南非国家学生财政资助计划的成效及挑战*

张 冰

南非国家学生财政资助计划的成效及挑战*

张 冰6

为了促进新南非高等教育的公平与民主，政府设立了向贫困学生提供贷款的国家学生财政资助计划，并且不断予以改革。自实施以来，该计划取得了巨大的成效，显著表现在：发放贷款的总量与资助学生数持续增长，促进高等教育机构学生构成的多样性，鼓励学生提高学术成绩。但是不可避免地遇到了一些挑战，如资金来源严重依赖政府拨款，缺口大，贷款回收率低，缺乏对中等收入水平学生的资助，人力资源短缺等。因此，南非国家学生财政资助计划依然面临着艰巨的任务。

南非高等教育；国家学生资助计划；学生贷款

种族隔离时期，高等教育机构中的绝大部分学生都是白人。随着种族隔离政治制度的废除，人们对提高弱势族群的高等教育入学率呼声甚高。然而，阻碍黑人学生进入高校就读的因素，除了政策上的不公平，经济因素也不可忽视，因为20世纪80年代南非的高等教育具有“学生人数增多、学习成本上涨及政府拨款减少的特征”[1]。结果，许多黑人学生及家庭因无力支付大学学费而错失接受高等教育的机会。为了帮助处于不利社会地位的学生接受和完成高等教育，必须向他们提供某种形式的财政资助。在这样的背景下，1991年南非独立发展信托基金（Independent Development Trust）成立了一个专门为贫困学生提供贷款的非盈利公司，即南非高等教育基金（Tertiary Education Fund of South Africa，以下简称TEFSA），以资助有需要的学生。[2]1994年种族隔离统治结束后，该基金加强了与政府的合作。后根据 1999年通过的《国家学生财政资助法案》（National Student Financial Aid Scheme Act ,Act 56 of 1999以下简称NSFAS），高等教育基金纳入国家学生财政资助计划，并于2000年开始正式运行实施。自实施以来，南非国家学生财政资助计划在推进高等教育公平与民主，提高入学率和成功率方面发挥了积极作用，但仍然存在一些因素掣肘其规模的扩大及可持续发展。

一、南非学生财政资助计划的运作与改革

（一）国家学生财政资助计划的基本运作

国家学生财政资助计划为南非高教部下设机构，其资金主要来源于南非政府，即高教部的拨款；与此同时，基础教育与培训部、农林渔业部、劳工部、社会发展部及东开普省等也会拨付一定的资金。一些高等院校也会向学生财政资助计划提供一定资金用以资助学生贷款。来自私人部门及国际的捐赠比例非常少，发挥作用也十分有限。另外，每年回收的学生贷款将会重新注入资金池再发放出去。该计划的贷款对象包括就读于南非公立高校、职业技术培训学院及国家高等教育院（National Institute for Higher Education）的家庭贫困生。从贷款流程来看，国家学生财政资助计划首先根据各所大学的学费水平以及学生中黑人、印度人及其他有色人种的人数所占比例向大学拨付一定数额的款项。其次，在满足贷款条件的情况下，学生向所在大学的资助办公室提供所需的材料和文件，由大学资助办公室依据NSFAS制定的贷款资格条件和审查办法，受理贷款申请和审核，对学生进行家庭收入情况调查（means test），再次判定哪些学生可以获得资助以及相应的资助额。对于大学学生的资助额每年不超过 71800兰特。[3]最后，学校再把相应数目的资金发放给相应的学生。

南非的学生贷款也采用按收入比例还款方式。当学生毕业或退学后且年收入低于 30000兰特时无需还款，而高于此标准后必须还款。还款比例根据学生的年收入水平呈线性变化，最少不低于3%。例如，当学生年收入水平达到30000兰特时，则每年需至少还款 900兰特。当毕业生年收入达到59600兰特以上时，还款比例一律为8%，每年需还款4768兰特。若中途收入降低至30000兰特以下或失业，还款可以暂停，待重新就业或收入水平达到还款要求时，再继续还款。

（二）国家学生财政资助计划的改革

为改进资助计划的服务质量，提升人才培养效率，南非高教部对该资助计划在贷款利率、贷款与助学金的转化及贷款方式上相继进行了一些改革。

起初，学生贷款利率一般为上一年居民消费价格指数（CPI）加上2%，以保持资金的购买力，同时也能抵消学生财政资助计划机构的部分行政管理成本。[4]自2008 年4 月1 日起，学生贷款利率为南非国家储备银行每年4月1日发布的“回购利率（repo rate）”的80%，并且利息从贷款发放当年的4月1日起开始以复利方式计算。2011年 5月，高等教育和培训部部长修订了一些有关学生贷款利息的条款。据新条款规定，截至 2011年4月1日，对于正在和将要就读于全日制公立高校的学生，贷款利息将从他们因毕业或退学等原因离校12个月后开始计收。[5]表1所示即为近7年来学生贷款的利率，可以看出其远低于一般商业贷款的利率水平。

表1 2010-2016年南非回购利率及学生贷款利率（%）

改革之前，南非学生贷款并不直接发放给学生个人，而是由国家学生财政资助计划根据每所大学的学费水平以及在校生中黑人、印度人及其他有色人种的比例统一拨付给高校。学生向所在高校提出贷款申请，院校对学生家庭收入情况进行调查，最后根据调查结果决定是否为学生提供贷款以及贷款的额度。一般来说，学生贷款额每年不超过71800兰特。2014年起，国家学生财政资助计划进行了调整，开始采取以学生为中心的模式（student-centered model）来发放贷款。在这种模式下，学生可以网上提交申请材料，贷款将直接发放到学生手中。此模式在六所大学和五所职业技术培训学院率先推行（见表2）。这种新型模式运用了电子化、信息化、专业化的技术手段，使贷款发放主体和学生之间建立起了现代化的直接联系，其优势体现在以下几个方面：（1）网上电子申请和签署贷款协议的方式减少了人工填写可能会出现的失误以及降低了人工处理数百万份文件的工作量。（2）通过SbUX系统发放学生贷款和支付学生日常消费，有助于追踪学生的消费习惯和趋势，为制定更加合理的贷款发放方式和金额提供信息。（3）建立NSFAS和学生间的直接联系，不需要经过学校资助办公室等第三方中间环节，能够预防腐败等不良现象。（4）向学生提供商品的定点商户会向NSFAS交纳一定的佣金，这些费用可以成为NSFAS的收入。

表2 直接发放贷款的试点院校

同时，为了鼓励学生学习，为国家和社会培养所需的人才，高教部也出台了新的贷款与助学金转化政策。根据该政策，部分学生贷款可直接转化为免于偿还的助学金。若学生通过了所有课程，则其贷款的 40%可以转变为助学金；如果课程通过率为50%，则贷款的20%可以转变成助学金。也有一些政府部门或私人部门指定给学习稀缺技能或满足捐助者特别要求的学生全额助学金，但如果学生最后没能达到要求，这些助学金又会转变为需要偿还的学生贷款。[6]2011年，为了进一步激励大学生毕业后进入劳动力市场或继续研究生课程的深造，祖马总统又推出了一项新规定：获得学生贷款的大学生如果能够顺利毕业，最后一学年的学生贷款可以全部转化为助学金，无需偿还。

二、南非学生财政资助计划的成效

（一）发放贷款的总量与资助学生持续增长

首先，从纵向上来看，自1999年正式实施南非学生财政资助计划以来，学生贷款的资金总额以及受到资助的学生人数连年保持增长。尤其是2010年以来，增长速度更是达到了前所未有的规模，分别保持在年均44%和25%的水平（见表3）。就职业技术教育学院学生资助而言，同样以2010年的资助人数为基准，短短 4年后，受资助的学生人数增加了三倍多，年均增长率达到 67%。其次，从横向上来看，据南非高等教育部统计数据显示，2000年公立大学的学生数量是441504人，其中83251名学生得到了NSFAS的经济支持，占比约为19%。到了2013学年，大学的学生人数增加到753749名，而接受NSFAS资助的学生人数增加到194923名，占比超过25%。在2011学年和2014学年，职业技术学院的总入学人数分别是347412名和645444名，受到资助的学生人数分别是114968名和228642名，保持在33%以上的受资助率。这些数据表明了在南非政府主导下的学生财政资助计划以资助法案为依据，通过向符合条件的高校学生发放贷款，尽可能地扩大高等教育机会以满足国家和民众对高等教育的需求。

（二）促进高等教育机构学生构成的多样性

虽然南非的种族隔离统治早在1994年已经结束，但它对社会生活及教育领域等方面的影响依然存在。据统计，占全国人口9%的白人在高等教育入学率上达到了 54.7%，而占据全国人口 80%比重的黑人中，仅有16.5%接受过高等教育[7]，这反映了南非的高等教育依然面临着黑人学生代表性不足、比例不协调的问题。除此之外，高校学生中的男女性别比例也不平衡，女性处于相对弱势地位。而在NSFAS的贷款对象中，处于弱势地位的黑人及女性一直占据相当大的比例。它在增加黑人学生和女性学生的入学人数，提高黑人和女性在高等教育阶段入学率方面发挥了积极的作用。据学者杰克逊的研究表明，1993年至1999年，非白人学生在高等教育中所占比重实现了由 56%到73%的显著提高，这一进步与学生财政资助计划的努力密切相关，因为同期资助的40多万学生中，99%是非白人学生。[4]2013年的又一项统计表明，高等教育机构中黑人学生比率已达70.1%，并且黑人学生是NSFAS的最大受益群体，占据了当年受资助学生的 87%。按性别划分，女生获贷比例为53.3%，男生为46.7%，女性高于男性6.6个百分点。[8]2014年，接受NSFAS资助的学生中，92%是黑人学生，5%是有色人种，1%是印度裔，而白人占比仅2%。[9]由此可以看出，NSFAS使处于不利地位的黑人和女性有机会接受高等教育，有助于改善高校里不合理的生源结构，充分促进学生群体构成的多样性和代表性。

表3 2009-2014年资助学生人数（单位：人）

（三）鼓励学生提高学术成绩

南非政府为了激励学生学习和提高毕业率，颁布了一系列将学生贷款转化为助学金的政策规定，主要内容已在上一部分作简要阐述。这些政策是否与提高学生学习成绩和鼓励学生尽早毕业直接相关，尚不能得出肯定的结论。但是有研究显示，接受NSFAS资助的学生在学业方面有较好的表现。NSFAS每年的年度报告都会统计接受资助学生的课程通过率。这表明NSFAS对申请并获得贷款学生的学术成绩十分重视，既把它作为一个能否给予贷款资格的重要评判标准，又注重实行学生财政资助计划的有效性。由表 4可知，2010-2014年接受资助学生的课程通过率连续保持在 75%左右。虽然这个通过率并不直接与毕业率相关，但它反映了NSFAS资助的学生在学业上表现较好，具有如期毕业的潜力。另外，斯坦凌布什大学的一个研究小组在跟踪研究了五组学生后发现，接受NSFAS支持的学生在9年后更具有竞争力，比不接受资助的学生辍学率更低，并且在规定时间内顺利毕业的成功率更高。[10]因此，NSFAS在提高学生学习的积极性和毕业率方面也能发挥一定的作用。

表4 2010-2014年学生课程通过率（%）

三、南非学生财政资助计划的挑战

（一）资金来源严重依赖政府拨款，缺口大

NSFAS既有专门的法律保障，又有各个相关政府部门的大力支持，为其资金能够保持连年增长提供了坚强的后盾。具体来看，拨款一般来自南非高等教育和培训部、基础教育部、农林渔部、国防部国家技能基金会、社会发展部、东开普省政府、农业部门教育培训局、银行部门教育培训局、建筑教育培训局等部门教育培训基金会、地方政府的部门教育和培训局、矿业资格局以及其他捐赠者等。尤其是来自高等教育部的拨款对NSFAS连年不断的支持发挥了举足轻重的作用。以表5中的2014年收入来源为例，在不包含贷款回收额的情况下，通过政府拨款和大学拨款以及私人部门捐助等方式共筹集到约87.7亿兰特，其中，仅高等教育与培训部的拨款就贡献了68.7%的资金。总体来看，南非各个政府部门拨款占总收入的比例达到 94%。而同样是高等教育的重要受益方——私人部门，却只贡献了0.1%的力量。这些表明NSFAS资金的来源形式较为单一，严重依赖南非政府部门的拨款。虽然政府非常重视和支持高等教育事业，既表明了决心也付出了行动，但也应该注意到一种潜在的风险：来自政府部门的拨款是否一定是可持续的收入来源。尤其是近几年南非经济发展面临着增速放缓和通货膨胀等问题，对学生财政资助计划的拨款在增长趋势和速度上是否能与高等教育机构入学人数以及学生入读高等教育机构花费成本的增长速度保持一致，也是值得关注的重大问题。

表5 2014年NSFAS学生贷款收入来源（千兰特）

NSFAS用于发放学生贷款的资金虽然一直保持增长态势，但依然难以满足广大学生的需求。2010年资助计划的一份报告估计，高等教育机构的学生中贫困学生的比例达到 25%，也就是说至少 25%的学生都需要资助计划的经济支持，最高可达到40%。[11]在1996年，只有68.1%的申请者成功申请并收到NSFAS贷款，2003年，这一比率增加到 74.8%。高等教育与培训部的最新统计表明，2014年未能成功得到资助的申请者比例达到18.7%，而且那些即使获得资助的学生中有很多人得到的资助金额也只够支付部分教育开支。[12]如果从个体院校来看，有些院校的情况更加不容乐观。以金山大学为例，2015学年共有22568名学生申请助学贷款，但只有2090名学生最终成功获得资助，其中包括新生330名。[13]也就是说，该校学生贷款的最终成功发放率只有10.1%。虽然金山大学有可能因为自身的考虑和招生标准等导致学生受资助率低的情况，不具有普遍性，但从中可以看出NSFAS的资助金额依然存在较大缺口，难以满足广大高校学生的需求。

（二）贷款回收率降低

在一些研究者看来，学生财政资助计划的贷款回收成果良好，但这种情况仅限于2010年以前。从1999-2010年，贷款回收额保持连续增长态势，甚至达到学生贷款总额的26%的水平。[14]这些回收的贷款会重新注入到发放学生贷款的资金池中，有效补充NSFAS的收入来源。如果NSFAS每年能回收5亿兰特，以生均贷款额度71000兰特来计算，那么每年就能多资助7000名学生接受高等教育。[15]2010年以后，南非加大了对NSFAS支持的力度，资金拨款更加充足，甚至学生资助总额的增长率可以高达 50%以上。然而，通过对NSFAS2011-2015的年度报告进行分析可以看出，五年间贷款学生的还款率从35%下降到12%，导致贷款回收额下降了 61%。如表 6所示，虽然2010-2013年间的贷款回收额也在逐年增加，但在资助总额中所占的比重越来越小。从2014年开始，贷款回收额急剧降低，贡献率也逐步缩小。

贷款回收额大幅度减少的原因主要来自四个方面：第一，在2010年之前，根据1999年通过的资助法案第23条规定，NSFAS在学生毕业就业后无需和贷款学生协商，通过扣押令直接从雇主手中扣除学生的工资实行强制性还款，而这种行为实际上违背了2005年颁布的《国家信贷法》相关条令。NSFAS作为一个公共实体，必须遵守国家信贷监管的相关规定，不得僭越法律，否则会失去公信力。于是，在修改了此条款内容后，NSFAS必须与贷款学生本人协商一致后，方可通过扣除工资的方式来收回贷款。因此，来自法律方面的压力影响了学生贷款的回收。第二，南非高等教育辍学率高，在规定的学制时间内毕业率低，加之难以对离校学生的信息保持追踪制约了贷款的回收。第三，NSFAS为了激励学生学习，制定了一些将学生贷款转化为助学金的政策。例如，一个接受三年制高等教育的学生，每年收到 30000兰特的资助，成功通过前两年的学习，并能够在最后一年顺利毕业，他最终需要偿还的贷款额仅为 36000兰特。这些意味着一个学生如果能在最短时间内毕业，那么 60%的学生贷款最终都转化成了助学金，只有 40%需要偿还。第四，学生贷款的偿还只和学生本人产生联系，与学生家庭无关，学生父母没有替学生偿还贷款的责任和义务。如果学生毕业后年收入水平一直维持在 30000兰特以下，或学生不幸罹患残疾（有证明材料）或死亡，这笔贷款则最终销除，不再回收。这些因素都导致了学生贷款回收不力，降低了资金来源的可持续性。

表6 2010-2015年学生贷款回收额的贡献率

（三）缺乏对中等收入水平学生的资助

根据国家学生财政资助计划，来自年收入在12万兰特以下的低收入家庭的学生享有优先资助资格。结果，年收入水平在12万兰特至40万兰特之间的学生基本不能得到资助。这些学生的父母可能是收入水平较低的中产阶层，从事普通工薪职位或基层公共服务工作，如一般公司职员、警察、教师、护士等；或者家庭子女较多，无法支付多个孩子的教育支出，以及单亲家庭的孩子等。他们既没有申请助学贷款的贫困资格，又无力支付连年上涨的大学学费。尤其是在国家财政对高等教育机构补贴减少、高校依赖大学学费作为第二收入来源的背景下，正是这些“被忽视”的学生在面临大学学费连续上涨时大力反对并积极推进学生运动。[16]因此，在南非当前的社会经济条件下，之前采用的家庭经济情况调查（means test）方式已经难以继续客观地反映和衡量学生及家庭的经济水平及偿还能力。国家学生财政资助计划要在重新审查和评估的前提下，综合考虑不同收入水平及情况特殊家庭所能提供给学生经济支持的价值量，然后制定出针对贫困学生和中等收入水平的学生的不同贷款和资助办法，保证NSFAS惠及更多学生，从而促进学生接受高等教育的公平性和广泛性。在2015年的年度报告中，NSFAS已经接受部长级学生资助审查委员会的指令，着手调研这一情况以求尽快得出解决此问题的计划和方案。

（四）学生财政资助计划内部人力资源短缺

NSFAS作为一个独立的公共实体，是一个需要向南非高等教育与培训部汇报工作的机构，其组织架构包括NSFAS董事会及下设的五个执行部门：执行委员会、运营委员会、财政委员会、信息技术委员会和公司服务委员会。NSFAS的2014/2015年度报告清晰地阐述了本年度的战略目标，并对完成情况进行了评估。其中，21.4%的目标完全实现，64.3%的目标部分实现，还有14.3%的目标未能实现。[5]给出的解释原因中多次提到因为某项职位的空缺导致影响了工作效率或工作无法开展。在人力资源部门的专项报告中，虽然总体员工人数在增加，但所有已设工作岗位中依然有着23%的空缺率。其中，已经具备应有技能的员工空缺率最高，达到36%；即便是只能达到半技能化的员工，也面临着15%的空缺。如今，随着2013年以学生为中心资助模式的筹划、实施和推广，NSFAS自身也需要加强服务质量和服务效率。机构内部人力资源短缺，不仅影响了机构自身的运作，也影响着申请财政资助计划的高校学生能否有效地受到资助或解决其它相关业务问题。因此，NSFAS要在增加员工数量和提高员工技能方面并举，把自身建设成一个合格有效的机构。

四、结语

现代社会中，实现高等教育公平化及大众化既是教育自身发展的需要，也是推进社会公平的重要途径和表现。在此过程中，政府在高教领域实施公平化政策，运用财政、立法、行政等手段，积极发挥自身在资源调配中的重要角色，成为现代政府提升弱势群体社会地位、推进社会正义进而实现国家和谐发展的有效工具。国家学生财政资助计划就是南非政府促进高等教育公平政策的一个重要组成部分，鲜明地反映了面对由种族隔离造成的白人和黑人之间不平等的社会地位、贫富悬殊、教育权利两级分化等社会经济问题时，南非政府充分重视为弱势群体提供公平的教育机会，以努力促进社会流动，消弭过往的社会裂痕。

从直观数字来看，自1991年至2014/2015年，NSFAS及其前身共发放了超过500亿兰特的学生贷款，资助了逾 150万学生进入高校学习。它所带来的直接和间接社会经济效益难以预估又不容小觑。作为发展中国家相对成功的学生贷款案例，它在服务贫困学生、顺应国家发展要求方面所取得的成效和进展引人注目，其经验值得借鉴。但是，作为新南非高等教育公平化改革的重要实践机构，NSFAS依然会面临一些发展中国家常见的问题，如资金不足、政策不完善、人才缺乏等。若要实现“2030年前高等教育入学率达到25%”的目标，以及在打破南非社会在贫困、失业和不公平这一恶性循环中发挥重要作用，NSFAS依然面临着艰巨的任务。尤其是在当前南非大学生抗议学费上涨，发起“Fees Must Fall”（学费必须下降），运动，严重影响大学教学秩序甚至社会治安的情况下，NSFAS也应该配合和支持高等教育与培训部做出积极的回应，寻找出既能巩固已有成果又能应对棘手挑战的可行之道。

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Achievements and Challenges of South African National Student Financial Aid Scheme

ZHANG Bing

To promote justice and democracy in higher education, the new South African government set up National Student Financial Aid Scheme which offers student loans to deprived students and according reforms have been made. Since its formal implementation, National Student Financial Aid Scheme of South Africa has gained great achievements: it increased both the total amount of loans and funded students; improved the diversity of students enrolled in higher education institutions and students’ academic level. However, it’s also confronted with some challenges: funding resource relies on government grants heavily with a large gap; loan recovery rate is low; middle-income students are underfunded and human resources are deficient. Therefore, National Student Financial Aid Scheme of South Africa still faces arduous work.

south african higher education; national student financial aid scheme; student loan

G519

A

2095-6762(2016)06-0029-08

（责任编辑 于小艳）

2016-10-29

张冰，浙江师范大学非洲研究院硕士研究生（浙江金华，321004）

* 本文系浙江省高校人文社会科学重点研究基地教育学一级学科基地课题“非州高等教育史”（项目编号：ZJJYX201208）研究成果。