全民共建共享社会治理格局：概念厘清、内生动力与实践进路

2016-03-06刘雅静

理论月刊 2016年11期

关键词：格局全民利益

□刘雅静

（中共宁夏区委党校公共管理教研部，宁夏银川 750021）

全民共建共享社会治理格局：概念厘清、内生动力与实践进路

□刘雅静

（中共宁夏区委党校公共管理教研部，宁夏银川 750021）

作为当前中国社会治理领域一次全面系统的结构化调整和精细化修正，全民共建共享社会治理格局聚焦于参与主体的“全民性”、过程涵盖的“共建性”和目标锁定的“共享性”。构建全民共建共享社会治理格局，需要秉持系统建构的思维，从理念、体系、制度等维度协同推进，其核心在于重塑多元主体治理理念和价值取向，架构政府与市场、社会三大治理主体协同共建的体系框架，并通过科学完备的制度支撑确保全民共享的目标达成。

全民共建共享；社会治理格局；全民参与；内生动力

“构建全民共建共享社会治理格局”是十八届五中全会在全面深化改革的背景下提出的一项重要战略任务。作为当代中国社会治理模式转型的重要标志和集中体现，它是一种吸纳了相关治理理论的精粹，契合当下中国的国情、社情、民情，强调“全民共建共享”的新型社会治理格局。从技术工具层面看，全民共建共享的社会治理格局并非只是简单地将常规意义上的多元主体参与纳入社会治理框架，而是面向当前中国社会治理领域的一次全面系统的结构化调整和精细化修正，体现了政府、市场、社会及公民协同参与、风险共担、利益共享的价值目标，［1］这一全新探索对于中国未来政治社会领域的创新变革意义深远。因此，对全民共建共享社会治理格局的内涵进行学理上的厘定，明晰其内生动力和逻辑，进而从中探索中国社会治理格局转型的实践路径，应成为进一步深化治理理论研究与推动治理创新的必然。

1 概念厘清：何谓全民共建共享社会治理格局

作为现代国家治理体系的核心要素，全民共建共享的社会治理格局是当代中国从传统治理体系向现代治理体系转型的现实选择和重要目标，有助于稳步推进中国政治、经济、社会领域的变革创新过程。因此，厘定全民共建共享社会治理格局的意涵和逻辑，明晰其基本特征，应成为解析中国国家治理体系现代化问题的逻辑起点。在当下中国政治、经济、社会发展的时空情境中，全民共建共享社会治理格局将关注点更多地聚焦于参与主体的“全民性”、过程涵盖的“共建性”和目标锁定的“共享性”，［2］体现了这三方面的有机统一。其核心内涵包括以下几点。

1.1 治理主体界定——全民参与

全民共建共享社会治理格局的建构需以多元主体的在场为基础，同时，作为一个多元的复杂社会，现代社会的治理也需要尽可能地动员多元化的主体力量。因此，在界定全民共建共享社会治理格局的主体时必须突破狭隘解读的局限性，从广义的视角理解“全民”二字，既不能简单将其解读为字面意义上的“全体公民”或“全体民众”等人民的集合体，也不能将其狭义地理解为民间社会，［3］而应立足于全民共建共享社会治理格局所强调的共治性和共享性，使“全民”的范畴涵盖现代国家治理体系中的三大主体——政府、市场与社会。实现治理主体的多元化是构建全民共建共享社会治理格局的首要前提，当代不同国家的治理实践已经反复证明，在促进社会公共福祉、实现社会和谐发展的过程中，政府、市场和社会这三种重要的结构性力量，缺一不可，各自发挥着不可或缺的功能。因此，这里的“全民”所指应是超越政府对社会自上而下的单边管控模式，将政府、市场与社会三大领域内的公共组织、市场主体、社会组织和公民个人等承担不同职责分工的多元主体力量真正纳入协同治理过程，［4］借助协商、合作、共建、共享等途径，实现社会公共利益的最大化。

1.2 治理过程涵盖——全民共建

在日趋复杂的社会环境下，“全民共建”的实质是将政府部门、市场主体与社会组织等多元力量共同整合到统一的协调治理框架体系内，在提供多元参与保障和激励机制的基础上，在行动层面上展示市场与社会主体的参与治理能量，实现多元主体的有效协作，打造出一个维度多元、空间开阔的包含多中心主体的社会治理新格局，推动社会治理的良序化发展。首先，就具体的运作机制而言，共建意味着政府部门、市场主体和民间力量在社会治理全过程和各环节清晰的角色定位、明确的权责分工和有效的互动参与，其有助于通过不同治理主体间关系的合理定位和必要调整提升社会治理水平和效果。因此，达成“全民共建”格局的基础在于对除政府以外的其他各类治理主体的身份认可和权利、责任确定，以此实现各类主体在各自权责领域内的功能发挥与协同合作。其次，从本质上来看，全民共建是一种建立在利益协商和利益包容基础之上的多元主体集体行动过程，即各类市场、社会主体等利益相关方通过参与到社会治理过程中的不同阶段和环节，在基本公共服务的供给和社会公共事务的决策、规划、执行过程中发挥更大的作用，使治理过程呈现出更强的参与度和更高的融入度。因此，构筑共建格局需要敷设完善而精细的利益协商、利益整合机制，进一步拓展各类主体参与社会治理的必要通道和途径，促进政治、经济与社会领域的协调并进。

1.3 治理目标锁定——全民共享

作为十八届五中全会提出的五大核心发展理念之一，共享以理想道德层面与资源分配层面的公平正义为价值导向，强调以规则、权利和机会的公平为前提，实现全体公民共享经济社会发展成果的美好愿景。增进人民福祉、全民共享发展成果是社会治理的永恒主题，所以全民共享理应成为构建社会治理新格局的应然之选和终极目标。要实现利益共享基础上的社会治理创新，仍需要以政府、市场与社会多元合作的视角为出发点，即在社会治理实践中，各类主体不是以分享利益的个体形式出现，而是以共赢性有机共同体的形式参与其中，无论是政府公共机构，还是企业部门抑或社会组织，各类主体都能够秉持公共精神，彼此包容谅解，共同化解现实的利益矛盾和潜在的利益冲突，力求实现各方利益的相对均衡，最终促进社会发展成果的全民共享。

2 内生动力：构建全民共建共享社会治理格局何以必要

当下的中国，急剧的社会转型导致的发展中与非匀质社会并存的状况使社会治理面临极大的挑战，社会建设领域存在一定的内生性风险。在此境况下，构建全民共建共享的社会治理格局，借助成熟完备的制度体系与先进的现代治理技术，以多元治理主体的协同共建实现经济社会发展的成果共享，是主动预防潜在风险、有效纾解现实危机，走向社会治理良序和可持续发展的重要战略抉择。

2.1 全民共建共享是对社会治理格局的有序性重构

从理论发展和实践演进的视角来看，中国社会治理体系在改革开放以来的30多年间经历了层级递进的转变，随着行政体制改革和社会建设的不断深化，社会治理体系也先后开启了从封闭僵化到开放动态、从碎片化到网络化、从单一主体管制向多元主体协同共治的转变进程，但由于政府部门在社会治理创新方面的理性自觉不足以及其他主客观因素的制约，使得当前多元主体间关系的调整与重组尚未完全到位，进而导致社会治理体系的转型远未达到预设目标，多元主体的协同、共治仍存在诸多障碍，这样一种不彻底的治理转型显然无法满足正处于改革开放攻坚期的中国超大规模社会有效治理的需求。基于此种现实背景，十八届五中全会在准确研判国情、社情和承接多年改革经验的基础上提出了“构建全民共建共享社会治理格局”的战略部署，希望以此凝练社会各界的改革共识与行动自觉。就其实质而言，强调全民共建共享是在全面深化改革的情境下，对政府、市场、社会三者在公共领域结构性关系的必要调整与安排，通过对这三类治理主体的相互位势、合作方式、权责关系的精准设定，实现以善治为导向的、以社会公共利益最大化为目标的社会治理秩序的重构。在此过程中，考虑到治理一词与多元参与的天然契合性，可将全民共建共享看作是从促进多元主体共同成长、发展的视角出发，通过对政府、市场、社会三者关系的有机整合和重塑，构筑社会治理体系的主轴线，开创一个规则明晰、权责对等、协同合作的多元社会治理格局，形成在公共政策和社会公共事务领域的互通、协商、合作关系，共同应对、解决政府放松管制后市场、社会领域出现的新问题。这种结构性的转变和秩序重构对于我们更深刻地理解和把握中国社会治理格局的内在逻辑线索和未来发展趋向，具有鲜明的导向意义。

2.2 全民共建共享是对社会治理核心价值诉求的积极回应

作为国家治理体系现代化的重要组成部分，社会治理的目标和过程蕴含着明确的战略目标和价值诉求。就其基本战略取向而言，增进社会公共福祉始终是社会治理的核心价值和终极目标所在。实践证明，要增进社会公共福祉，必须以从源头上解决发展成果全民共享问题、保障公众利益获得感作为出发点和立足点。中国自改革开放以来，经济社会变革的范畴愈益广泛，在经济建设铸就奇迹的同时，公民价值取向、现实利益关系等也出现了多元化的趋势，因社会结构调整、社会关系重构、资源重新配置带来的利益分化现象日益凸显，利益主体多元化的格局愈益明显，导致因利益分配不均而激发的不同群体间强烈的利益期望和利益诉求随之增长，并由此引发了大量的群体性聚集事件，对经济社会的良性运行和持续发展造成了极为不利的困扰。立足于这样的现实情境，在对以往社会治理经验进行概括总结和深刻反思基础上提出的“构建全民共建共享社会治理格局”，实质上蕴涵了深刻的问题导向意识，体现了对当下中国社会领域与改革发展相伴而生的一系列问题和矛盾的深切关照，具有强烈的现实针对性和指向性。将“全民共建共享”的理念和思路落实于社会治理的实践层面，架构一个能够将各种主体力量积聚、团结起来的多元治理体系，使政府机构、市场主体和社团组织都回归到维护、促进社会公共利益的角色定位，在关涉共享改革发展成果的政策安排（如资源汲取、利益分配）方面平等协商、良性互动、合作共赢，最终将有助于通过“人人参与、人人尽力、人人享有”将“做大蛋糕”与“分好蛋糕”两个方面有机统一于社会治理的全过程，这本身即是对社会治理核心价值诉求的一种积极的、有效的回应。

3 实践进路：全民共建共享社会治理格局何以构建

在治理理论的视域下，实现从碎片化单中心治理模式向网络化多元主体治理模式的转变，最终真正构建一个规则明确、边界清晰、权责对等的“全民共建共享社会治理格局”，需要秉持系统建构的思维，从理念、体系、制度等维度协同推进，其核心在于重塑多元主体治理理念和价值取向，架构政府与市场、社会三大治理主体协同共建的体系框架，并通过科学完备的制度支撑确保全民共享的目标达成。

3.1 理性重塑治理理念与价值规范：为全民共建共享提供思想根基

治理理念和价值规范是凝聚合作共识、引领格局发展、规范主体行为的先导。如何在适应当下中国经济社会发展时空环境的前提下，通过治理理念与价值导向的重塑和调整，将多元、复杂的社会价值导向有机融合于社会公共利益最大化的目标之下，是当前构建全民共建共享社会治理格局的思想根基。具体而言，一是要树立合作共治的理念。就当下中国社会治理现状而言，复杂多元的社会问题呈现和社会利益分化客观上需要政府、市场和社会等多个行动者共同发挥作用，尤其在一些公众需求度和共识度较高的领域，如社会公共安全、生态治理等领域，多元治理主体逻辑和行动糅合的成效已经初步显现。同时，伴随着市场经济体制的逐步完善、社会结构的多样化变迁、公民权利意识的日益觉醒以及信息通信技术的快速发展，积蓄已久的市场和社会能量得以释放，也进一步为全民共建共享奠定了基础、提供了动力与可能。二是要坚持以人为本的理念和价值准则。作为社会治理的基本价值原则，以人为本蕴含的深刻意义在于其揭示了全体公民凭借政治参与权利而拥有的在公共领域中的主体性地位和价值，而且，浸润着以人为本原则的法制建设与政治制度也为全体公民和各类组织在社会治理中的角色定位和功能分化提供了不可或缺的规范和保障。［5］三是要重塑公平正义理念。全民共建共享目标的实现需要尽力营造一种以公平正义为核心价值取向的社会氛围，构建体现规则公平、权利公平、机会公平的治理机制，保障各类市场、社会主体享有平等的参与权利，彰显其治理主体地位，提升其参与度，使其真正成为社会治理的有效协助力量。四是要确立全民共享改革发展成果的价值观念，将公民诉求的满足、公共利益的协调、社会福利的共享作为社会治理的首要追求，并通过民生领域的政策安排和权益保障等途径将社会公共利益追求与公民个体、群体利益诉求进行有效整合，形成全民共享的舆论环境和运行机制，使经济发展和社会变革的成果能够在更大范围内惠及全体民众，以此获取社会公众的全面支持，促进改革的进一步深化和社会的和谐发展。

3.2 科学定位多元主体与要素涵盖：为全民共建共享提供体系支撑

全民共建共享社会治理格局的构建需要以政府、市场与社会三类主体的共生、互补关系为前提，以此实现三者的相互耦合、协同共治，这就要求必须理顺政府、市场、社会在全民共建共享社会治理格局中的位势和彼此间关系，界定清晰三者的职责与权力边界。

在全民共建共享社会治理格局中，作为政治系统的主导存在，政府应秉持责任理念和回应性价值取向，始终发挥主导和推动作用。一方面，进一步明晰政府的职能范围与活动边界，主动履行元治理职能，［6］在提供制度支撑、营造法治环境、输出公共政策等政府拥有天然优势和主导权的核心公共事务领域继续发挥主体功能，同时要依法规范公共权力运作机制，为经济发展、社会成长提供更大的空间和良好的环境；另一方面，政府要借助有效的确权、限权和分权模式，以渐进改革的方式逐步向市场主体和社会组织转移一部分职能和权力，激活市场、社会力量的活力，实现各方的彼此信任、平等参与、相互合作，共同形塑适宜于全民共建共享目标实现的政治生态和社会环境。

在全民共建共享社会治理格局中，作为经济系统的基本存在，市场力量可发挥其独特的作用。一方面，市场应在政府部门的引导下，依靠逐步完善的市场机制杠杆促进生产要素的合理流动，使各类主体成为共同将“蛋糕”做大的共赢性集体，致力于创造更多的社会财富，同时，通过对社会资源的优化配置，平衡各种错综复杂的利益关系，增强各类利益主体间的协同性，形成一种动态的、包容的社会稳定机制，促进全民共建共享目标的达成。另一方面，市场应凭借富含独立、平等、理性色彩的契约精神，引导各类经济组织和社会成员通过公平竞争，合法、合理地表达自身利益诉求，捍卫自身经济权利，同时主动承担社会责任，自觉履行相关义务，并为各类主体全面参与社会治理提供必要的资金、技术和服务支持。

在全民共建共享社会治理格局中，作为社会系统的客观存在，社会组织应以彰显民主价值、促成社会共识为功能导向，以主体塑造的方式积极融入到社会治理体系中，成为社会治理的重要依托力量。一方面，在当前全面深化改革的情境下，执政党对于社会组织在社会治理格局中的地位和作用已经给予了清晰的界定，提出要推进社会组织“明确责权、依法自治、发挥作用”。社会组织应以此为契机，充分发挥其政社互动、民主协商、利益聚合、公共服务的功能和作用，成为社会治理创新的重要推动力量。另一方面，社会组织应借助其独具的协商民主特质和各类自治活动的依法有序开展，为公众提供参与社会治理的平台和渠道，在此过程中积极弘扬社会公共情怀，着力培育理性参与文化，帮助公民个体冲破个人功利主义的藩篱，调动各种社会力量和公民的参与积极性，激励各类主体目标一致、协同行动，共同促进社会福祉的最大化。

3.3 全面构筑治理机制综合体：为全民共建共享提供制度保障

全民共建共享社会治理格局的实质是要搭建一个兼具相容性和共生性的集体行动框架，而要形成这一框架，破解不同治理主体间的合作困局，则需要构筑全民共建共享导向的结构性和程序性机制综合体，［7］实现明晰的责任划分、规范的权力运行、有效的资源配置，以此增强社会治理的系统联动和整体效应。依据全民共建共享的价值和实践导向，应从以下方面构筑这一治理机制的综合体。

社会治理权责配置机制：要构建全民共建共享的社会治理格局，必须厘清各类主体的网络位置，界定清晰的责任和权力范畴，以促进政府、市场与社会在各自职权边界内的协同联动。就宏观层面而言，政府必须在明确自身权力边界的前提下，尊重和认可市场主体和社会力量的治理主体身份，有计划地向市场和社会赋权。通过权力清单、负面清单等制度的不断完善和有效运行，进一步明确政府权责，将不属于其职责范畴的权属归还于市场和社会，如此既可确保自身核心职能的高效履行，同时又可激发市场和社会主体的合作动力；就微观层面而言，在具体的合作治理活动中，需要构建公共伦理规范体系和有限责任机制，以此消解各类治理主体自身的内在缺陷和彼此间的矛盾冲突，［8］将不同的治理逻辑和行动力量糅合于“全民共建共享”的框架之下，实现多元主体的良性互动、理性制衡与有机互补，以此巩固社会治理的微观主体基础。

社会平等协商对话机制：在当前不同社会阶层和群体的利益纠葛日益复杂化、多元化的背景下，政府应采用互动沟通、平等协商等方式唤起市场和社会主体参与治理的意识和热情。从实现各方治理主体有效沟通的角度考虑，亟待建设规范有序的社会治理协商机制。借助这一必要的制度设计，确保各类主体在治理过程中能够真正获得民主协商和平等对话的权利和机会，并通过标准化的协商程序制定和运行，实现社会公共领域和空间中的互信对话和协同共治，共同解决关乎社会公共福祉和民众切身利益的各类社会问题。具体而言，首先要明确协商事项的领域和范围，当前需要重点推进事关经济社会发展和民生问题的公共政策制定、重大事项决策、重大工程项目规划、选址等领域的协商对话。其次要进一步健全、规范协商的程序和规则，从议程设置、协商评议、共识裁定等方面精确设计参与规则与流程，将各类治理主体的平等协商环节真正纳入公共决策过程，使之成为制定公共政策的前置条件，同时各方依据流程有序参与也可避免协商行为的任意性和盲目性，有助于实现彼此间的坦诚交流和平等协商。再次要构建协商成果的运用和反馈机制，［9］凝聚了各方共识的协商成果最终能否转化为公共决策的现实依据，是否真正实现了预想的目标，在很大程度上会影响到市场和社会力量参与对话的积极性和协商机制自身的可持续发展，因此，只有尊重民主协商的成果，使其在社会治理实践中得以充分执行，并对其运用结果进行必要的反馈，才能使其成为促进市场主体和民众公共理性和协商精神最大化的有效平台。

社会利益均衡整合机制：当前，随着改革的纵深推进，利益关系格局的调整不可避免地触及到社会公众的现实利益。在此情境下，强调全民共享改革发展成果，构建全民共享的社会治理格局既是政府因应社会利益分化的反馈，更是促进社会利益均衡化的现实途径。为此，首先必须构建有效的利益表达、利益整合和利益均衡机制，真实反映、切实尊重和兼顾维护各类社会阶层、群体的利益，促进公共资源的合理公正分配，最大可能地减少社会公共利益与公民个体利益、整体利益与局部利益的摩擦，努力构筑全民共享发展成果的社会利益格局。其次，要从社会公众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，［10］积极回应公众在教育、就业、医疗、环境等重点领域的诉求，以提升基本公共服务的共享度和满意度为主，推进全国范围内基本公共服务的均等化。再次，秉持改革发展成本由社会成员共担的原则，借助强化再分配调节机制、健全社会保障体系等途径，对利益受损群体给予合理的利益补偿，消减其相对剥夺感，使全体公民都能够在共建共享的社会治理格局中有更多获得感。

［1］徐顽强，段萱.国家治理体系中“共管共治”的意蕴与路径［J］.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014，（3）：21.

［2］曾维和.共建共享社会治理格局：理论创新、体系构筑、实践推进［J］.理论探索,2016，（3）：65.

［3］宋学增，蓝志勇.社会管制的全民共建共享机制：一个分析框架［J］.经济社会体制比较，2016，（2）：133.

［4］周红云.全民共建共享的社会治理格局：理论基础与概念框架［J］.经济社会体制比较，2016，（2）：123.

［5］鹿斌，金太军.国家治理现代化进程中的社会治理创新［J］.天津社会科学,2016,（2）：79.

［6］成婧.结构功能主义视角下的国家治理体系建设［J］.湖南科技大学学报（社会科学版）,2014，（6）：64.

［7］赵孟营.社会治理精细化：从微观视野转向宏观视野［J］.中国特色社会主义研究，2016，（1）：78.

［8］姜庆志.我国社会治理中的合作失灵及其矫正［J］.福建行政学院学报，2015，（5）：26.

［9］谭东华，刘光明.发展基层协商民主推进社会治理现代化［J］.理论视野，2015，（7）：75.

［10］渠彦超，张晓东.共享发展理念的理论特质［J］.理论月刊，2016，（5）：36.

责任编辑梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.11.027