贫困地区实现金融扶贫有效治理的路径探析

张莎

[摘 要]随着国家扶贫开发战略的有序推进，中央扶贫资金更多以“专项”和“项目”的方式向下分配，在项目制推动下，金融扶贫在促进欠发达地区反贫困治理中的作用愈加明显。政府寻求与金融机构合作，金融机构为获取政策红利，也参与到政府扶贫项目中来，金融逐渐被政府所重视，并在扶贫开发中占据重要地位，这是当前反贫困治理结构的主要变化。但是，政府在与金融机构合作过程中，存在与金融机构利益上的博弈问题，加之扶贫项目缺乏必要的激励约束机制，金融扶贫参与主体单一，多种因素共同削弱了扶贫效果。因此，政府必须要明确自身职能定位，遵循金融市场发展规律，健全金融机构扶贫激励机制，完善农业保险制度，引导金融机构参与扶贫，最终实现地方反贫困治理。

[关键词]地方政府；金融扶贫；反贫困治理

[中图分类号]F124.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0038 — 03

一、问题的提出

改革开放以来，我国一直将欠发达地区反贫困置于经济发展中的重要地位，先后实施了救济式扶贫与开发式扶贫，扶贫模式也由政府主导型逐步转变为由政府、非政府组织、企业、金融机构等所构成的多元主体复合型扶贫模式。〔1〕进入新世纪，中央拟定农村扶贫开发纲要，积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求，金融在扶贫开发中的作用逐步凸显。党的十八届五中全会以后，中央工作会议多次强调要加大金融扶贫力度，政府运用多种政策工具，通过税收、贴息、财政奖补、融资担保、风险补偿等机制，鼓励金融机构创新金融扶贫产品和服务，越来越多金融手段被政府运用到扶贫开发过程之中。实际上，在开发式扶贫模式中，无论是政府运行项目，还是贫困主体为摆脱贫困自主创业，都离不开发展资金。在新时期，一方面，由于金融机构能够为政府扶贫项目提供大量资金，弥补政府财政扶贫资金不足的缺陷，政府需要与金融机构寻求合作；另一方面，与财政资金不同，金融机构扶贫资金能够循环使用，信贷机制驱使贫困主体努力实现自我发展，到期向金融机构偿还本利，资金使用效率较高。因此，金融扶贫所具有的多种优势已为地方政府所重视，金融反贫理念随之在地方治理中得以发展，金融支持发展多次被地方政府提上政策议程，金融机构日益成为地方反贫领域的重要力量。特别在西部欠发达地区，政府部门与金融机构加强合作，促进当地经济发展，实现贫困人口脱贫，已逐步发展为地方当前主要的扶贫治理模式。

从“普惠金融”到“特惠金融”的概念延伸，政府不断通过政策引导促使金融机构向农村贫困地区投入信贷资金，贫困群体因此获得项目资金，得到脱贫机会，如果这一过程顺利的话，政府、金融机构、贫困群体等参与者在金融扶贫过程中必定能受益，从而推动地方现代治理能力的提升，最终实现地方良性发展，减贫摘帽。在扶贫治理模式中，政府主导地位虽然有所减弱，但却依然处于强势地位，其他诸如金融机构等参与主体较之往往被动，加之扶贫项目运行过程存在利益博弈问题，使得政府与金融机构在扶贫过程中面临合作困境，达不到预期扶贫效果。因此，探讨政府与金融机构在扶贫项目运行过程中之间的治理机制显得尤为必要。

二、金融扶贫项目治理机制

金融扶贫治理过程中，政府部门与金融机构开展合作，政府主要发挥政策引导作用，借助金融资源来运作扶贫项目；金融机构在政府政策引导下，成为贫困地区扶贫项目的资金提供方。依据西部地区金融扶贫项目的运行情况，可以将贫困地区的金融扶贫治理机制归纳为以下几种：

（一）定向合作机制

所谓定向合作机制，即是政府部门特定的金融扶贫项目在当地只能由特定的金融机构来实施，中央为政策制定者，地方部门为政策落实者，金融机构则为地方政府部门落实扶贫项目的具体实施主体。例如央行支农再贷款，每年通过中央银行下达限额至地方分支机构，地方分支机构获得限额后，以央行再贷款基准利率向地方法人金融机构放款，在贵州，主要是向农村信用社放款，信用社从央行分支机构获得贷款后，再投放到三农领域。人民银行对信用社资金使用情况进行监督检查，促进支农再贷款最终实现扶贫开发、推动农业产业发展的目的。

（二）抵押担保机制

这种方式主要是利用政府信用搭建金融机构向贫困群体提供发展资金的桥梁。政府以项目打包的形式，委托金融机构向贫困群体提供项目发展资金，贫困群体因获得贷款所产生的利息，由政府进行贴息。例如贵州省2011年以来实施的促就业小额担保贷款项目就属于这种定向合作的方式。政府部门以专项财政资金为担保，与承办银行签署合作协议，承办银行按照政府担保基金的5倍数额向贫困群体发放贷款，获得贷款的贫困群体在贷款期内所产生的利息，由财政全额或按比例进行贴息，期间，若是发生贫困群体无法归还贷款的情况，由承办银行从政府担保基金中扣除。

（三）风险补偿机制

这种治理模式中，政府主要充当了制度保障和风险补偿的角色。通过财政资金成立项目风险补偿资金，鼓励金融机构创新金融产品，撬动金融资源，引导银行向贫困地区投入农业项目发展资金。例如贵州省普定县土地流转经营权抵押贷款模式，该项业务由政府相关部门通过对农村流转土地进行颁证确权，为经营主体抵押贷款创造先决条件后，利用财政设立风险补偿基金，鼓励金融机构向农村种养殖大户、现代农业经营主体发放土地流转经营权抵押贷款，最初由当地信用社承办，试点成功后，邮政储蓄银行、农业银行先后加入，后在贵州其他县市得以推广。

（四）信用创建机制

在欠发达农村地区，农民苦于缺少抵押物，银行不愿放贷，“贷款难”的问题长期得不到改善。新形势下，金融机构业务竞争加剧，金融机构不得不转变经营方式，抢占农村市场，不少金融机构开办信用贷款业务，“讲信用”成为农民最好的抵押物。本着“政府主导，农村信用社实施，农村群众参与”的原则，政府主导信用工程创建过程始终，通过对下级政府目标考核、物质奖励等方式推动贫困地区信用农户、信用村、信用乡（镇）、信用县的创建，为金融机构办理小额信用贷款创造条件，金融机构网点结合当地农民以前的信用记录和家庭收入情况为确定信用等级和授信级别，对农民信用状况建档立案，实时更新，根据信用情况向农民发放小额贷款，从而实现了与政府的合作。

三、金融扶贫治理困境

（一）政府与金融机构之间的利益博弈

实施金融扶贫项目，政府是希望借助金融机构的手来促进地方经济快速发展，以实现对地方的有效治理；金融机构目的则是在于通过参与扶贫来寻求政策红利，拓展自身业务，抢占农村市场，提高其金融市场竞争能力。出于不同的目的，政府和金融机构在合作过程中则会出现利益博弈，政府作为扶贫项目的主导者，对金融机构发号施令，违背市场原则配置金融资源。政府具有行政统合权，采用科层制的事本主义或曰技术治理的路线，强调规划、规则和程序等的重要性。在项目平台上，行政机制通过制定城市化规划来征用土地和安排项目，制定重大项目审批的合法程序，建立“金融办”一类的综合性机构，协调财政、融资机构、银行之间的关系，并依靠财政和土地储备担保还贷款等。〔2〕政府的扶贫项目资金也是通过上级转移支付而来，扶贫资金被要求做到专款专用，并且具有年度性，对于政府来说，除了扶贫开发外，还要进行招商引资，加快基础设施建设投入，实现地方城镇化发展等。所以，除了引导金融机构参与扶贫项目外，政府也希望金融机构能向其他领域投入金融资源，所以也会对金融机构下达贷款任务。金融机构作为市场主体，在参与扶贫过程中也不得不考虑经营风险，对高风险项目慎而又慎，由此，政府与金融机构在项目中产生矛盾，往往达不到合作预期。

（二）政府权威运行机制阻碍双方有效合作

现行体制下，政府始终是项目运行的主导者，开展金融扶贫过程中，出于自身利益考虑，政府部门会对金融机构进行过多干预，违背市场运行机制，扰乱金融市场的健康发展。例如，近几年，地方政府财政困难，为了应付这种局面，政府普遍的做法是“拆东墙补西墙”，成立政府平台公司，把政府的土地等资产抵押给银行，让银行贷款给政府部门，作为周转使用的资金。政府成立的融资平台多为空壳公司，并无生产经营活动，银行迫于政府压力，不得不将金融资源投入到政府项目，造成许多不良贷款，从而挤占贫困地区的信贷资源，对金融扶贫效果带来负面影响。因为地方政府已经和银行一定程度上形成了一种难解难分的关系，银行作为一个营利性的企业，把政府部门作为逐利的对象，而政府自认为手中有各种资源，认为受过其“恩惠”的银行就应该是他们的“钱袋子”，关键时刻就应该“为政府分忧”。为了各项融资，政府常常利用手中的权力干涉银行等金融机构的经营活动，要求银行把专用的贷款项目改变用途，例如违规要求银行把扶贫使用的支农贷款先贷给地方政府融资平台，让政府“统筹使用”。

（三）缺少必要的激励约束机制

金融扶贫的动力除了来自于具有发展潜力的农村金融市场，也与政府对金融机构的激励机制密切相关。金融机构作为市场主体，本质上带有盈利性，实施金融扶贫，向广大农村贫困地区投入金融资源，可以激发农村金融市场活力，提高自身金融服务水平，参与扶贫的金融机构，能够先于其他机构抢占农村市场。但是，目前在西部贫困地区，实施金融扶贫项目的金融机构多以信用社为主，其他商业性银行网点延伸至县城，而不到乡镇，邮政储蓄银行虽在乡镇设有服务网点，但乡镇网点只办理储蓄业务，而不能展信贷业务。对于在农村没有信贷网点的商业银行，出于对风险成本的考虑，往往望而却步。此外，信用社投放大量的三农贷款，也是得益于央行支农再贷款的支持，由于地方政府缺少必要的激励约束机制，让其他商业银行缺少扶贫项目参与积极性，信用社则会因为扶贫项目风险可控性较差以及自身在农村金融市场的垄断地位而没有充分发挥金融扶贫项目实施方的作用。长期来看，政府应该完善并落实金融扶贫项目激励约束机制，鼓励当地其他金融机构参与扶贫。

（四）金融与扶贫存在相斥性

贫困地区经济产业部门单一，缺乏工业化的支持，经济产业部门无法吸纳当地劳动力，当地劳动力人口常常外出就业，自然流失到相对发达地区。人力资源的缺失导致城镇化很难实现。城镇化滞后造成了金融业的落后，让逐利的资本远离了贫困地区。同时，基于金融的特殊性，金融发展与扶贫目标内部也存在排斥性，在政府政策引导下，金融机构向贫困地区投入信贷资源，为贫困群体提供农业发展资金，但是由于农业产业经营周期长、成效慢，受自然因素影响大，银行面临巨大信贷风险，因此，金融机构为降低扶贫贷款发生坏账损失的概率，往往向农民发放期限较短、金额较小的贷款，而这又与农业发展特性相违背。在政府引导下，农民可能会获得短期小额贷款，但最终能否达到脱贫目的，仍需在实践中做进一步检验。如何取得金融发展与扶贫目标之间的平衡，降低二者间的排斥反应，是政府今后在金融扶贫治理过程中需要重视的问题。

四、实现金融扶贫治理的有效路径探析

政府与金融机构实施金融扶贫战略，实现地方反贫困治理，长期来看，未来的金融扶贫治理主体将会从目前的政府——银行发展模式转变为政府——银行、保险公司、农村新型金融机构等多元主体构成的金融扶贫治理结构。与此同时，政府与金融机构开展合作的过程中牵涉面将更广，如何突破政府部门与金融机构之间的合作瓶颈，探索政府与金融机构反贫困合作路径，是开展金融扶贫治理的有效前提。

（一）明确自身角色定位，把握好扶贫项目运行规律

政府作为公共权力的拥有者，通过政策动员金融机构参与扶贫，促进地方经济发展，实现地方反贫困治理是其根本目的。而对于金融扶贫项目的主要实施者，金融机构的目的在于通过发放各项扶贫开发贷款、向农村提供其他金融服务的方式来获取政策红利，以提高自身在金融市场中竞争能力，实现持续经营。在金融扶贫项目运行过程中，政府是引导者，金融机构是实施者，政府在项目运行过程中不可忽视潜在的金融市场规律，对金融机构进行过度干预；金融机构既然参与了扶贫项目，就应该在政策指导下向贫困群体提供信贷服务，肩负起自身扶贫开发主体的社会责任，将扶贫项目业务与其他业务相区别，真切地将扶贫开发贷款发放到贫困群体手中。

（二）理顺政府职能，将金融扶贫治理纳入法制化轨道

在金融扶贫项目运行过程中，政府除了对金融机构进行政策引导，鼓励金融机构向贫困地区投入信贷发展资金外，还不得不对金融机构项目落实情况实施监督。前已述及，多数金融机构开办金融扶贫业务是为了获得政策红利，抢占农村金融市场。作为金融扶贫项目的实施者，金融机构有着更大的自主权，现实中，存在金融机构将专项扶贫信贷资金投入到非农领域并套取财政贴息的情况，这直接违反了国家支农政策。因此，开展金融扶贫，政府相关部门必须要加强对扶贫项目的后续监管，逐步健全相关法律制度，将金融扶贫治理提高到法律的高度，促进贫困群体与金融机构也能够实现合作共赢。

（三）健全金融扶贫激励机制，引导其他金融主体参与扶贫

金融资源往往是按照市场规律来配置，金融机构在市场上追逐的更多是营业利润而不是社会责任，由于政府缺乏相应的激励机制，贫困地区一般很难吸引到商业银行，致使目前农村金融扶贫项目实施主体单一，政府部门与金融机构合作效率达不到预期脱贫效果。〔3〕所以，政府部门应该尽快健全金融扶贫参与激励机制，鼓励其他金融机构参与扶贫。例如，除对扶贫贷款进行贴息外，政府还应设立项目奖励资金，对发放扶贫项目贷款的金融机构进行奖励，提高金融机构参与扶贫积极性。此外，政府对开展同一金融扶贫项目的多家金融机构应引入竞争机制，鼓励金融机构创新金融产品，提高农村金融服务水平。

（四）完善农业保险制度，改善金融与扶贫相互排斥局面

金融与扶贫存在相互排斥的现象主要是由于金融机构风险防控的经营理念，作为市场主体，金融机构本身的盈利性也不容忽视。对于金融机构来说，政府利用财政资金设立的风险补偿基金规模较小，在风险补偿基金的庇护下，金融机构向贫困群体发放贷款还是会面临巨大风险，贫困农户一旦不能偿还本金，银行将产生不良资产，也无法实现扶贫资金的循环使用，与此同时，贷款农户将会因为还不起贷款信用受损，并重新陷入贫困境地。因此，为了实现金融扶贫项目参与主体的互利共赢，政府需要重视农业保险在金融扶贫中的作用，完善农业保险制度，利用财政手段与保险公司合作，向农户推广农业保险，让保险公司融入到金融反贫困体系，减轻金融机构对农户放款的顾虑。同时，城镇化过程中离不开发展非农产业，贫困地区可借助中心城市、周边城市的资本力量，利用它们的辐射效应和带动作用，弥补自身产业发展基础的不足，甚至可以与东部地区发达城市直接对接，承接飞地转移项目。〔4〕在这个过程中，需要扶贫主体以精准扶贫来实现贫困地区和群众不断脱贫。贫困地区只有不断脱贫才能让金融扶贫，特别是特惠金融的潜力释放出来，才能充分调动市场资源来加大扶贫工作，彻底改善金融与扶贫相互排斥的局面。

〔参 考 文 献〕

〔1〕李飞龙.救济、开发与预防当代民族地区反贫困治理的发展演变〔J〕.贵州师范大学学报，2014，（03）：67-69.

〔2〕折晓叶.县域政府治理模式的新变化〔J〕.中国社会科学，2014，（01）.

〔3〕王栾凤，朱小梅，吴秋实.农村金融扶贫的困境与对策——以湖北省为例”〔J〕.国家行政学院学报，2012，（06）：99-103.

〔4〕丁守海.中国城镇发展中的就业问题〔J〕.中国社会科学，2014，（01）：47.

〔5〕周飞舟.财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”〔J〕.社会，2012，（01）.

〔责任编辑：张平凡〕