当代乡村治理法治化的路径选择与功能分析

刘志永++李冠文

摘 要：乡村治理法治化是时代的要求，对全面推进依法治国具有十分重要的理论价值和现实意义。本文在分析当前乡村社会的现状后，探索依法开展乡村治理的路径选择，总结法治化在乡村治理中的成绩和经验，分析其在乡村治理中面临的新机遇、新挑战及其功能价值。

关键词：法治化；乡村治理；路径选择；功能分析

中图分类号：F328 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）06-0060-04

一、前言

随着改革开放的不断深入和现代化进程的日益加快，对社会转型期乡村治理的认识和应对措施，已经不能简单地从物质、技术层面来思考，而应从法治化层面进行考量。在此背景下研究乡村治理既不能脱离现实社会情境，同时又要在继承以往管理经验的基础上注入新的要素，充分发挥法治的能量和能力，使乡村治理在社会发展新阶段发挥重要作用。

中共十八届四中全会报告指出：“全面推进依法治国，基础在乡村，工作重点在乡村”[1]。随着改革向纵深发展，不同主体的利益诉求呈多元化方向发展，对乡村治理提出新的挑战。当前形势下全面推进依法治国，重点在乡村，难点也在乡村。只有确保做好乡村工作，社会和谐稳定才能有坚实基础。

二、当前乡村社会的现状

我国由一个以温饱为目标的生存型社会开始全面进入一个以人的自身发展为目标的发展型社会，这个时期是社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，当前乡村社会呈现出四个方面的状况：

（一）乡村的社会结构深刻变动

我国现行的乡村治理在一定意义上仍为计划经济体制下形成的“强政府，弱社会”[2]的静态乡村治理体制。随着我国社会的多元化、市场化、信息化和流动性的增强，这种管理体制已经难以适应市场经济发展和社会全面进步的要求。在当前的乡村社会，由于社会整合模式悄然发生变化。乡村是推动改革开放和现代化建设的重要力量，是构建社会主义和谐社会的重要因素，是政府联系人民群众的重要桥梁和纽带。

在社会结构大变动的背景下，乡村社会的结构呈现出为经济与乡村社会发展不协调。随着社会经济的发展，乡村百姓的需求结构进一步升级，对社会事业的发展提出了更为严峻的挑战，这些将是乡村乃至整个社会的隐患，倘若处置不当将有可能导致经济与社会发展失衡，最终可能会影响乡村社会的稳定。

（二）乡村社会的矛盾日益凸显

长期以来“无限责任与有限政府”之间的矛盾造成政府权责混乱、职能泛化，常常出现“越位”、“缺位”、“错位”等现象。乡村组织发展不成熟，法治不健全，资金缺乏、人才供给不足等因素在乡村社会积累了许多矛盾。现阶段，全国各地乡村，因征地、拆迁、住房、医疗、就业、环境污染等造成各种类型的社会矛盾层出不穷，有的还演变成了群体性事件，甚至发生暴力事件，影响社会稳定和安定团结的政治局面。

由于政府工作重心倾向的不平衡激化了社会发展的失衡。在乡村治理中，政府职责没有很好地和社会协同、公众参与进行互动。而且村民委员会、乡镇政府，甚至县（区）级地方政府“与民争利”，从各地媒体的报道来看，就自然资源、土地供给、成果分配等引发的群体性事件时有发生，如果不能从法律的角度公正处理，可能产生、激化、加剧矛盾。

（三）乡村社会民众的心理问题

由于当前的社会生活在乡村的剧变，对仍生活在乡村的村民产生一定程度的冲击，乡村民众的心理状况也面临着新的问题。这些变化带来心灵上的震撼，直接影响着乡村的社会治理，“并且在中国的政治、经济、社会生活中扮演着越来越重要的角色”[3]。经走访不难发现，当前乡村社会，无论是个性心理还是群体心理状况，一定程度充斥着焦躁、不安、恐惧、仇视、报复、不信任等心理现状。这是因为由于经济和人员流动加快。熟人关系逐渐打破，出现这些社会心理问题是一种必然，乡村社会民众的心理应该引起全社会的普遍关注。

（四）乡村社会的治理亟待完善

在当前乡村社会的治理过程中，存在宏观与微观、集体与个人、全局与局部等不同群体的利益博弈，乡村治理在加强政府与民间直接畅通中发挥着重要协同作用，促进上情下达和政令畅通，同时为民众参与乡村治理和增强民主意识提供了渠道。乡村社会，是基层治理法治化的工作重心和服务对象。由于改革开放向纵深方向发展，新问题、新情况的出现使已有的法规政策滞后，需要充实和完善。我国的乡村治理改革已经全面展开，但乡村治理“必须面向集成，关注社会结构中已经发生和正在发生着的新变化，把新生的社会结构因素作为乡村治理重点”[4]。

三、依法开展乡村治理的路径选择

（一）依法培育社会组织，多元化参与乡村治理

改革开放以来，我国涌现的大量NGO在发展经济、协调社会关系、扶贫开发、环境保护、维护社会公正等乡村治理方面发挥了重要作用。乡村治理需要依法培育和发展社会组织，引导更多的社会力量参与乡村治理，积极鼓励和创造条件让更多社会组织投入到乡村治理和社会服务中来，切实提高广大群众在乡村治理方面的参与意识和能力，促进公民社会的自我管理。

随着多元社会结构的不断发展，乡村治理的主题也呈现出多元化的特点。面对多元化的社会，需要有多元化的社会组织对其进行有效整合。乡村是社会稳定的基础，乡村治理必须强化多元化的社会根基。在传统的乡村治理模式当中，我国乡村治理重在控制和协调，将控制深入到社会的每一个层面，服务意识相对薄弱。政府与社会组织、市场、公众等的关系更多的被界定为“管”与“被管”的“主客二分模式”，较多在维护国家集体利益，重在维护社会稳定。随着经济社会的发展，群众对于乡村治理的个性化、多元化、精细化需求也在不断提升。这就需要我们更新管理念，改变管理方式，多元化、多种方式参与乡村治理。

（二）保障人权，培育人才，以人为本

保障人权是宪法的基本原则之一。人才是国家强盛的基础，是事业发展的根本。随着物质生活的改善，公众对社会服务尤其是社会福利服务提出了更多、更高的要求，而传统的公共服务滞后于公众的现实需求，大多带有行政性和指令性，凭经验和感觉行事，存在着服务范围不全、服务手段不专、服务质量不高等问题。而专业的社会工作者队伍，可以创新社会服务方式，增强社会服务的专业性，通过职业社工有效协调社会关系，可以发挥职业社工系统化、多样性、个性化地解决社会问题和个体问题的能力，扩大群众对公共服务的选择空间，从而提高人民的生活质量，增进社会公众的福祉。在全面建设小康社会的关键时期，对经济增长与社会发展的协调度将越来越高，社会发展的任务及其重要性将日益突出。endprint

乡村治理的目标是为广大人民群众提供高质量的、有效的管理和服务，所以，乡村治理一定不是高高在上的，而是与乡村老百姓的生活密切联系在一起的。乡村治理水平如何，决定着整体乡村治理的质量和效率，乡村治理是整体乡村治理的基础。将管理的重点转向人性化服务，以形成惠及全民的基本公共服务体系和利民惠民的工作实效来衡量乡村治理的成效。

传统的乡村治理体制和方法已难以适应新形势下经济社会发展的要求。一些地方和部门在管理中忽视以人为本，手段单一、方式粗暴，甚至侵犯公民合法权益，激化社会矛盾；一些新兴的社会生活领域管理缺位，秩序失调；越来越多的社会组织和成员游离于传统的乡村治理体系之外，成为乡村治理的空档和盲点等等。各部门必须切实树立以人为本理念，创新乡村治理体制，“倡导人性化管理，有效协调利益关系，化解社会矛盾纠纷，保障和促进社会稳定”[5]。以人为本，贴近群众，加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，完善保障和改善法治化的制度安排，促进发展成果更好惠及全体人民是乡村治理的核心。

（三）填补立法空白，推进法治进程

十八届四中全会指出：“建立乡村立法联系点制度，推进立法精细化”[6]。对于社会组织管理、规范信访行为、新兴媒体管理、城市管理、社会保障权益等领域还存在着一些法律空白。随着依法治国、建设社会主义法治国家的发展进程，根据现阶段社会组织的实际情况，并借鉴国外有益经验，逐步制定和形成配套的、不同层次的法律法规体系。同时也使各类组织有一个明确的法律定位，明确自己的职责和责任，同时也对民间组织进行规范，对其形成的社会公权力加以约束。从立法上为公众参与和志愿者的行为提供依据，从而创造有利于非政府组织发展的法律政策环境，推动非政府组织的健康发展。同时，我国社会组织面临着相关制度不够完善、法律法规不够健全、结构功能不够合理、内部管理相对混乱、作用范围极为有限等一系列亟待解决的突出问题，这些都是当前的工作的重点和难点。此外，新的社会问题不断涌现，迫切需要加紧立法。

要突出法治化建设，推进法治化政策创制。由于乡村治理涉及的领域较多、发展迅速，相比之下，我国有关乡村治理的法治建设还显得比较滞后。市场经济体制和依法治国在我国乡村治理事务中发挥的作用越来越突出，已经基本覆盖了我国整个社会事务的各个方面，主导了我国新时期、新形势下改革和发展的脉搏，成为推动我国社会发展的重要手段。

（四）社区依法自治，创新治理体系

十八届四中全会指出：“完善和发展乡村民主制度，依法推进乡村民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”[7]。乡村群众自治实践，完善乡村群众自治，在我国，乡镇、村组、街道、社区是整个社会的基础，但同时也是现代化发展相对滞后的薄弱的地方。“社区成员是如何选择制度的，制度是如何调整人的行为的，人又是怎样合法地修正制度的，这是社区自治组织研究的核心问题”。

四、乡村治理法治化的功能分析

（一）公平合理地化解社会矛盾

法治，本身代表着公平、正义、理性。当前，我国既处于重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。依法开展乡村治理，从法治的角度解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，是政府实施乡村治理和公共服务职能的重要内容，涉及社会生活的各个方面，广泛覆盖城乡乡村，直接面向亿万群众。乡村治理法治化，无论是从职能定位，还是从服务内容来看，都扮演着举足轻重的角色，是构建和谐社会的重要因素；法治化在乡村治理中具有化解社会矛盾、实现社会公平和稳定上具有重要的功能。

（二）增强乡村民众的责任意识

管理界传统的观点认为：乡村民众在社会建设和管理中是被管理方、被服务方。根据现代的民主法治理念，乡村民众是乡村社区的主人、管理人、受益人。乡村社会的活力、创造力的源泉和根本在乡村居民。提高乡村民众参与公共事务的热情，探索集体参与的新机制，培养有序参与能力，创造积极参与的充分条件，从“单向管理”走向“社会共治”，实现自我管理、自我服务、自我发展。同时，也要培养公民责任意识，提高公民参与能力。政府要注意加强与公民社会的互动，努力使普通民众成为和谐社会建设中的活力因子，成为治理国家的得力助手和推动社会建设的积极力量。

（三）提升乡村组织的服务能力

乡村组织在社会各界的广泛参与下，作为社会服务主要提供平台和提供者的各类乡村组织发展迅速。乡村以公益互益的价值取向、自律互律的运行特点、无偿低偿的社会服务，发挥了政府组织、企业组织不能替代的作用，成为一支不可忽视的力量，在加强和创新乡村治理中的地位也越来越突出。乡村组织服务能力的提升体现在：完善城乡社区协调化、一体化建设、提高乡村治理服务效能，完善社会救助和社会福利体系、为困难群众提供基本保障，发展社会互助和慈善事业、促进社会和谐。

（四）倒逼法治政府的顶层设计

为了让我国乡村获得健康的发展，就要加快转变政府职能，实现政社分离，拓展乡村的发展空间。创新“政社关系”，实现从行政依附关系向合作伙伴关系的转变；创新扶持政策，理顺管理体制，实现从部门到社会的转变，构建和塑造以公益性、社会性为主要特征的非政府组织运作机制。政府在有目的、有计划地培育和发展乡村治理制度的同时，要积极引导其建立自律机制，使内部管理合法化、制度化、具体化，让各个乡村在法律规范范围内最大限度地发挥其应有的功能，真正为构建和谐社会贡献力量。

政府要建立领导有力、组织健全、协调顺畅的工作机制，维护人民群众根本利益、促进社会和谐稳定。政府必须建立、完善各部门协作机制，齐抓共管、协调联动；同时有效调动社会力量，整合社会资源，共同推动全面依法治国的发展。

五、结束语

依法开展乡村治理关乎民生，连接民心，是社会建设的基石；在构建和谐家庭、和谐乡村、和谐社会等方面发挥着基础性作用。“乡村治理要用新的价值取向和路径选择对传统乡村治理模式进行建设性的调整，完善服务型政府，把更多的财力、物力等公共资源向乡村治理倾斜，将政府的乡村治理职能转变到通过制定社会政策和法规，依法管理社会组织和社会事务、调节收入分配、完善社会保障体系、应对公共危机、维护社会公正与社会稳定等方面”。

乡村治理法治化工作承载着历史的使命、人民的期盼、国家的重托，我们要开拓创新、扎实工作，续写乡村治理法治化发展的新篇章。

参考文献：

[1]十八届四中全会公报[N].法制日报，2014-10-29（1）.

[2]刘欢.论社会主义和谐社会政府社会管理功能[D].长春：

吉林大学，2007.

[3]管仕廷.市民社会对当代中国政治发展的积极影响[J].湖

北行政学院学报，2008（6）：88-92.

[4]杨红娟，尹小俊，张春华.社会管理创新25题——社会学与社

会管理[M].北京：中共中央党校出版社，2011：71.

[5]郑红.以人为本：社会管理的核心理念[N].南方日报，2006-

09-19（2）.

[6]陈伟东，李雪萍.“社区自治”概念的缺陷与修正[J].广东

社会科学，2004（2）：29.

[7]杨红娟，尹小俊，张春华.社会管理创新25题——社会学与

社会管理[M].北京：中共中央党校出版社，2011：15.

（责任编辑：陈 勇）endprint