共精神是人们对公共利益的关心和行为自觉。［11］公共精神是生态文明时代对公众提出的一种最基本的美德要求。生态文明建设需要普遍的公共精神的支撑。然而，现实生活中，生态文明的公共属性与人们公共精神的缺乏形成鲜明对照，大多数人仍然更多地关注个人的利益，缺乏对现实公共利益的关注。生态文明建设的成果具有共享性，这是生态作为公共产品的显著特征。在生态文明建设中，由于人们公共精神的缺失，导致人们缺乏参与生态文明建设的积极性和维护公共环境卫生、保护生态环境的自觉性、合作性。只有生态环境的利益攸关者充满对公共精神的追求和公共利益的诉求，才能突破生态文明建设中的困境，使生态文明建设具有共同的认知基础。

3 协同治理：生态文明建设中“失灵”的纠正

3.1 主体协同：构建“政府-市场-社会”多元主体协同共治体系

生态文明建设中的“市场失灵”需要政府进行干预，而“政府失灵”的存在又需要市场的弥补以及社会的参与和监督。因此，要解决生态文明建设中的各种“失灵”问题，不能仅靠单一主体的力量，而是需要全社会的共同协作。从治理主体的角度来看，生态文明建设的主体应该包括政府、市场、社会等多元主体。应建立起政府正确引导、市场合理配置资源，社会积极监督参与的综合网络主体体系。生态文明建设的协同治理主体体系包括政府主体协同、市场主体协同、社会主体协同以及政府主体、市场主体、社会主体三者之间的协同。政府主体协同包括中央政府和地方政府的协同、地方政府之间的协同、政府内部的协同等。市场主体协同主要是指市场主体之间的协同和市场主体内部的协同，包括作为市场主体的企业之间的协同和企业内部的协同。社会协同是指社会主体内部的协同，包括公众之间的协同、非政府组织之间的协同等。政府主体、市场主体、社会主体三者之间的协同是指政府主体、市场主体、社会主体三者在生态文明建设过程中的相互协同。包括政府与市场的协同、政府与公众的协同、政府与非政府组织的协同，市场与公众的协同、市场与非政府组织的协同、公众与非政府组织的协同等。在生态文明建设过程中，政府主体、市场主体、社会主体三者各自内部的协同是基础，三者之间的相互协同是纽带。构建“政府-市场-社会”多元主体协同共治的生态文明建设主体体系，是生态文明建设得已顺利进行的基本前提。

3.2 制度协同：建立系统完善的生态文明建设制度体系

推进生态文明建设，必须以相应的制度作为保障。在生态文明建设中，之所以会出现“政府失灵”和“市场失灵”的现象，其根本原因在于生态文明建设制度上的缺陷。这种制度缺陷鲜明地体现出我国生态文明建设在制度设计上缺乏防止“政府失灵”和“市场失灵”的制度安排。十八大以来，中共中央出台了一系列关于生态文明建设的相关制度，中央强调要深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度；要健全自然资源资产产权制度、资源有偿使用和生态补偿制度，建立国土空间开发保护制度、空间规划体系，改革生态环境保护管理体制等。但由于我国生态文明建设的制度体系还在进一步的构建和完善之中，相关法律法规、制度设计还不够全面，法律上缺乏生态文明建设中政府、市场和社会各主体内部和三者之间的协同治理的制度性规定。要理顺中央政府自上而下的纵向激励约束，以及地方政府之间的横向协调机制；创造一个法治的、公平的市场环境，通过合理定价和其他经济刺激手段，让生态环境和资源成为主要的市场要素，参与市场的调节和竞争，以提高资源能源转化率，降低能耗，减少排污；完善生态文明建设的社会参与机制；努力构建和完善政府－市场－社会三者之间协调治理制度。

3.3 管理协同：构建科学严谨的生态文明建设管理体系

由于生态文明建设管理环节的缺陷，也会导致执行不到位、目标与结果出现偏差等“政府失灵”现象。从管理过程的角度来看，生态文明建设的协同治理体系包括决策、组织、执行、控制等环节。管理协同既包括各环节内部的协同，也包括各环节之间的协同。这些环节构成了一个连续的协同过程的整体。决策就是识别并解决问题的过程。生态文明建设中的决策就是识别生态文明建设中出现的一系列问题并加以解决的过程。生态文明建设决策环节的协同，包括决策主体的协同、决策目标的协同、决策方案的协同。在决策主体协同方面，生态文明建设具体事项的决策涉及到多方面利益主体的利益问题，因此参与决策的各方利益主体代表应该均衡，决策主体的协同是化解矛盾冲突、达成共识的前提。在决策目标协同方面，生态文明建设的决策目标规划要与政治建设、经济建设、文化建设、社会建设各领域的目标规划相协同，从而规避不同建设领域目标规划之间的相互冲突。在决策方案方面，要实现目标，就需要将目标转化为具体可实施的方案。生态文明建设的各具体决策方案要与整体决策方案相协同，体现战略规划和系统谋划的吻合。生态文明建设组织环节的协同包括相关组织机构与组织部门的协同，组织内部的人员协同等。生态文明建设的执行环节是一个由执行者、执行对象和利益相关者组成的多主体协同过程。生态文明建设的执行涉及到财政部门、环境保护部门、国土资源部门、林业部门、城建部门、工程技术部门等多个部门的协同合作。生态文明建设的控制环节主要是科学的衡量绩效并有效的纠正偏差。控制环节是保证生态文明建设目标实现的保障。绩效评估的协同涉及到生态文明建设过程的决策者、组织者、执行者、执行对象、利益相关者、非政府组织、社会公众等多方主体的协同。因此，生态文明建设的控制也涉及到协同问题。生态文明建设过程中的每一个环节都是环环相扣的，任何一个环节出现偏差，都会导致整个生态文明建设协同过程的失效。对于决策、组织、执行、控制这几个方面的相互协同，也同样重要，它们直接影响着生态文明建设过程的有效性，是生态文明建设顺利进行的有效管理过程。

3.4 认知协同：构建具有普遍价值共识的生态核心价值观

认知是行动的先导，生态文明建设离不开科学的观念变革和价值共识。生态文明的协同治理，需要各治理主体在生态文明建设方面具有较高的价值认同。价值认同是生态文明建设协同治理的基本前提。生态文明建设的治理主体，要通过协调合作、良性互动、价值重塑等变革，构建多元治理主体的平等参与机制，让集体行动成为可能，实现生态利益在各主体间的适度均衡，增进共容。生态文明建设过程中的认知协同是指各生态文明建设主体在思想和观念上保持协调一致，对生态文明建设的重要性、紧迫性和必要性达成一致的看法，树立生态文明优先的思想意识，将生态文明建设工作放在首要位置。只有保持思想上的统一，生态文明建设的各个主体才能共同致力于建设好生态文明。价值共识是生态文明建设协同治理实现的重要推动因素。因此，要把生态文明纳入社会主义核心价值体系，这将有利于形成社会主义生态文明的社会新风尚，为生态文明建设的协同治理行动奠定坚实的思想基础。这就要求我们继承和发扬马克思主义生态观中关于人与自然关系的科学世界观和方法论，并将其与我国生态文明建设实践相结合，通过与时俱进和不断创新，形成中国特色社会主义生态价值观。只有在全社会树立“生态价值观”，才能规避生态文明时代的“认知失灵”，才能凝聚起最广泛的生态文明共识，才能汇聚为最强大的生态文明建设合力，从而推动生态文明建设宏伟蓝图的顺利实现。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16.

［2］中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》［N］.国务院公报，2015-09-21.

［3］马克思恩格斯全集:第2卷［M］.人民出版社，1957. 104.

［4］赫尔曼·哈肯.协同学—大自然构成的奥秘［M］.凌复华译.上海：上海译文出版社，2005.

［5］DEFARGES P M.La governance［M］.Que sais-je，No.3676，PUF，2003：45－46.

［6］宋俊杰.浅论中国生态文明主体建设的协同治理［J］.理论建设，2014，（6）：87-91.

［7］张振波.多元协同：区域生态文明建设的路径选择［J］.山东行政学院学报，2013，（5）：30-32.

［8］廖敏.基于协同治理的社区生态文明建设—来自德兴新岗山镇的调研［J］.云南社会主义学院学报，2014，（4）：307-308.

［9］李叔君，李明华.社区协同治理:生态文明建设的路径与机制探析—以浙江安吉县为例［J］.前沿，2011，（8）：188-190.

［10］陶国根.生态文明建设中协同治理的困境与超越—基于利益博弈的视角［J］.桂海论丛，2014，30（3）：104-107.

［11］陈永森.和谐社会与公民的公共精神［J］.思想理论教育，2008，（23）：4-9.

责任编辑朱文婷