我国行政程序法的立法展望

朱学波，陈宏光

(安徽大学 法学院，安徽　合肥　230000)



我国行政程序法的立法展望

朱学波，陈宏光

(安徽大学 法学院，安徽合肥230000)

国家公权力的科学规范需要从法治角度进行研究。作为法治范畴的规范性基础，行政程序法对国家机关、公民循环关系的协调和规制有重大意义。我国行政程序法立法实施已经非常迫切。行政程序法立法领域需要进行科学探讨，包括立法目的、程序法的内容规范和立法构架问题。从对未来行政程序法立法规范的角度，提出能够为立法科学化和可适用性做出路径建设。

行政程序法；依法行政；内容构架；路径选择

从1990年我国行政程序法将程序法定基本原则作为依法行政的核心以来，我国行政法律制度基本形成完整体系，在行政程序法律规范中取得的进步是非常大的。我国社会主义市场经济的发展要求制定统一的行政程序法典。对行政程序法立法目的、内容和构架进行研究是必要的，可以为统一行政程序提出可行的路径。

一、行政程序法立法目的

行政程序法的立法，目的在于强化立法者和执法者对行政程序的尊崇和信仰，通过规范国家行政公权，进一步保障公民权利，提升行政实效。

(一)行政程序立法目的认识

行政程序法的立法目的包括两个层次：一是深层次的、内在的行政程序法根本目的；二是直接、显性的行政程序法直接目的。行政程序法立法的根本目的在于实现宪法意义上的国家公权力规范：一是行政程序法要防止国家公权力对公民私权的侵犯，规范行政权力运行，杜绝行政权力滥用造成的不法治现象发生；二是行政程序法应督促行政机关依法行政，从管理型行政转变为服务型行政，更好地为人民提供行政服务。这就体现出行政权的双重性质，既要求行政权对社会秩序的保障管理，又要求行政权对公民利益的满足，法治国家的行政要求就是以高效政府实施公民福祉提供。行政程序法直接目的主要是从行政权运行本身而言的，规范行政程序权力就是要实现行政实体权力的法治化运行，确保行政权公正行使。

为实现行政实体权力的规范运行，切实保障国家依法行政的法治要求，党和国家将学者呼吁的依法行政逐渐变为现实。从党的十五大至今，行政法治建设不断升级，并且获得了重大成效。党的十五大就提出的依法治国的基本方面，将依法行政作为依法治国的核心；1999年宪法修正案明确“中华人民共和国实行依法治国, 建设社会主义法治国家”，国务院当年就以此为依据发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，行政法治逐渐被机关所接受；党的十六大又提出：“加强对执法活动的监督, 推进依法行政。” 国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》, 提出要全面推进依法行政；党的十八届四中全会以依法治国为主题，全面深入研究和推进依法治国，把依法行政迫切性和重要性提升到前所未有的高度。而落实到具体的行政程序法律规范上，就要规定程序运行标准，切实实施行政程序法治，立法者以满足现实条件为目标制定行政程序法。

(二)构建统一、公正的行政程序规范

统一的行政程序规范主要从统一法典的制定入手，很明显地实施行政程序法的立法，就是要立法获取统一的行政程序规范法典。而在此需要重点理解的是公正的行政程序规范，到底何种程度的公正才能确立为合理的公正程序规范。释明这个问题，需要以正义理论为理论基础。正义是人类法治的最高理想和目标，那么要实现正义就需要民主和公平，公民平等地获取权益(权益包括生存资料和发展机会)而为法律所调整，任何人不得违背这样的要求。尽管学者们对正义的理解和期待不同，但是正义感对每个人而言都是一种敏感的需求。如果能够坚持正义这一价值标准，就可以向程序公正更加靠近，而世界理论都认为没有绝对的公平正义，在这样的认识下，就需要在绝对公平正义的第二个档次需求正义标准，笔者认为当前很多学者提出的观点很值得赞同，这就是最低限度的程序公正标准。

在行政程序法上，这种最低限度的程序公正标准不同于司法程序中的正义标准。首先，行政行为是以公正程序为基础做出的，坚持程序正当性原则。决定做出行政行为的主体要处于中立地位，不能在行政具体事务上有利益存在，如果存在利益，决定者应当主动或者被动地选择行政回避。在行政程序领域中要将程序对象明确为行政权力，不以行政权力规范的程序法只会流于形式，而不能真正发挥程序法的作用以做出公正的决定。其次，最低限度地体现程序公开原则，作为行政程序公正的方式。公开原则将行政机关的所有权力运行置于社会监督当中，能够促进公平正义，在行政法上主要有行政机关主动公开和依申请人申请公开两种方式，在当前的很多政务信息公开制度和规范当中，都对该项原则有所体现。再次，要保障程序公正，应当在行政处理程序中体现出行政相对人的参与。受到行政行为影响的主体，如果没有参与到行政行为当中，就很难判断被参与者的权利是否受到充分尊重，必要的时候相对人可以提出行政决定的复议和质疑，甚至提出司法诉讼。只有这样的参与，才能从学理和实践上获得大众认可，这是建立在广泛民主和利益自主基础上的程序公正。最后公正的行政程序需要效率体现，迟来的正义非正义。张文显教授认为程序正义和效率的关系非常密切，他指出，现代社会的法律, 从实体法到程序法, 从根本法到普通法, 从成文法到不成文法, 都有或应有其内在的经济逻辑和宗旨, 以有利于提高效率的方式分配资源, 并以权利和义务的规定保障资源的优化配置和使用。实施行政程序正义，就是要保障真正的实体正义即效率。

二、行政程序法立法内容

行政程序法的立法内容是否应当包括行政实体的权利与义务，或者说行政程序法是否作为行政法的特殊规范存在？这是立法要解决行政程序法规范性质的问题。结合到国内诸多学者的研究，笔者认为需要从三个方面对立法内容进行探讨。

(一) 行政程序法中实体和程序并存

行政程序法是关于程序的规定，从世界各国的立法情况来看，大陆法系国家一般包含有实体规定，而英美法系国家更加注重程序正当性，很少在程序法里面体现实体规范。总体而言，行政程序法有两个方面的分类：一是行政程序法只规范程序，不包括实体，被称为程序型；二是行政程序法既规定程序，又在程序中涉及一部分实体，被称为程序与实体并存型。

程序型的行政程序法是指在行政程序法中仅有程序规定，不包括实体规定。这种规范方法主要盛行于英美法系国家。比如，《美国联邦行政程序法》主要包括行政公开制度、规章制定程序、行政裁决程序和司法审查等内容, 基本为程序规定，没有对实体事项做出规定。程序与实体并存型主要为大陆法系国家采用，包括德、意、奥、西等国家。以德国为例，德国1976年《联邦行政程序法》对行政行为的效力等内容做出详尽规定, 这一内容完备的实体与程序并存型立法与美国《联邦行政程序法》形成对照。对于我国到底采取何种行政程序法立法模式，笔者认为应当根据国内实际情况做出研判。首先，在以往的法律规范上更多地借鉴大陆法系如德国、法国等国的法律规范技术，与大陆法系国家更加接近；其次，在我国立法实践中，全国人民代表大会认为应当删除程序法中的实体内容，但是多数专家学者支持二者并存。全国人民代表大会立法很多时候缺乏实践的准备，“大法”思想仍然占据中国行政法律体系的主流。因此，笔者认为，中国在行政程序立法上应当以程序与实体并存为主导，在程序法中可以体现出实体的规范。

(二) 内外部行政程序应当并存

内部行政程序主要规范行政机关的内部事务和内部关系，外部行政程序则涉及规范和调整行政机关与公民、法人或其他组织的关系，二者具有非常明显的区分。在现实的行政程序法规范中，也主要存在两种立法形式，即内外部行政程序合并和外部行政程序单独规范。笔者认为，我国应当做出内外部行政程序并存的立法选择。首先，内部行政程序尽管没有具体规范和涉及行政相对人的权利义务，但是依内部行政程序所做出的行政行为，在很大程度上就表现外部行政程序上，如果没有内部行政程序的规范，那么行政相对人的权利很可能受到机关侵犯，既然和外部行政程序在价值追求上是一致的，那么就应当将二者合并。其次，很多行政机关将自己的职能职责委托给其他主体实施，已经不再局限于受内部行政程序规制，如果在委托过程中出现因委托事项和委托程序不符合规范导致的损害，应当以外部行政程序做出处理。在我国地方立法中，就行政程序规定中的内部和外部程序都纳入到同一个法律规范文件里面，具有理论和实践上的依据。当然在未来的立法中，既可以将行政程序管辖和协助委托等项目纳入，也可以将对外行政的执法程序选择性纳入。

(三)事前事后程序分离

在讨论行政程序立法内容的时候，需要就程序中的各阶段进行综合考虑，行政权力规范应当以行政机关依据何种程序做出行政行为为基础，那么事前规范是核心，又因为行政行为效力以行政程序事前规定为基础，那么效力在后续的复议、诉讼中还可能受到质疑，据此，我们认为效力待定的行政行为无法实现政府权威的树立，这样不利于国家行政管理。往往大多数国家都是采取两种行政程序规范模式：一是行政程序的事前型规范；二是行政程序事前规范事后救济的模式。事前型是指仅在行政程序法中规定如何做出行政行为的程序, 不涉及事后行政复议程序, 如日本、韩国。采用事前型的国家通常已制定单行的行政复议法律, 如日本已制定《行政不服审查法》。而采用事前事后并存型的国家主要以事前程序为基础，以事后救济程序为补充，我国台湾地区在《行政程序法》中规定了陈情的程序。在诉讼法较为发达的国家，一般就行政程序中事后救济进行了详尽的规范，因此，行政程序法中的事后救济显得过于重复。

笔者认为，我国行政程序法的立法应当将事前法和事后法分离，不能在程序法中又进行事后救济的立法，这样会导致大量的行政资源和司法资源浪费。因为当前我国已经有《行政复议法》和《行政诉讼法》，如果继续在行政程序法里面规范这些内容，有可能出现法律之间的衔接漏洞和条款冲突，完全不必要进行新的事后救济程序立法。

三、行政程序法立法架构

从立法形式来看，行政程序法的立法构架即内容结构安排属于立法技术问题，但是中国行政程序立法有自己的习惯，争议也一直存在。对于我国在行政程序立法的构架问题，应当在充分综合考虑的基础上进行分析，既，包括程序和实体的双重规定，又体现内部行政程序和外部行政程序的合并。由于行政复议法和诉讼法都做出了规定，所以不再进行事后救济程序的规范。

(一) 实体性规定的立法构架

在行政程序法典的实体性规范中，应当进行行政程序实施的基本原则、行政主体和行为的成立生效等问题。首先，要将行政程序法确立为我国行政法领域内的基本法，全面系统地体现行政权力运行规范和内容调整，应当以行政权力作为立法规范的核心，这样才能够合理安排实体性规定在法律中的地位和结构，这样保持和行政程序性规定基本相当的位置。其次，要将具体的结构安排进行这样的设计，基本原则以行政权力运行应当遵守的原则为基础，做出最低限度的规范；行政主体一般为行政机关或者行政机关委托具有行政权的主体；行政行为的成立和生效章节应当放在实体性规范当中，主要行政程序法理性肯定。

(二) 程序性规定的立法架构

程序性的规定主要以程序主线和程序制度为安排。应松年教授提出，程序制度的安排需要在章节结构上找到重点解决的问题，以免出现程序和行为的矛盾。程序制度和行政行为具有一定的交叉性，比如，行政执法的回避问题就需要很多程序来进行规制。笔者认为，我国的行政程序法立法构架在程序性上的规定，应当有这样的思考：一是以行政行为种类为主线安排各章的顺序，包括行政决定、制定行政规范性文件、行政合同、行政指导各章；二是将内部行政程序规定在行政程序中的主体中，内部行政程序的规定条款少；三是规范行政程序公开制度和程序听证制度，这样以单章进行罗列，体现公正公开的重要性。另外，还要对行政主体和行政程序主体分开规范。

四、我国行政程序立法路径选择

建设现代法治国家、保护公民权利，是完成建设中国特色社会主义法律体系的必要条件。在现代法治国家，以行政程序法的实施实现公开公正高效的行政行为，是作为国家法治的基本标准和国家与公民之间关系合理化调整的基础，这一点在中国也同样适用。未来的中国，立法产生统一的行政程序法典是必然的，在立法路径的选择上，应当始终坚持程序公开公正的原则，将实体和程序规定都确立于程序法中，是中国社会主义法治体系的要求，而内外部行政程序的合并也符合依法治国在行政法治中的要求，既可以避免程序法律和实体法律的脱节，也能够保障我国法治的统一。

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[责任编辑冒洁生]

2015-10-17

朱学波，安徽大学法学院法律硕士(非法学)研究生，研究方向：行政法与行政诉讼法 ；陈宏光，安徽大学法学院教授，法学博士，研究方向：行政法与行政诉讼法。

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