政府购买公共服务与事业单位改革的一致性探讨

2016-03-06董杨

理论月刊 2016年11期

关键词：公共服务供给事业单位

□董杨

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

政府购买公共服务与事业单位改革的一致性探讨

□董杨

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

我国政府购买公共服务的研究仍处于起步阶段。近年来，学术界也从政府转变职能、政府管理等多角度对其进行研究，政府购买公共服务无疑已成为中国政府改革的主流方向之一。事业单位作为我国特有的一类社会组织，它的存在与发展具有特定的时代背景。传统计划经济体制下，各类事业单位是政府供给公共服务的重要组成部分。然而，随着市场经济的快速发展，事业单位的全面改革，“去行政化”、引入竞争机制，也成为当前阶段事业单位改革所面临的主要问题。为此，本文通过对政府购买公共服务与事业单位改革的具体分析，得出两者之间存在价值理念、组织形式及运行机制等方面的一致性，为政府向社会力量购买公共服务与事业单位改革的衔接机制研究提供了可行性。从而，也引发了作者对政府购买公共服务与事业单位改革制度等领域研究的深入思考。

政府购买公共服务；事业单位改革；价值理念；组织形式；运行机制

0 引言

一方面，伴随社会公众日益增长的公共需求，政府作为唯一供给公共产品及公共服务的主体日渐凸显其局限性；另一方面，政府购买公共服务作为国家治理的一种创新模式，政府购买公共服务在我国应运而生。然而，在西方国家这一新的治理模式是在政府面临着财政危机、管理危机和信任危机的时代背景下发生的，而我国行政改革的初衷与西方国家存在很大差别，政府购买公共服务的主要目的侧重转变政府职能，整合资源配置，提高社会公众需求的满意度。在我国，政府购买公共服务是指以政府作为主体，将满足社会需求而供给的主要公共职能委托给其他社会力量（社会组织、企业组织、其他机构等），由政府负责管理监督、支付其费用并且保证服务质量顺利完成的一种政府行为。也即，政府原来作为供给公共产品和公共服务的供给者和生产者，政府只作为供给者而不一定直接从事生产转化。同时，承接公共服务的社会力量范围更加广泛。政府购买公共服务这一行为具有两种表现形式：一种是政府将公共服务的生产职能转交给其他社会力量，可以说是一种政府权力与社会力量共享但职责并非转移的一种市场机制；另一种由具有中国特色的政府所属机构事业单位来供给公共服务。而我国所谓的事业单位，是特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳务服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位。［1］传统体制下，事业单位作为我国特有的且重要的一类单位组织而存在，是一体化的社会结构下不依赖物质生产领域、社会产品及公共服务供给必不可缺的重要组成部分，也是政府供给公共服务的主要载体。事业单位形成于计划经济时期，计划经济体制下，政府供给公共服务大多数是由各类事业单位所提供。即使我国事业单位产生于计划经济体制下，但在市场经济体制下的今天，事业单位仍然是供给公共产品和公共服务的重要组成部分。我国的公共服务供给体系与事业单位有着特殊时代背景下的密切关联，可以说，我国的公共服务供给体系是建立在事业单位体制基础之上的。然而，在我国政府向社会力量购买公共服务还属于新生事物，面临着理论与实践等诸多问题的挑战。例如政府购买公共服务的边界不清晰，购买流程不规范，选择适合承接的社会力量标准不明确，缺乏政府购买公共服务质量的监管与法律保障，这些都为组织结构的调整和完善市场运行机制带来了阻力。

依托学术界对政府购买公共服务的研究，我认为，从多角度分析我国政府购买公共服务目前存在的问题，进一步掌握我国政府购买公共服务发展过程中面对的阻力。最终的目标与重点需要解决的问题是，如何通过政府购买公共服务这一新的治理模式，将我国的资源形成优化配置，尤其是进一步推进我国的事业单位改革。尽管我国的事业单位是对当前在事实上从属于事业编制内的各种单位的总称。［2］事业单位建立的初衷是为了向广大社会公众提供公共服务，但是，从目前来看，在市场经济体制的转型过程中，事业单位机构庞杂，职能权责关系重叠，单一僵化的管理体制弊端日益暴露，已逐渐不能适应经济社会发展的需求。作为政府行政机构的下属单位，在改革的过程中面临着机遇与挑战。因此，在市场经济条件下，如何推进和深化事业单位改革，科学地将事业单位改革进行分类，并以政府购买公共服务为契机与事业单位建立新的公共服务机制，是我国事业单位改革发展的重要目标。

目前我国政府购买公共服务与事业单位的改革，根据特有的国情，无论是从价值理念或是组织结构框架，还是从运行机制方面，两者都具有一定程度上的密切相关性。如何正确处理政府购买公共服务与事业单位改革两者之间看似简单实则关系微妙，能否在政府购买公共服务过程中和事业单位改革不断推进进程中建立一种衔接机制，是本人未来研究的发展方向。政府购买公共服务与事业单位改革衔接机制的建立，也为研究中国政府行政改革和公共服务市场化提供了一种全新的理念及全新的视角。然而，理念是制度的灵魂，理念引导着制度的建设和根本方向。公共服务的社会化、市场化与事业单位改革同样引入竞争机制，在构建两者衔接机制新理念引领的同时，引发深入思考的则是制度问题。因此，研究政府购买公共服务与事业单位改革的一致性，在公共服务供给方面已然具备历史的现实可行条件，但研究两者理念以及体制机制等方面的一致性还需要进一步深入分析。

1 价值理念层面的一致性

20世纪70年代末至80年代初，世界范围内经历了一场行政变革。社会变革适应了新时代的政府管理模式，打破了传统的行政管理模式。［3］登哈特夫妇理解的公共服务应该更多的提供公共参与的机会，政府更应该做的是服务而非“掌舵”。［4］彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了政府治理未来发展形成的四种模式：“市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府”，［5］需要从政府管理、公民需求、公民参与等多角度进行未来的政府治理。面对多种全新理念的提出，各国政府陆续探索实现政府行政改革目标的多种途径，从多种全新理念中我们可以看到存在着共同的价值理念和指导原则，公民为本、民主参与、市场化、多中心治理和结果导向等构成了新公共管理的价值理念，其最终的目标是提高政府行政效率和改善公共服务质量，从而确定了新公共服务的理论内涵。

在行政改革浪潮下多种新理念得以确立的同时，政府购买公共服务在世界范围内广泛发展。毋庸置疑，政府购买公共服务也成为我国政府供给公共服务的新模式，这种治理新模式存在特定的发展背景：

首先，新公共管理运动兴起的大背景，围绕“公民为本”、“市场化”、“结果导向”三大核心理念。从我国具体国情出发，政府供给公共服务的新方式还要更进一步与我国现实情况进行有效结合。政府的权力是人民授予的，但并不代表权力的行使都是为人民谋利益。正如图洛克所言：“相比较行政机构中追求个人利益最大化而言，私人企业最有可能符合公共利益”，［6］周志忍称这种现象为“公共悖论”。［7］尽管现象反常，但也言中了我国目前的实际情况，由计划经济向市场经济体制转型，在此过程中引入竞争机制，实现政府的主要目标提高经济效益，改善人民生活水平，以最大程度提高社会公众的生活质量。然而，公共部门的表现却不尽如人意，僵化、低效、浪费，公共部门在提供公共服务的过程中，包括服务态度、服务水平和服务质量等方面的表现，与民众的期望形成巨大反差，一系列官僚行为引发人民极大的不满。在这样具体现实国情与行政体制改革相结合的背景下，政府向社会力量购买公共服务这一政府行为显得更加迫切。

其次，充当政府购买服务过程中生产者或承接者身份的社会力量，为了适应社会民众对公共服务不断增长的需求，自身也在不断地发展与完善。在我国，传统计划经济体制下，各类事业单位是政府供给公共服务的重要组成部分。当时，国有企业与事业单位来实现社会的生产性职能与非生产性职能的计划运行。［8］事业单位是中国独有的特殊概念，其机构庞大，数量众多，同时附带一些计划经济管理体制下固有的顽疾。随着市场化的不断推进，由计划经济体制形成的政府管理一元化与市场经济下公共服务主体多元化之间的矛盾日益显著，使得面对多样化的社会需求，对目前绝大多数还隶属于政府行政部门下属机构的事业单位必须适时作出相应调整。事业单位进行科学的分类管理，其中一个主要的构成部分所存在的目的依然是提供公共服务和公共产品。对于计划经济体制下属于政府“份内”职责的公共服务，直至今日处于市场经济转型初期阶段，依然在理念上留有计划经济的影子，这就是国情所决定的现实问题。

综上所述，从价值理念角度出发，政府向社会力量购买公共服务与事业单位改革在市场取向、社会取向及治理取向上都以“公民为本”、“市场化”、“结果导向”为共同的价值理念。市场取向方面引入竞争机制、政事政企科学划分；社会取向方面政府进行直接资助、事业单位改革以公益性事业单位改革为核心；治理取向方面无论是政府向社会组织购买公共服务还是事业单位改革都向多中心治理方向发展；结果导向关注使命和组织目标的实现，在此方面政府购买公共服务的最终目标是，能够提供优质的公共产品和公共服务，与事业单位供给公共服务的目标是一致的。因此，从市场取向、社会取向、治理取向和结果导向上政府购买公共服务与事业单位改革都是息息相关，是相辅相成的。

2 组织形式层面的一致性

根据目前我国公共服务体系现状分析，政府向社会力量购买公共服务和事业单位改革可以从不同主体在组织结构中的地位平等和需求供给角度构建组织形式两方面的一致性进行分析。

2.1 不同主体在组织结构中地位的平等

无论是政府购买公共服务还是事业单位改革的主体地位，在组织结构中与政府的关系都应该是平等的，不同主体之间关系也应该体现自愿公平原则。尤其要凸显出，在政府地位的转变过程中，政府不再是依靠强制力凌驾于其他主体之上的特殊主体。传统理论认为，政府作为供给公共产品和公共服务的唯一主体；政府具有不可替代的垄断地位，但事实上，却很难满足社会公众对公共服务需求的基本要求。然而，政府向社会力量购买公共服务打破了传统理念下人们对政府集权的固有思想，政府与具有资质的社会组织之间进行合作。合作首先意味着地位的平等，不同的主体在合作中地位的平等化。政府需要向社会引进具有竞争潜力的、高技术的、专业的社会组织，这些社会组织提供的公共服务能够满足公共需求的多样性。政府与社会组织之间建立友好合作伙伴关系的前提，更大程度上取决于政府部门放下“权力主导”的身份，以一种平等地位对待社会组织，彻底打破传统行政领域上的地位不平等。

我国的事业单位产生具有特定的历史背景。在传统计划经济体制下，政府供给公共服务大多数是由各类事业单位所提供。政府的多种职能都是由事业单位所承接完成的，传统意义下的事业单位是政府发挥公共服务功能的重要载体。同时，我国事业单位的官僚化和行政化造成其职责不清、职能僵化。对我国的事业单位进行改革，进行科学的规范化分类改革。从组织结构中主体的构成上国家承担行政职能、国有企业从事生产经营和社会组织主要以非营利组织从事公益服务的三大类进行清晰划分。三者之间不存在从属关系，主体上具有平等地位，分别分类进行规范各类单位改革、管理与运行。

2.2 基于需求供给构建的组织形式

回顾我国政府向社会组织购买公共服务的历程可以看到，计划经济体制下政府依靠强大的官僚体制，实行计划、指令方式，自上而下强制性地提供公共服务，公众则完全处于被动消费的状态。这种供给机制尽管解决了当时外部经济问题和公共产品供给不足，但已经完全不能适应市场经济下人们日益增长的社会需求。事业单位在我国规模之大、人员数量之多，主要所从事的活动集中在科教文卫、公共基础设施建设及各种社会公共和福利事业等多领域，为我国的经济和社会发展作出了举足轻重的贡献。然而，在市场经济转型的过程中，作为承接政府职能的事业单位，很多领域面临着不断增长的社会需求的同时，财政供给负担沉重、人员急剧膨胀、政事政企不分、资源大量浪费、公共服务非社会化及社会效益低等问题的出现，使得进一步深化事业单位改革更加具有紧迫感。

随着政府购买作为我国公共服务供给的创新方式，不断培育社会组织的发展，激活社会组织活力，使得社会组织在运营方式上更加灵活；还能获得廉价或免费的志愿劳动使得行政成本大大降低；对公众的需求具有更加及时和更加有效的回应性等等，社会组织所具有的这些优势都是对传统政府作为唯一服务供给者缺陷的充分弥补。政府购买公共服务是基于政府为满足日益增长社会需求，与生产公共产品和公共服务社会组织合作的思考；事业单位分类改革同样是基于经济社会发展中满足公共产品和公共服务需求社会组织的思考。政府购买公共服务和事业单位分类改革从不同环节解决了公共产品和公共服务需求供给问题，体现了两者都是基于需求而形成公共服务供给组织形式。

2.3 具有相同的社会组织责任感

政府向社会力量购买公共服务的过程中，当政府将生产公共服务职能转交给具有资质的社会组织时，由于委托代理关系中存在的信息不对称现象，政府对公共服务日常生产中的管理与监督职能逐渐弱化；此时，社会组织的责任感难免会受到影响。政府向社会组织购买公共服务的目的是引入市场及社会机制，发挥市场与社会机制的优势实现社会组织在公共服务供给方面的高效率、专业化等优势。政府购买公共服务的过程并非是政府的退出，而是政府围绕着社会的公共需求、加强社会组织诚信及能力建设、更加强调社会组织责任感的同时来提供公共服务。杜伯格（Simon Domberger）和詹生（Paul Jensen）则提出了三种增强社会组织责任的不同方法值得借鉴：一是强化对标准与服务标书的核查；二是引入硬性绩效以对原先的许诺交易全程监测；三是建立对遭受损失的个人或组织予以补偿的机制。［9］此外，学者将事业概念或事业单位定义为应当在公益性事业在整个国民经济和社会发展中的功能、地位和作用上去寻找，对事业单位的界定：依据《事业法》，自主运行，独立承担民事责任，为了社会公益目的所从事科教文卫等非营利性社会服务活动的独立法人。［10］持续推进事业单位改革的前提是以科学分类为基础，形成规范化的分类管理机制。例如，除了一部分转化为以市场为主体，由市场配置资源的，另一部分可转化成以公益事业为核心的、“社会组织化运作”机构，这些机构还将继续保留承担公共服务和公益性服务的责任。由此可见，事业单位改革也同样具有相同强烈责任感。

3 运行机制层面的一致性

3.1 多元治理机制

治理是一个上下互动、全方位互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。［11］随着新公共管理运动在各国的兴起，有关公共服务多元供给机制的相关研究也显著增多。其中，文森特·奥斯特罗姆等人基于对美国地方治理的大量案例研究提出，公共服务可以通过政府自己生产、外包给私营企业、自己生产一部分或从其他组织得到一部分等多种形式得以实现。［12］多中心治理理念与契约制治理理念或公私合作伙伴关系已然成为一种国际发展趋势。［13］政府向社会力量购买公共服务，让各种社会组织进入公共服务领域，形成多元参与、共同建设的多元治理机制，打破公共部门的垄断地位。

我国的事业单位很大一部分职能是政府职能的延伸。所以要对事业单位进行明确的政事分开、政企分开和政社分开的界定。事业单位主要负责部分政府职能的执行，并以满足民众需求为目的及运用专业化生产方式进行的公共产品和公共服务的供给。但是，严格意义上来讲，政府与事业单位的关系及职责并没有明晰，导致事业单位“内部化”问题严重。所以，能否明确政事分开、政企分开和政社分开的多元治理格局关乎事业单位改革的成功。因此，形成多元治理机制，主体地位的平等化，发挥多元治理各自应有的功能与管理能力对于政府购买公共服务和改善事业单位的治理至关重要。

3.2 竞争管理机制

范斯莱克（Van Slyke）曾指出，政府购买公共服务存在的两个基本难题，其一是许多公共服务领域难以具备竞争性，其二是外部购买存在的信息不对称，使得政府部分丧失管理职能。［14］而这两个难题无论是在我国的政府购买服务还是西方的民营化中，都以合同外包形式体现得淋漓尽致。合同外包不仅是我国政府目前购买公共服务的典型的方式之一，同时也是西方国家民营化或购买公共服务的主要方式。政府通过与社会组织达成契约关系完成供给公共服务。合同制通常包括比较标准的招标和评标程序，政府购买公共服务这一过程中引入规范化的竞争机制，能够把市场机制和政府机制有机地结合起来，为减少公共服务供给成本、提高供给效率和质量、满足社会需求提供有效途径。美国学者萨瓦斯认为，政府服务通常成本高而质量差，其问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。［15］

我国事业单位的改革，必然也要引入竞争机制，无论在人员使用方面还是薪酬发放方面都具有合理性。逐步打破传统事业单位体制下干与不干、干多与干少都是同样待遇的不合理局面。由于事业单位之间的不充分竞争，不能保证优质的公共服务，改善市场与政府之间不平等的从属地位，只有引进竞争，才能全方位地提高政府和社会组织的供给和服务质量。

3.3 激励保障机制

无论是政府购买公共服务还是事业单位改革首先都需要做到以人为本。政府与社会组织之间并非从属关系，应该实现真正的平等关系；政府向社会组织购买公共服务是通过日渐增长的公众需求这个最大的诱因，在不断地调动公共服务供给方的积极性朝向目标前进的过程，这一供给方已不仅仅是政府，更多地调动了社会组织与市场的积极性。这时激励作为提高供给公共服务与公共产品一方的工作效率催化剂是必不可少的。在政府对服务提供方的资格进行确认的前提条件下，政府可以为消费公共产品和公共服务的受益者直接提供资助，以获得其需求的更高质量的物品和服务的保障，让受益者可以在服务和供给中进行自由选择，从而形成良好的竞争环境，为了使政府或社会组织向人们提供更好的公共服务而奠定基础。

我国事业单位的人事制度有待改进，长期的机构臃肿、人浮于事现象导致事业单位的存在如同鸡肋。而推进事业单位人事制度的顺利改革，必须建立完善的激励保障机制，使组织的目标与个人的目标相统一起来，才能实现预期的激励目标。保障事业单位改革后人员的生活保障体系和待遇水平与企业同类人员的均衡关系，完善强化激励保障机制是事业单位改革顺利进行的关键。

3.4 平等自愿机制

按照市场竞争平等、自愿原则，结合社会组织自身的自发性、志愿性、草根性和非营利性等特点，政府在向社会力量购买公共服务的市场化、社会化过程中，社会组织根据市场竞争的原则，处理各种社会问题，弥补政府失灵和市场失灵的不足，在社会组织提供公共服务的方式上，具有很强的志愿性、竞争性、参与性与公益性，这些都是基于市场竞争下的平等自愿原则的基础上才能得以实现。

我国传统事业单位机构庞杂，职能权责关系重叠，单一僵化的管理体制，导致职能弱化，人浮于事；由于事业单位的人员有参公管理人员、财政拨款事业编制人员、自收自支编制人员以及编外人员等多种身份，从而导致了编内编外人员有的工作强度相同，但工资及福利待遇存在较大差别问题。这些都有悖于市场竞争的平等自愿原则，与市场经济体制不相适应，难以履行社会公共服务职能。亚当斯的公平理论认为，一个人在取得成绩或报酬后，总要进行全面地比较来确定自己所获得的报酬是否合理。政府购买公共服务与事业单位改革顺利进行前提条件是，建立在竞争市场下的平等自愿原则基础之上。

4 结语

目前，无论我国政府改革是在政府向社会力量购买公共服务，还是在事业单位改革领域的探索均已日渐走向成熟。综合上述分析，在我国特殊的政治、经济与社会背景下，政府购买公共服务与事业单位改革作为政府供给公共服务的重要组成部分，两者存在一种必然联系。例如，我国的事业单位在组织属性上与社会组织具有特定共同性，即非企业性和非营利性，其承担的社会功能也具有共同性，这就使得政府向社会力量购买公共服务的机制对于我国事业单位改革具有可借鉴性。［16］截至目前，尽管针对探索政府向社会组织购买公共服务与事业单位改革之间关系的研究鲜有所见，对其进行深入研究面临着诸多困难。但是，政府购买公共服务与事业单位改革的关系，本文从价值理念、组织形式和运行机制三个层面，深入详尽地分析了两者存在的共同点以及一致性，为构建政府购买公共服务与事业单位改革的衔接机制提供了研究视角，同时也引发了对制度等问题的深层次思考，构建政府购买公共服务与事业单位改革的衔接机制将作为下一步研究的主要方向。

［1］黄恒学.中国事业管理体制改革研究［M］.北京:清华大学出版社，1998.

［2］黄恒学.正确认识公益事业体制及公益事业单位改革［J］.北京行政学院学报，2013，（01）.

［3］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府:企业家精神如何改革着公共部门［M］.上海:上海译文出版社，2006.2-20.

［4］珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务:服务，而不是掌舵［M］.北京:中国人民大学出版社，2004.1-10.

［5］B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.1-17.

［6］亨利·勒帕日.美国新自由主义经济学［M］.李燕生译.北京:北京大学出版社，1985.126.［7］周志忍.当代政府管理的新理念［J］.北京大学学报，2005，（3）:104.

［8］李文钊，董克用.中国事业单位改革：理念与政策建议［J］.中国人民大学学报，2010，（5）：134-142.

［9］S.Domberger，P.Jensen.“Contracting out by the PublicSector:Theory，Evidence，Prospects”. Oxford Review of Economic Policy.1997.67-78.

［10］董学耕.海峡两岸首届公共事务与跨世纪发展研讨会论文集［G］.大连理工大学出版社，1999.194-212.

［11］李军鹏.公共服务学—政府公共服务的理论与实践［M］.北京:国家行政学院出版社，2007.28.

［12］文森特·奥斯特罗姆等.美国地方政府［M］.井敏等译.北京:北京大学出版社，2004.100-104.

［13］［15］E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍等译.北京:中国人民大学，2002.4，13.