论坚持党的领导与全面推进依法治国

刘晓芬

(中共西安市委党校 党史党建教研部,西安　710000)



[政法论坛]

论坚持党的领导与全面推进依法治国

刘晓芬

(中共西安市委党校 党史党建教研部,西安710000)

党的十五大作出依法治国的战略决策，党的十八届四中全会顺应时代要求，又作出了“全面出推进依法治国”的重大战略决策，全面推进依法治国与党的领导是何关系？全面推进依法治国是否仍要坚持党的领导？对于这些问题，理论界又开始呈现不同的声音。因此，仍有必要在思想上理论上进一步厘清坚持党的领导与全面推进依法治国的关系，正本清源，我们才能在实践领域破除重重困难和阻力，全面深入推进依法治国。

党的领导;依法治国;全面推进

党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一是我国社会主义法治道路的基本特征。在推进国家治理体系、治理能力现代化的主基调下，党的十八届四中全会顺应时代要求，作出“全面推进依法治国”的重大战略决策。这既是党对自身执政规律认识和把握逐步加深的结果，又是党的执政方式即将进行巨大变革的庄严宣告，它表明中国共产党将以更加自信开放的心态、更加文明进步的方式掌握和运用权力。然而面对重重困难和阻力，如何在实践领域全面深入推进依法治国？理论界存在不同的声音。有人认为全面推进依法治国就意味着要淡化党的领导，有人认为继续坚持党的领导就会阻碍全面推进依法治国的进程，重新陷入依政策治国、以人治国的漩涡。因此，有必要在思想上理论上进一步厘清坚持党的领导与全面推进依法治国的辩证关系，正本清源。

一、党的领导与依法治国的基本内涵

要正确把握坚持党的领导与全面推进依法治国的辩证关系，基本的前提是明确依法治国与党的领导的基本内涵，从源头上厘清认识。

1.党的领导的基本内涵及其坚持党的领导的核心要义

宪法在序言中开宗明义地确认共产党是处于领导地位的政党，并确认“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。中国共产党党章总纲更是明确规定了中国共产党的领导地位，指出“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心”。这是党章、宪法对于党的领导地位合法性的一般规定。具体到党的领导地位的基本内涵则又包括以下几个层次的问题：何谓领导核心？党的领导核心地位如何具体体现？党的领导核心地位是如何形成的？其领导地位的现实合法性体现在哪？党应如何保持其领导地位的现实合法性？党的领导的具体方式又有哪些？

毋庸置疑，所谓领导核心就是党的领导地位。党章不仅明确规定了党的领导核心地位，而且进一步明确了党的领导的范畴，即主要是政治、思想和组织领导，党要在同级各种组织中发挥领导核心作用。当然党的领导核心地位不是天生的，是历史和人民的选择，这是党的领导地位的历史合理性和合法性，也是党的领导地位的形成过程。但是历史合法并不能代替现实合法，党的领导地位的现实合法性，一方面来自宪法条文的确认，另一方面则应来自于党的先锋队性质的始终保持。换言之，从党的领导地位历史的逻辑判断，如果党失去了原有的先锋队性质，党便丧失了现实的执政合法性，其领导地位的现实合法性也就自然消失。党要保持执政的现实合法性，就必须不断加强和改善党的领导方式，科学、民主、依法执政。而这三者中，依法执政为科学、民主执政提供了基础制度保障。

2.依法治国理念的基本内涵及其历史演进

党的十五大报告首次提出把“依法治国”作为党领导人民治理国家的基本方略，同时对依法治国的基本内涵首次给出较为全面的阐释：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[1]之后九届全国人大二次会议正式将“依法治国，建设社会主义法治国家”这一基本方略写入宪法，进一步在国家根本大法中确认了“依法治国”作为基本治国方略的法律地位。

2004年胡锦涛在首都各界纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中指出，“依法治国，前提是有法可依，基础是提高全社会的法律意识和法制观念。关键是要依法执政，依法行政，依法办事，公正施法。”[2]首次提出了坚定不移实施依法治国基本方略的法治理论体系。在讲话中，胡锦涛还指出：“到2010年形成中国特色社会主义法律体系，要全面推进依法行政”，“努力建立法制政府。”[2]继而党的十七大进一步提出“全面落实依法治国的基本方略，加快建设社会主义法治国家”。

党的十八大报告对依法治国的基本方略进行了更为深入的发展，提出了更为具体的实施要求及目标，明确指出到2020年“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”[3]十八届四中全会，中央作出“全面推进依法治国”重大战略决策，提出全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，[4]既指明了我国法治体系的社会主义本质，又提出了实现我国国家治理体系和治理能力现代化的根本途径就是全面推进“依法治国”，这是中国共产党治国理政理念认识上的又一次飞跃。

由此，对于“依法治国”基本内涵的理解应该更为丰富，简单概括则可以表述为：党领导人民通过宪法和法律治理国家、社会等各项事务。从党的领导与依法治国二者的内涵来看，坚持党的领导是全面推进依法治国的首要前提。

二、坚持党的领导与全面推进依法治国的内在逻辑

古人讲“悬衡而知平，设规而知圆”。坚持党的领导与全面推进依法治国，两者的关系并非非此即彼相互对立，而是相互促进内在统一的。

1.坚持党的领导是全面推进依法治国的基本前提和根本保证

首先，依法治国的基本方略、建设社会主义法治国家的目标都是在党的领导下提出的，是党对自身执政方式的不断反思主动革新的成果，也是党在领导中国特色社会主义事业进程中的经验总结。正如十八届四中全会决定明确提出的“把坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”[4]

其次，依法治国的基本方略是在党的领导下推进和实施的。作为中国特色社会事业的领导核心，国家的各项大政方针都是在党的领导下制定实施的，依法治国、建设社会主义法治国家也不例外。党领导人民制定宪法和法律，同时党又领导人民遵守宪法和法律，不能超出宪法、法律的范围来行动。

再次，党的领导地位是历史和人民的选择，并且在宪法中以根本大法的形式进行了确认，具有历史合法性和合宪性。与此同时，党的先进性又为党的领导赢得了现实合法性，只要党的先进性永存，党的领导地位就必须坚持。离开党的领导，不仅会丧失社会主义法治的根本性质，而且会动摇国家的根基、命脉，与广大人民的利益要求是相悖的，全面推进依法治国，必须坚持党的领导。

2.全面推进依法治国是加强和改善党的领导的必然要求

首先，全面推进依法治国规范了党的领导，增强了党的领导的现实合法性。在人类社会的发展进程中，随着社会政治生活的发展变化，政党的领导方式必然也要不断改进。在革命战争年代，党的领导主要是通过党的政策来实现，当前，我们党作为长期持续执政的执政党，就不能再沿用革命战争年代的领导方式，而要善于运用法律法规来实现自己的执政意图，要把党的意图通过法定程序上升为国家法律。当前摆在我们党面前的重大政治任务就是领导和推进全面深化改革，这一方面需要前所未有的勇气，同时还需要运用现代的科学的领导方法。全面推进依法治国，既要建章立制，对现行法律法规查漏补缺，做好法律的废改立；同时还要厘清法律与权力的边界，杜绝有法不依、有法难依的现象。因此全面推进依法治国一方面为我们党的领导提供制度支持，同时也是党的执政方式的再次升级，能最大限度地避免党的领导的随意性，增强了党的领导的科学性和现实合法性。

其次，全面推进依法治国巩固了党的领导，增强了党的领导的法律效力。宪法和法律是国家意志的基本表现形式，是国家和社会制度的最高权威表达，也是社会公平正义的最基本体征。在全面深化改革的攻坚阶段，党更要善于运用法律的形式巩固党的领导，即善于运用法律的非人格化权威治理国家。由此，全面推进依法治国从党的自身来看，必然要求党善于把党的路线方针政策等通过法定渠道、法定程序转变为国家意志，以制度的形式保障党的基本路线、基本方针的长期稳定和切实执行，用制度文明的方式巩固党的领导，增强党的领导的法律效力。

再次，全面推进依法治国提升了党的领导，增强了党的领导的必然性、合理性。《中国共产党章程》总纲明确规定：党必须在宪法和法律范围内活动，这是党的领导的一项根本要求，也是党全面推进依法治国的一项根本要求。党要在宪法和法律范围内活动，要求党在领导人民制定宪法和法律的过程中坚持科学、全面、公正、客观合理等原则，同时又要求党在国家社会治理过程中严格遵守宪法法律的各项要求，用实际行动维护宪法法律的权威。要全面推进依法治国，对党的执政方式、领导水平提出了更高的要求。一方面，党要善于领导人民制定宪法和法律，善于把党的主张转变为国家的法律，善于以法律的手段维护制度的权威，从而保障自己制定的法律的严肃性可执行性；另一方面，法律制度一经形成，党必须充分尊重宪法和法律的崇高地位，在宪法和法律的框架下规范自己的执政行为，最大限度地避免人为因素的干扰，最大限度地排除领导者个人意志对于宪法和法律实施的阻力，从而提高党的整体领导能力、执政水平。

可见，坚持党的领导与全面推进依法治国具有内在统一性。这种内在统一性贯穿于党领导人民制定遵守宪法和法律的具体过程，贯穿于党的依法执政、党的各级领导干部带头遵守宪法和法律的具体行为，也贯穿于党领导人民建设中国特设社会主义的具体实践。

三、把党的领导贯穿于全面推进依法治国的全过程

十八届四中全会明确提出“目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法制观念明显增强”。[4]从宏观层面看，当前我国的法治建设确实取得了卓著的成绩。然而从微观层面观察，我国要建设社会主义法治国家的目标依然任重道远，尤其在立法、执法、司法等实践领域仍然存在诸多矛盾和问题，实践领域违法用权、越法用权的现象屡禁不止，因权力滥用造成的群体性事件时有发生，社会矛盾依然尖锐激烈，建设社会主义法治国家的任务远未完成。因此，也有人把我国社会主义法治体系建设中存在诸多问题的原因归结于党的领导，认为谈坚持党的领导就是实行人治而非法治，坚持党的领导就是弱化依法治国，更有甚者提出全面推进依法治国不应该以坚持党的领导为基本前提。究其原因，在于对党的领导地位的重要性认识不足，混淆了坚持党的领导与坚持党的个别领导人意志的领导之间的差别。全面推进依法治国一方面要坚持党的领导，同时党要担当起全面推进依法治国的重任，必须不断加强和改善自身的领导。十八届四中全会也明确指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，[4]因而必须把党的领导贯穿于全面推进依法治国的全过程。

1.要在立法、执法、司法环节坚持党的领导，确保中国特色社会主义法治体系的根本性质

坚持党的领导是我国社会主义的最基本特征，也是我国社会主义法治的根本特征。在立法环节坚持党的领导，就是要确保党的正确主张通过法定程序上升为国家意志，就是确保我国的法治体系的根本性质不改变，从而保障我国法治体系切实服务于广大人民群众，保证人民当家做主的权益；在执法、司法环节坚持党的领导，就是要确保执法的严格性、司法的公正性，从而彰显中国特色社会主义法治体系的公平正义价值。

2.要把全面推进依法治党与全面推进依法治国统一起来

作为一个拥有8000多万党员的执政党，要全面推进依法治国，其前提是必须全面推进依法治党。所谓依法治党，就是依据和运用党规党法治党管党，而不是依据领导者的个人意志治党管党。首先，党必须严格按照党章规定的组织原则、组织程序管理党的各级组织、党员队伍，确保党的各级组织、全体党员在党规党法的范围内活动，充分发扬党内民主；其次，党的领导必须在宪法和法律的框架下实现，不能超出宪法法律的范畴，党的领导人、党的各级组织要善于运用法律、遵守法律，依法执政。

3.要把党的领导贯穿于建设中国特色社会主义的具体实践过程

党领导人民全面推进依法治国的过程，就是党领导人民进行中国特色社会主义建设的实践过程。在全面深化改革的攻坚阶段，一方面我国各项建设取得了举世瞩目的成就，另一方面不同社会群体间收入差距的不断扩大、社会利益群体的固化矮化、生态环境逐步恶化、腐败问题凸显、干群矛盾不断累积甚至激化等等社会矛盾层出不穷。面对重重困难和阻力，面对复杂多样的社会矛盾，只有建设坚强有力的执政核心，即在党的领导下全面推进依法治国，厉行法治、重拳反腐、改善民生建设社会主义的生态文明，才能实现人与自然、社会的和谐相处，从而实现可持续发展。

[1]高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告．[EB/OL]．http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526289.html,1997-09-12.

[2]胡锦涛.在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话．[EB/OL]．http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-09/16/content_1987867.htm,2004-09-15.

[3]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL]．http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html，2012-11-08

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL]．http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html,2014-10-23

[责任编辑亦奋]

Adhering to Leadership of the Party and Carrying forwardOverall Law-based Governance

LIU Xiao-fen

(ResearchDept.OfthePartyHistoryandConstruction,PartySchoolofXi’anMunicipalPartyCommittee,Xi’an710000,China)

The strategy of law-based governance was raised in the 15th congress of the party and stressed in the 4th plenary session of the 18th congress. There is still doubts in the theoretical circle about the close relationship between promoting overall law-based governance and adhering to leadership of the party. Therefore, promoting overall law-based governance can only be achieved on the premise of correctly understanding the relationship between adhering to leadership of the party and promoting overall law-based governance ideologically and theoretically.

the party’s leadership; law-based governance; promoting

2015-12-16

刘晓芬(1980—)，女，湖南岳阳人，中共西安市委党校党史党建教研部副教授，主要从事党史党建和民主政治研究。

D02

A

1008-777X(2016)02-0078-04