新功能主义视角下的东亚区域合作

蒋利龙

[摘 要]新功能主义是学者在继承和发展功能主义理论的基础上，通过观察和总结欧洲一体化经验而形成的有关一体化的理论。该理论在欧洲一体化实践中得到发展和完善，同时也指引了欧洲一体化的发展。在全球化和区域一体化快速发展的今天，东亚的区域合作在一些领域取得较快的发展，但还是困难重重。本文将通过分析指导欧洲一体化的新功能主义，探索东亚区域合作的发展方向。

[关键词]新功能主义；欧洲一体化；东亚合作；外溢

[中图分类号]D820 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0057 — 03

二战结束后，为了避免战争再次发生，恢复被战争摧毁的经济，应对苏联的威胁，西欧六国从煤钢联营开始了一体化进程，并呈现出强大的生命力。为了解释这一进程，以厄恩斯特·哈斯为代表的学者在批判继承戴维·米特兰尼功能主义理论的基础上，提出了新功能主义理论。该理论在经过列昂·林德伯格、菲利普·施密特以及约瑟夫·奈等学者的不断修正，成为一体化理论中的重要流派，指导了欧洲一体化进程。“他山之石，可以攻玉。”东亚地区既存在加强区域合作的现实需要，同时也面临重重阻碍，在这样的背景下，本文将通过新功能主义的理论视角，分析东亚区域合作的主要障碍，探索东亚区域合作的发展方向。

一、欧洲一体化过程中的新功能主义

新功能主义思想源于功能主义。早在1947年，功能主义先驱戴维·米特兰尼在英国出版了《有效的和平制度》一书，该书提出以“扩展”为核心概念的理论。〔1〕厄恩斯特·哈斯在米特兰尼“扩展”原理的基础上，通过考察以欧洲煤钢联营为起点的一体化进程，提出“外溢”这一核心概念，以解释区域合作的发展。“外溢”是指一个区域组织将随着该组织从已经和正在执行的各种任务中获得经验，并依靠这些经验不断扩展合作范围的过程。〔2〕哈斯在考察欧洲一体化过程后发现，一体化的发展与政治经济精英的推动密切相关，他们支持还是反对一体化，取决于对其收益或损失的预期，而不是依赖于“利他主义”的动机。由于这些集团从欧洲煤钢联营中获得了实惠，所以他们开始努力推动一体化向更广泛，更深层次扩张。正如哈斯所言：“最初在一个领域进行一体化的决策外溢到新的功能领域中，一体化涉及的人越来越多，官僚机构之间的接触和磋商也就越来越多，以便解决那些由一体化初期达成的妥协而带来的新问题。”〔3〕同时，在合作中受益的团体也会推动合作的扩展，在一个领域中的合作同样会刺激其他领域的合作。这样，一个领域的合作会“外溢”到其他领域，其他领域的合作同样也会再次“外溢”，从而使得合作范围不断扩大。哈斯指出，区域合作多起源于争议性较小的技术性领域，逐渐向其他功能性领域和政治性领域扩展。但同时哈斯也指出“建立在实用主义利益基础上并以此为出发点的进程是脆弱的，容易出现反复”，〔4〕长期的一体化进程必须要有其他的推动力，包括对区域认同和哲学信念的支持，只有具有共同的意识，形成对区域合作的认同，才能为一体化的发展提供持久的动力。

随着西欧一体化的发展，一体化并没按照“外溢”理论指引的道路发展，70年代西欧一体化出现了长时间的停滞。西欧一体化出现的新情况促使学者开始对“外溢”这一概念进行修正。菲利普·施密特根据合作中行为体可能做出的战略选择，对“外溢”进行了划分了四种类型。包括：环溢：即区域合作组织并没有随着其职能范围的扩展而增强；起建：即虽然一体化组织的权威和决策都得以增长，但并没有向新领域延伸；权威削弱：即组织联合仲裁水平提高了，而组织的权威却削弱了；回缩：一体化组织的权威和范围都缩回到了外溢前的状态。〔5〕

施密特认为类似于欧盟这样的国际组织可能经历了这样一个发展过程，即在已经开始一体化的领域，比如贸易政策领域，加强合作，以此为基础推进一体化的发展。与此同时，在一体化向其他领域“外溢”的过程中，如在货币政策一体化之前和实现统一货币的过程中，贸易领域在重新获得前进的动力之前可能会遭遇到暂时的挫折，欧盟在发展过程中就曾经历过这种情况。

为了改进新功能主义，以增强该理论的解释力和适用范围，许多学者在前人的基础上进行了有益的探索，约瑟夫·奈就是其中杰出的一位。奈关注的视角从欧洲扩展到非西方国家，建立一个分析一体化条件的理论框架，并对新功能主义核心概念进行改进，创立了一个以“过程机制”和“一体化潜力”为基础的新功能主义。奈提出一体化进程受到三个感性认识条件的影响：（1）初始阶段的低代价，即使人们感受到初始阶段进行一体化是不需要付出或很少付出代价，这对于推动一体化发展具有重要意义；（2）决策者对与本国相关的外部问题的感性认知；（3）对合作中利益的公平分配。奈通过对较大范围的合作组织与小范围的合作组织进行分析，得出了若干初步结论。相对于大范围地区合作而言，小范围地区经济组织不大可能发展成为侵蚀或取代民族国家的新单位，但小范围和大范围的地区经济合作都有利于世界的和平。把这些组织因争端而给世界带来的损失与它们解决冲突带来的好处相比，好处大于损失。鉴于此，今后将会有越来越多的多国机构出现，成为国际组织发展中的重要趋势。

二、新功能主义的理论意义

新功能主义是在欧洲一体化过程中产生的，它既是对欧洲一体化的理论归纳，同时也成为推动欧洲一体化的行动指南。有学者分析指出：“新功能主义理论虽不完善，但作为一体化理论的重要组成部分，……不管对新功能主义态度如何，如果不对其进行研究，我们将很难理解欧洲一体化的发展。”〔6〕

按照新功能主义理论指导的一体化过程可归纳如下：首先，一体化进程起步于争议性较少的“低级政治”领域，经济领域无疑是区域合作的突破口。其次，在特定经济领域的合作也将通过“功能性外溢”扩展到其他经济部门，一个部门的合作也将导致其他部门的合作，从而不断扩大合作的范围。再次，一体化合作离不开高级机构的支持，如果在合作过程中建立起推动和监督一体化的高级机构，这样将为一体化提供持续的动力和执行能力。最后，一体化合作需要由经济部门向政治领域外溢。同时在意识和信仰方面，利益集团和民众对国家的忠诚也会扩展到对超国家性的高级机构的忠诚上来，这样才能为一体化提供持久的动力。

新功能主义为人们理解欧洲区域合作过程进行了系统分析，同时其“外溢”和“超国家性”等核心思想也在欧洲一体化过程中得到体现。欧洲的一体化起源于具有战略意义的经济部门——煤炭和钢铁领域，因为各国政府在这一领域更容易达成一致，这样超国家的“欧洲煤钢共同体高级管理局”就成立了。管理局很快就意识到这些被整合的领域与其他经济部门之间也存在着密切的联系，因此得出结论，必须把一体化扩展到相关行业。这样就使欧洲一体化向运输、农业、渔业以及其他相关行业扩展，这种连续性的“功能性外溢”使得一体化得到发展。经济一体化又推动了“政治性外溢”，1986年《单一欧洲法令》正式提出政治合作，政治合作经《马斯特里赫特条约》进一步提升，于1993年开始向共同外交和安全政策机制合作发展。〔7〕

三、新功能主义对东亚区域合作的启示

在全球化迅速发展的今天，区域经济合作迅速发展，欧洲共同体经过长期发展形成欧盟已经成为全球经济合作水平最高的地区。东亚作为全球经济发展最具活力的地区，但东亚区域合作却步履维艰，发展缓慢。通过分析指引欧洲一体化发展的新功能主义理论，也将对东亚的区域合作有所启示。

（一）东亚区域合作的进程

东亚地区各国地理位置相连，历史上长期保持着经济贸易和人员往来，但现在意义上的东亚区域合作的时间并不长。一般认为，东亚区域合作真正起步于1997年东亚经济危机。1997年12月15日，东盟和中日韩三国领导人在吉隆坡举行第一次领导人非正式会议，紧接着又于1998年12月16日在河内召开第二次会议。1999年11月28日，在马尼拉召开的第三次会议是重要转折点，会议首次发表了《东亚合作联合宣言》，把一年一度的“东盟+3”领导人会议制度固定下来，并确定东亚合作目标，建立多种合作机制。2001年“东亚展望小组”提交的报告明确提出东亚合作的最终目标是建立“东亚共同体”，该报告还从三个方面描绘了东亚合作的前景：一是在经济合作层面建立东亚自贸区；二是在政治层面，建立制度化的东亚峰会机制；三是文化和民间交流方面，加强各国公民之间的交流以增进区域认同。〔8〕

但此后的东亚区域合作并没有按照报告建议的方向发展。在经济方面，自2001年中国宣布与东盟建立中国—东盟自由贸易区后，韩国和日本不甘落后，先后与东盟开展自贸谈判。目前，东盟与中日韩三个自贸区已经建立，但向东亚自贸区的推动却困难重重。原因在于分别签署三个自贸协定在开放标准、降税的范围以及时间步调都不一致，这就很难将三个协议进行整合。其次东盟及中日韩都在实施自己的自贸战略，纷纷与域外国家签订了自贸协定。如何进一步推动东亚贸易合作，由于各国利益出发点不同，所以主张合作的方式也不同。在政治方面，因为东盟和日本都不愿在“东盟+3”基础上形成东亚峰会，所以政治合作机制并没有按照“东盟+3”的形式发展。从东盟的角度看，东亚合作起源于“10+X”模式，在这种模式下开展与其他国家的合作时，东盟可以处于主导地位，但由于担心受制于大国，所以东盟主张引入域外大国以平衡各方力量。在日本看来，在“10+3”基础上形成东亚峰会的机制将不利于日本，因为随着中国国力的增强，日本可能会在这种体制中被逐步边缘化。所以，经过各方反复协商，印度、澳大利亚和新西兰加入，东盟峰会演变为“10+6”模式，但“10+3”还同时存在。后来随着美国和俄罗斯的加入，形成了目前“10+8”的会议机制。东亚区域政治合作机制逐步形成跨区域的开放、透明、非排他性的松散机制。

（二）东亚区域合作的制约

东亚区域合作在曲折中缓慢发展，虽然取得一定进展，但由于区域内部矛盾和外部干涉的影响，东亚区域合作发展受到诸多制约。

一是东亚经济、制度、文化的多样性和差异性阻碍了区域合作进程。美国著名的东亚问题专家斯卡拉皮诺曾说：“东亚地区像一块绚丽多彩又令人迷惑的马赛克，世界上很少有别的地区能比这一地区更鲜明地说明在千差万别之中求得一致所会遇到的各种问题。”〔9〕东亚各国经济发展阶段不同，政治制度不尽相同，文化复杂多元，这一切阻碍着东亚一体化进程。

二是东亚区域合作主导力量不足，领导权争夺激烈。透过欧洲一体化进程，我们不难发现一体化的发展离不开地区大国强有力地推动。目前，东亚区域合作进程主要是以东盟为主导，围绕“10+X”机制来展开的，东盟在区域合作过程中发挥着主导作用。在大国竞争激烈的东亚，东盟的主导作用虽然可以在一定程度上避开大国为争夺主导权而产生的各种矛盾，但是东盟整体力量的薄弱也造成东亚区域合作的动力不足，制约了合作的进一步发展。

三是周边国家领土争端引发“安全困境”，导致各国信任缺失。东亚地区存在错综复杂的领土争端，单从东亚领土争端引发的各种安全困境来看，东亚一体化的难度远大于欧洲，甚至超过非洲和拉美。东亚存在冷战遗留的最沉重的遗产，朝鲜半岛尖锐的南北对立以及大陆与台湾的僵持状态，中日之间存在的关于东海划界以及钓鱼岛的归属问题，日本与韩国关于独岛（日本称竹岛）的领土争端，中国与越南、菲律宾等国在的南海地区的争端。复杂的领土争端涉及东亚多数国家，长期困扰着地区合作的进展。

（三）新功能主义对东亚区域合作的启示

首先，东亚区域合作应在“功能性领域”开展务实合作。东亚区域合作起源于金融领域，这一领域也是目前最有可能进行合作的领域。全球化的突出表现就是资本的跨国流动，资本的流动也加强了各国的金融合作。金融业比较脆弱，受经济波动影响大，一旦发生危机容易整个地区乃至全球的金融危机。1997年东亚金融危机，导致整个地区经济危机，而单靠一国之力很难应对，这就为地区金融合作提供了契机。2000年，东盟与中日韩签订了“清迈协定”，确定了500亿美元的货币互换协议，开始了货币金融合作。随后互换的规模不断扩大并于2006年，提出建立地区外汇储备基金，经过几年的协商最终达成一致。金融领域的合作也会逐渐“外溢”到其他经济部门，从而进一步推动区域经济合作。目前，东盟内部的一体化以及中日韩三国的自贸区都取得一定进展，这将推动东亚自贸区的实现。

其次，通过经济合作推动“政治性外溢”。在区域经济合作的推动下，东亚各国已形成“10+X”的政治合作框架。虽然这一模式存在包括“10+3”、东亚峰会、中日韩首脑会议等多个层次的合作机制，但目前这些合作机制但对参与国来说还是有利的，各国还是积极参与这一机制中。这种合作机制的建立就为开展地区合作提供了对话的平台和制度保障。比如在“10+3”推动下，各国在能源、气候、环境以及旅游、文化交流等各功能性领域开展了深入合作，在包括反恐在内的安全合作与军事演习等方面的合作不断扩大。

最后，加强政治互信和认同。缺乏政治互信已经成为阻碍区域合作的主要障碍，能否取得政治互信和认同成为能否推进区域进一步发展的关键。东亚各国由于历史问题、领土争端以及经济竞争，造成相互之间长期缺乏互信。所以，造成尽管区域合作可以为各国提供参与上的利益，但是，各国自己的利益和战略设计还是占主导地位，在很长时间内难以形成强有力的区域合力。〔10〕政治互信在短期内很难形成，这需要各国在经济和政治合作的多次博弈中建立，同时各国在经济和政治合作中也会找到利益的契合点，为推动政治互信提供动力。政治互信的建立也将消除区域合作的障碍，为区域合作提供长久的动力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕David Mitrany. A Working Peace System〔M〕. London： Royal Institute of International Affairs， 1943：33-36.

〔2〕房乐宪.新功能主义理论与欧洲一体化〔J〕.欧洲，2001，（01）：14.

〔3〕Ernst B. Haas. International Integration： The Europe-an and the Universal Process〔J〕. International Organization，1961，（08）：372.

〔4〕Philippe C. Schmitter. A Revised Theory of Regional integration〔J〕. International Organization， 1970，（24）：846.

〔5〕詹姆斯·多尔蒂，小罗伯特·普法尔茨格拉夫.争论中的国际关系理论〔M〕.阎学通，陈寒溪，译.北京：世界知识出版社，2003：553.

〔6〕Ben Rosamond. Theories of European Integration〔M〕. London： Macmillan Press Ltd. ， 2000：50.

〔7〕房乐宪.欧洲政治一体化：理论与实践〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2009：59.

〔8〕张蕴岭.对东亚合作发展的再认识〔J〕.当代亚太，2008，（05）：4-20.

〔9〕〔10〕斯卡拉皮诺.亚洲及其前途〔M〕.辛耀文，译.北京：新华出版社，1983：18.

〔责任编辑：孙玉婷〕