试论坚持烟草专卖制度的必要性

吴瑕

中图分类号：F203 文献标识码：A

内容摘要：我国烟草行业一直实行着国家专卖制度，对经济发展做出过巨大的贡献。但在社会主义市场经济的大背景下，在全球反烟运动高涨以及国际烟草市场竞争日益激烈的环境下，烟草专卖制度受到质疑与非难，有些人士主张废除专卖制度或主张“去专卖化”，还有些人士认为控烟必须先废烟草专卖制度。笔者认为，为了最大限度地保障国家和消费者的利益，当前，烟草行业进一步进行市场化改革是必要的，继续坚持烟草专卖制度也是必要的，专卖有利于保证国家财政收入、有利于维护消费者利益、有利于依法打假打私、有利于依法控烟履约和参与国际竞争。

关键词：国家利益 消费者利益 降焦减害 控烟履约 国际竞争

引言

我国烟草行业一直实行着以“统一领导、垂直管理、专卖专营”为特色的国家专卖制度，对经济发展做出过巨大的贡献。但在社会主义市场经济的大背景下，在全球反烟运动高涨以及国际烟草市场竞争日益激烈的环境下，烟草专卖制度受到质疑与非难，卫生部门和控烟组织有些人士主张废除专卖制度，有些学者也主张“去专卖化”，还有些人士认为吸烟率居高不下是烟草行业增产与促销活动造成的，控烟必须先废除烟草专卖制度。笔者认为，为了最大限度地保障国家和消费者的利益，当前，烟草行业进一步市场化改革是必要的，继续坚持烟草专卖制度也是必要的。

专卖制度是指国家对某种产品的生产、购销实行垄断经营和统一管理的一种制度。我国在两千多年前即对某些重要的商品实行专卖制度。汉武帝（公元前156年-公元前87年）实行盐铁官营，使禁榷制度或专卖制度成为我国封建社会的传统制度。唐宋以后，又有进一步发展，除盐、铁外，茶、酒等消费品也曾经加入禁榷范畴。

由于烟草行业对于国民经济的重要性与烟草制品本身的特殊性，历史上若干国家都对烟草行业实行了专卖制度。我国自1915年5月北洋政府颁布《全国烟酒公卖暂行简章》和《烟酒公卖栈暂行章程》算起，烟草专卖已有上百年的历史。1927年国民党政府制定颁布了《烟草公卖暂行条例》，我国烟草专卖制度的雏形已出现。但直至20世纪50年代末，由于社会政治、经济多种因素的制约，以及外国势力的横加干涉与极力阻扰，全国专卖制度的建立，或止于空想，或有名无实，有些好的设想与做法甚至因难以运作而夭折。中华人民共和国成立后，为了有效控制生产、购销，保证国家财政收入，即对烟、酒、盐等商品实行专卖，全国烟草市场由自由购销转为计划管理。1952年，开始执行中央财政部颁发的《专卖事业暂行条例试行草案》，1983年9月23日国务院发布《烟草专卖条例》，1991年6月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国烟草专卖法》，烟草专卖制度日趋完善，促进了烟草产业持续健康发展，国家增税、企业增效、烟农增收。当前，烟草行业进一步市场化改革是必要的，继续坚持烟草专卖制度也是完全必要的。

专卖有利于保证国家财政收入

历史上实行禁榷或专卖制度，如汉代的盐铁专卖和历代的禁榷，多选择消费量大或利润丰厚的产品，国家垄断这些产品经营，主要是为了利用垄断价格获取高额利润，增加财政收入。北洋军阀时代的洋务派人物，借鉴国外实行专卖增加财政收入的制度，力主实施包括对烟草的专卖，以增加税收，充实国库。1915年北洋政府实行烟酒公卖的动因是：“烟之专卖，英、荷、日等国行之，而皆为国家一大宗之收入，固不以侵占民利为嫌也”。“如纸烟一项，亦为今日绝大漏卮，目前如不设法，以后积重难图。……实为增加收入之大政策，此烟专卖之大略也”（邓东林，2009）。可以说强化增收烟税，在清朝末年，是为了弥补国库空虚；在民国时期，更是为了增加财政收入。

新中国成立后，1952年、1983年和1991年的烟草专卖法令的颁布和实施，都是为了维护消费者利益，保证国家财政收入。下面一组数据很能说明问题：2000年，卷烟工业总产值仅占全国规模以上工业企业总产值的1.69%，但烟草行业利税总额1050亿元，占全国财政收入13395亿元的7.84%；2010年，卷烟工业总产值仅占全国规模以上工业企业总产值的0.836%，但烟草行业利税总额6045.52亿元，占全国财政收入83060亿元的7.28%。据《中国烟草年鉴》及财政部2012年2月14日发布的历年财政收入数据，20世纪90年代全国烟草行业利税约相当于财政收入的十分之一，其中，1994-1996年每年均超过11%，1994年在财政收入比上年增长20%的同时，烟草行业利税占比更高达11.69%。虽然烟草行业税利总额并不等于上缴国家财政总额，但上缴国家财政总额毕竟占大部分，数额相当可观。2008年，烟草企业通过上缴税收、上缴国有资本收益、上缴专项税后利润等方式，上缴国家财政总额为3358亿元，占财政总收入5.48%，2014年上缴9110亿元，占6.49%，2015年因税率调整，上缴将增至10500亿元，占6.69%。2015年烟草行业税利总额约2 000亿美元，上缴国家财政总额将比2008年增长两倍，而且烟草税率与价格都还有上调的空间（见图1）。

图1数据表明：烟草行业对国家财政收入的贡献远大于其在工业中的份额；烟草行业对国家财政收入贡献增长的幅度是跨越式的；烟草行业总产值在国民经济中的比重虽降至不足1%，但一年的税利总额和上缴国家财政总额上升，不容忽视。

专卖有利于维护消费者利益

烟草制品是一种特殊消费品，科学研究证明，烟雾中含有尼古丁、烟焦油、一氧化碳等有毒化学物质，危害健康，大量吸烟是肺癌、慢性呼吸系统疾病、冠心病等疾病发生的重要危险因素。吸烟不仅会对吸烟者自身造成伤害，“二手烟”还会危害周围的人群。国内外有关研究报告均称，中国是全球最大的烟草生产国和最大的烟草消费国，吸烟人数超过3亿，每年因吸烟而导致死亡的人数超过100万人。烟草流行后果严重，有关专家称之为中国人群健康的“第一大杀手”。但是，吸烟是一个历史性的、社会性的消费习俗，烟草及其制品是一种有广泛争议的嗜好性消费品，尼古丁既是一种神经毒素，其作用还在于它的成瘾性，使吸烟者产生心理依赖与生理依赖，客观上存在着韧性的市场需求。因此，烟草不是人民生活必需品，而且是有害的特殊消费品，对其有效控制是一项长期的、复杂的、艰巨的任务，在可以预见的未来，如三、五十年内要禁止烟草的消费和生产显然是不现实的，只能是既要适当控制，又要适当满足。我国在短缺经济年代，不得不给成年人低限量发放“烟票”，在严重供不应求的情况下，甚至不得不加入非烟叶的填充料生产卷烟，就是因为不能忽视这种社会消费需求。

《烟草专卖法》立法的宗旨是为了维护消费者利益，保证国家财政收入，烟草行业更以奉行“国家利益至上，消费者利益至上”作为共同价值观。烟草行业承担着控烟履约的社会职责，终将以消费者的长远利益作为核心价值观并为之作出最大的努力。但在当前，为了更好地维护消费者利益，在国家专卖体制下，还必须在以下两方面加强工作：

第一，适当满足消费者需求。吸烟是一种不良嗜好，但烟草消费者拥有合法的权益。为了满足市场需求，烟草行业多年来不得不相应增加产量。1990年，全国生产卷烟3298万箱，比1980年产量1520万箱增长117%；2000年，全国生产卷烟3397万箱，比1990年增长3%；2010年，全国生产卷烟4750万箱，比2000年增长39.8%；2014年，全国生产卷烟5220万箱，比2010年增长9.9%。不容讳言，21世纪前14年的增速与20世纪80年代相比虽大幅降低，但此后的持续增长毕竟引人深思。问题在于：假如不增加这些产量，卷烟市场将会呈现什么样的局面？如果产量短缺，是大量进口（20世纪60年代我国曾向阿尔巴尼亚进口过质量很一般的卷烟）还是凭票证供应？鉴于卷烟制假售假和走私的暴利，打假缉私的任务势必更为繁重。

第二，提高卷烟质量，降焦减害。1991年全国人大通过的《中华人民共和国烟草专卖法》明确规定：国家制定卷烟、雪茄烟的焦油含量及标准（第17条）：国家加强对烟草专卖品的科学研究和技术开发，提高烟草制品的质量、降低焦油和其他有害成份的含量（第15条）。早在20世纪70年代初，我国即已提出多种中草药掺用卷烟配方，开发了一些具有疗效的卷烟新品。但是在世卫组织提出“要吸烟，还是要健康？任君选择”的口号后，全球烟草制品的产、销量仍在增加，我国尤甚，而且具有疗效的卷烟并不被选择。烟草行业所能做的主要还是提高卷烟质量，降焦减害。

2003年11月，国家烟草专卖局印发的《中国卷烟发展科技纲要》明确提出：“一高二低”（高香气、低焦油、低危害）是中式卷烟的主要发展方向”。2004年1月9日，国家局发出《关于调整卷烟焦油限量要求》的《通知》指出：“自2000年国家局首次提出焦油限量要求以后，已连续三年卷烟产品降焦幅度每年在0.5毫克/支以上，2003年全国平均加权焦油量已下降到14.3毫克/支”。《通知》规定：“从2004年7月1日以后生产的盒标焦油量在15毫克/支以上的卷烟不得进入市场销售”。2010年，又出台了《烟草行业“卷烟上水平”总体规划》，明确提出进一步降焦的目标。2011年，全国卷烟焦油量平均值降至11.5毫克/支，烟气一氧化碳平均值降至12.5毫克/支，全国卷烟危害性指数降至8.8，危害性指数小于8.0的卷烟产量达677.1万箱。近几年，降焦减害仍在加大力度，低焦低害卷烟快速增长。

专卖有利于依法打假打私

据不完全统计，20世纪90年代，我国每年流通的走私卷烟高达500万件，来自海关的数字表明，20世纪90年代中期，走私卷烟偷逃国家关税年均在一百五六十亿元，约占我国烟草当时上缴利税的30%（王学仕等，2013）。制假售假活动也十分猖獗，甚至使用大型设备，产量相当大，质量有的粗糙低劣，也有的几乎能以假乱真。在20世纪90年代的前8年，仅云南省烟草行业就监销假冒云南商标卷烟220余万件，销毁制假设备近7千台。制假地区分布于闽、粤、浙、湘、桂、豫、冀、黔等省（区）的40个县市。制假设备从简易木塑卷烟机更新到中小型烟厂才有的大型卷烟机，甚至装备了进口的先进卷烟机。

21世纪前15年，制售假烟的活动，依然相当猖獗。2003-2012年卷烟打假情况如表1所示。

2014年全国共查处案值5万元以上假烟案件2196起，破获国标网络案件863起；收缴制假烟机252台，查获烟丝烟叶16 697吨、假烟10.4万件、走私烟5.3万件；依法拘留6460人、追究刑事责任4261人（凌成兴，2015）。

假烟不需要刻意降焦，反而因高焦油的“好劲头” 使吸假烟者还以为“假而不劣”。假烟的危害不但扰乱卷烟市场秩序，损害国家利益和消费者利益，而且扭曲社会价值取向，导致一些人不思守法经营、勤劳致富。假烟泛滥，还直接破坏了控烟工程。降焦减害的深层含义，一是让消费者尽可能吸一些对人体危害稍轻、安全性较好的烟；二是缩小烤烟型比混合型卷烟含焦量的差距，抵御外烟渗透；三是在潜移默化中逐步改变吸烟者的嗜好性消费习惯，既能减少危害，也能降低戒烟的难度。假烟是降焦减害、有效控烟的负能量，假烟泛滥，祸国殃民。

长期以来，烟草专卖行政主管部门不断加强打假打私体系建设，突出与公安联合办案的作用，充分发挥公安机关打、防、管、控的优势，保持严厉打击违法活动的高压态势，为维护国家利益、消费者利益做出了重大贡献。但是，终究会有部分涉假分子，在高额利润的驱使下，仍藐视法律，继续铤而走险，打假打私任重道远，不允许有丝毫的懈怠。必须充分认识打击涉烟犯罪的复杂性和长期性，仅仅靠道义的力量是不够的，还需要借助法律、政治、经济、社会、舆论等多种手段与力量，坚持依法治烟，加强先进办案手段的运用，对违反国家专卖制度的，要给予经济制裁和法律制裁，从严惩处危害大、情节恶劣的犯罪分子。要努力提高卷烟打假打私工作科学化、制度化水平，构建社会综合治理的格局，健全卷烟打假打私长效机制，坚持烟草专卖制度，维护法律权威和国家与消费者利益。

专卖有利于依法控烟履约和参与国际竞争

2003年我国签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》，在2005年得到全国人大常委会正式批准，承诺在2011年1月9日前实现在室内公共场所、室内工作场所禁烟，禁止所有烟草广告、促销和赞助。2007年，中国疾病预防控制中心在北京启动“迈向无烟中国”的控烟项目。2008年，实现北京奥运会“无烟奥运”的目标。2010年，上海市“两会”成为“无烟两会”，同年举办“无烟世博”。2011年， “控烟”首次写入中国五年规划，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》提出：全面推行公共场所禁烟。2012年4月，《烟草控制框架公约》秘书长尼克高森在《消除烟草制品非法贸易议定书》谈判期间指出，“中国政府一直积极履行《公约》义务，并建立了强有力协调领导机制，在控烟法律和技术领域积累了诸多经验，值得向其他国家推广”。