我国法官惩戒机制改革刍议

陈松，王晓成

（贵州大学法学院，贵阳550025）



我国法官惩戒机制改革刍议

陈松，王晓成

（贵州大学法学院，贵阳550025）

摘要：十八届四中全会提出要加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，作为法官管理制度的重要内容，我国现行法官惩戒机制存在着主体中立性不足、程序设计对法官权益保障不充分、公正性不强等问题，严重制约着我国法官职业保障水平和法官队伍职业化建设，亟待改革、完善。改革我国法官惩戒机制，应该在有效监督法官不当行为的前提下加强法官职务保障和有利于法官公正独立行使审判权，具体而言，需要设立中立性和专业性的惩戒主体，实现惩戒程序对程序公正的追求，并完善救济渠道。

关键词：法官惩戒机制；法官管理制度；司法制度

所谓法官惩戒机制是指对涉嫌违法违纪的法官进行立案、调查并做出最终处理的相关制度，属于法官惩戒制度中的程序性内容，主要由惩戒主体与惩戒程序组成。我国现行的法官惩戒机制在过去的三十余年中对我国法官队伍建设发挥了重要作用，但是也逐渐暴露出了在主体的专业性、中立性以及程序设计的公正性不强、对法官的权益保障不足等问题，越来越不适应全面推进依法治国背景下我国法官队伍建设水平和国家法治建设整体水平提升的要求。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在司法工作队伍建设方面提出了法官检察官职业化队伍建设、建立符合职业特点的司法人员分类管理制度以及加强对法官检察官的职权监督和职业保障等具体要求，这些要求都涉及到了我国法官惩戒制度的改革问题。今年2月最高人民法院在《关于全面深化人民法院改革的意见》（即修订后的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》）中已经明确提出在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序，证明了改革现行法官惩戒机制的必要性和迫切性。实际上，作为新一轮司法改革的首批试点省份之一的上海已经于2014年12月成立了法官惩戒委员会，2015年中，吉林、海南、山东等省也相继成立了省级层面的法官惩戒委员会[1-3]。然而，法官惩戒委员会的成立只不过是解决了改革或重构法官惩戒制度的机制问题，从目前公开报道来看，最高人民法院和各试点省份关于惩戒程序和惩戒标准的改革才刚刚开始，而具有全国普遍性意义的整个法官惩戒制度的改革，仍有待于司法机关和法律学界进一步的探索。有鉴于此，笔者不揣浅陋，结合我国司法改革方向和我国法治发展水平对法官队伍建设的要求，就我国法官惩戒机制的改革发一孔之见，以求达到抛砖引玉的效果。

一、我国现行法官惩戒机制存在的主要问题

目前，我国尚无名义上专门的法官惩戒机制，事实上的法官惩戒机制由散见于相关法律和纪律规定之中的相关规定组成。其中，《法官法》、《公务员法》以及《人民法院组织法》为法官惩戒机制提供了法律基础，但是更具实质性意义的是最高人民法院制定的《人民法院监察工作条例》中关于惩戒主体和惩戒程序的内容。该条例依据《公务员法》和《法官法》制定，其性质属于行政纪律处分的程序性规定，是目前我国法官惩戒制度中的“程序法”。从这部司法文件来看，我国现行法官惩戒机制存在着惩戒主体的中立性和专业性不足、惩戒程序公正性不强以及救济措施乏力等问题。这些问题一方面可能导致对法官履职行为的监督力度有限，另一方面也有可能导致法官的中立性、公正性和合法权利无法受到足够保障，最终影响司法权威和公信力的树立与维护。

（一）惩戒主体的中立性与专业性不足

惩戒主体的中立性是惩戒公正性的保障。目前，我国法律对于法官的惩戒主体几乎没有做出明确的规定。《法官法》关于法官的惩戒机制除了规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”之外，对于其他违法违纪行为的纪律处分只是笼统地规定“按照有关规定办理”。《公务员法》中也未规定对法官进行惩戒的具体处分决定机关。这个情况实际上反映了法官的惩戒主体问题在我国当前似乎还不是一个值得法律特别考虑的问题。从实际情况看，我国法官的惩戒主体被法律理所当然地默认为各级法院。在这种默认之下，最高人民法院得以用《人民法院监察工作条例》（以下简称“监察条例”）规定了各级法院的法官惩戒主体地位。然而，以各级法院作为法官惩戒主体，就不可避免地产生了惩戒主体的中立性问题。从监察条例的具体规定来看，受理、调查并做出惩戒建议的是各级法院的监察机构和人员，做出最终决定的院长或院长办公会。监察部门的工作人员、院长及院长办公会成员与本单位的同事之间由于长期共事，彼此之间完全可能因为利益相关或利益冲突产生竞争、抱团等各种关系，从而导致在受理、调查、做出惩戒决定等各个环节中存在袒护或公报私仇的情况。无论是袒护还是公报私仇，都伤害了法官惩戒制度的公正性。相比之下，在我国这个人情社会之下，违法违纪的法官被袒护的嫌疑更大一些，对于监察人员来说，类似于“要对低头不见抬头见的同仁甚至好友实施惩戒实在难下狠手”的考虑是真实存在的[4]。此外，法院的院长既是法官惩戒的决定者，同时又是本院的负责人，如果本院的法官出现大量的违规违纪事件，院长不仅脸上无光，而且还存在涉及本院和本人利益的考核问题甚至“领导责任”问题，这会导致院长在惩戒法官方面的动力不足。需要特别指出的是，即便惩戒在公正性上没有问题，但是这种由同事进行惩戒的程序设计，已足以使外界和被惩戒法官先入为主地怀疑惩戒主体的公正性，而这种怀疑本身就是对惩戒的严肃性、权威性和司法公信力的伤害。

另一方面，现行的惩戒程序设计忽视了评价法官行为的专业性。一名法官的行为是否违背了相关法律和纪律的要求以及是否应该被惩戒，在很多情况下需要专业性的判断，尤其是对法官的惩戒应以法官存在着主观上的过错为前提。比如，对某位法官在个案裁判中并无程序性错误的前提下所做的争议性判决进行法官责任的调查，就需要认定法官是否故意为之，还是纯粹出于对证据的认定和对法律条文的理解出现偏差而导致争议或者问题，这种情况下，只有资深的同行包括法学研究人员才有可能给予全面、准确的评价。目前，各级法院的监察部门工作人员，虽然都有法官的称号，但是由于其中大多数都是长期从事行政工作而不是长期从事审判工作，因此其评价的专业性方面有所欠缺，最终很可能导致监察部分的判断存在偏差，影响惩戒的公正性和权威性。

（二）惩戒程序的公正性不强

法官是从事法律工作的人员，程序公正是对其工作的基本要求之一。反过来，如在惩戒一名法官时不以程序公正为基本的原则，那么法官对惩戒结果是不会心服口服的，这样就很难达到惩戒的目的。法官惩戒程序的公正有两个重要的体现，一是调查与提出惩戒意见的过程和主体应该分开，以保证惩戒意见的客观性；二是调查与惩戒意见形成过程中被惩戒者有充分的自我辩护机会。目前监察条例第二十六条规定监察部门在办理违纪案件时，应当组成案件调查组和审理组，分别进行案件调查和案件审理，参加案件调查的人员，不得参加案件审理；第三十二条规定审理案件采取听证或者书面审理的方式进行。书面审理案件，应当询问被调查人、听取其陈述和辩解，必要时，也可以与证人核对证言。这两个条款体现了对程序正义的追求，但是其规定仍然显得过于简单、笼统，整套程序的实施主体仍然是本院的监察部门内部人员，在同一部门内的这样简单分组难以实现真正意义上的审控分离[5]。此外，对于被调查人陈述和辩解的“听取”也缺乏具体的程序设计而导致实践中出现听而不取的情况，特别是法官的举证、质证权利没有被明文规定，势必影响法官自我辩护的程序保障。惩戒程序上的公正性不强在很大程度上导致了实践中的诸多惩戒结果充满争议，甚至导致了监察部门和行政领导的任意妄为，较为极端的甚至公然违背法官法的规定，由法院审判委员会决定免除法官职务。

（三）救济措施乏力

救济措施是指法官对惩戒决定不服或者发现惩戒错误之后的补救措施。完善有力的救济措施，既是惩戒程序在程序公正意义上的要求，也是保障法官合法权利的要求。在我国现行的法官惩戒制度中，虽然当事法官在惩戒决定做出后可以向做出决定的法院申请复议，并且对复议决定仍然不服的可向作出复议决定的上一级人民法院进行申诉，并由上级人民法院作出最终决定，但是复议、申诉期间，不停止原决定的执行，这使得复议、申请失去了一部分意义。而且这样的救济途径总体来说都与惩戒决定程序一样，只是上级部门进行自上而下的单方面复查，也没有充分给予法官公开、对抗式的辩解的权利。从目前的司法实践来看，由于管理的高度行政化，法官在寻求权利救济时履步维艰，甚至有不少法官不得已走上了上访之路，出了法官也“信访不信法”的闹剧，严重损害了司法机关的权威性[6]。

二、构建新型法官惩戒机制与程序的构想

十八届四中全会的《决定》中提出“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”，以及“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系”。很显然，我国现行的法官惩戒制度的机制与程序是不符合四中全会要求的，因此构建新型法官惩戒机制与程序势在必行。目前随着我国司法改革工作的推进，很多地方已经开始了这种努力，不过，目前还没有形成一个完善的、成熟的方案，更没有经过实践的检验，因此，还需要实务界和理论界共同探索、研究。基于这个前提，笔者斗胆提出自己的浅薄之见，期望对我国新型法官惩戒制度的构建有所裨益。

（一）总体原则

改革法官惩戒机制的总体原则是在有效监督法官不当行为的前提下加强法官职务保障和有利于法官公正独立行使审判权。一方面，法官惩戒制度的存在目的是通过对法官的不当行为进行惩戒，以达到促使法官公正、合法履职的目的。在人们的心中，法官是公平与正义的象征，正如拉德布鲁赫所言：“法官是法律由精神王国进入现实王国控制社会关系的大门，法律借助于法官而降临人世。”[8]法官本人的不当行为直接关系着司法机关的公正形象，影响着司法权威，而且会伤及人民群众对我国司法机关乃至法律的信任。因此，对法官开展有效、严格的监督是法官惩戒制度的首要原则。另一方面，这种监督与惩戒又不能危及法官的独立性和中立性。我国《宪法》和《法院组织法》中规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权。”法官职务活动的中心是裁量，而公正的裁量必须建立在裁量者本身的独立与中立的基础上，所以在制度设计上，必须要避免法官受到恣意的惩戒，防止内外部各方权力对法官的中立性造成损害。对法官的独立性与中立性伤害最大的是法官职务保障的不力。在加强对法官职务监督的同时，如果不给予司法人员充分的职务保障，那么司法独立将受到极大的威胁[7]。当前我国对法官任意处罚的情况还比较普遍，这与我国司法独立意识淡薄是紧密相连的[9]。改革法官惩戒制度需要通对法定主体、事由和特定程序的明确规定来保障法官身份的稳定及其中立性。

另外，法官惩戒机制的改革应该体现对程序公正和专业性的追求。法官作为独立行使审判权的主体维护着社会的公正，因此当法官成为被惩戒的对象时，社会自然需要给予法官同样公正的待遇以保障法官的权益。惩戒程序的公正要求在法官惩戒机制中应具有相对独立且能避免外界对其公正性和中立性产生合理怀疑的惩戒主体，惩戒过程中应采取类似德国法官纪律法庭那样的诉讼化或者司法化的原则，比如审理过程中调查与审理的分离、公开审理或听证，以及赋予当事法官充分的辩解权利以及合理公平的证据规则。此外，程序的公正还要求具备健全的救济程序以保障法官对自身合法权益的救济。与此同时，对法官的惩戒很大程度上要建立在对法官的主观过错进行客观、科学评定的基础上，这是高度专业化的工作，因而改革后的法官惩戒机制中对法官的职业活动进行有无主观过错以及主观过错大小的评价应落实同行评价原则，即由资深同行负责对法官主观过错的认定，以确保惩戒决定的专业性，避免外行评价内行的情况发生。

（二）具体构想

1.惩戒主体及其权限

如前所述，目前我国法官惩戒主体是各级法院，这样的自我监督模式很难保证惩戒的公正性。因此，需要设立一个独立于法院内部的法官惩戒机构以避免部门保护主义和人情关系的影响，只有中立的机构才能对法官进行更为公正的惩戒。目前，《全面深化人民法院改革的意见》已经提出在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，而且如前所述也有部分地区已经建立起来，但是从前文提到的几个已经成立的法官惩戒委员的相关报道来看，惩戒委员会只是负责向各高院提出惩戒意见，而并不掌握惩戒权。笔者认为，最佳方案是赋予该惩戒委员会以惩戒权，并将惩戒委员会作为各省及全国人大的内设机构，从而解决其权力来源问题。如果说这个设想相对于现行的法官管理和公务员管理制度来说制度成本过高，需要尽可能在现有制度基础上改良，那么笔者主张明确修改相关法律，规定各省高院同意掌管各省法官的惩戒权，现有的中级人民法院和基层人民法院的监察机构和人员只是负责受理投诉并转呈惩戒委员会。惩戒委员会仍然保持现有定位，但是应该将惩戒委员会在职权上进行拆分，分设成控告委员会和审理委员会两个独立机构各自负责案件的调查、控告和案件审理。由控告委员会对案件进行受理、调查，并根据查明的案件事实向审理委员会提出控诉，体现出审控分离的原则和控辩双方对立的模式。通过审理委员会居中审理后向高级法院作出惩戒决定，或者由审理委员会提出惩戒意见并交由高级法院以惩戒意见作为依据作出正式的惩戒决定。

至于惩戒委员会成员的组成，不管是以惩戒委员会为惩戒主体还是仅仅提出惩戒意见，惩戒委员会的组成都要以专业性为基本原则，同时考虑到对司法进行民主监督的重要性，民主性也应该有所体现。目前，从我国部分地区新近成立的惩戒委员会来看，其惩戒委员的来源基本上都符合这两个要求，尤其是体现了同行评价（peer review）的特征，其经验可以进一步推广。

2.惩戒程序的设计

从上文的分析与论述可知，目前我国实际遵循的法官惩戒程序在自身的独立性、公正性和保障法官中立性和合法权益方面都存在不足，因而必须重构。目前我国新一轮司法改革中已经开始涉及这个问题，比如上文提到的法官惩戒委员会，但是对于惩戒程度进行改革或重构，还远谈不上启动。还是以在最新一轮司法改革中领跑的上海为例，虽然法官、检察官的惩戒委员会已经建立，但是关于其运作程序，虽然有过讨论，但目前并没有出台更为细致的规则，例如怎样接受投诉，委员会讨论的规程，委员会的决定有何效力等等问题，都有待进一步细化[10]。这里面很大一个部分的原因就是惩戒委员会如何与现有的法院监察体制衔接。笔者这里姑且从尽可能降低制度成本的角度、以最小代价实现改革的原则出发，对惩戒程序进行初步的构想。

首先，由法院的监察部门以及法官惩戒委员会受理关于法官不当行为的投诉，并经初步的核查，以排除不负责任的胡乱投诉。

其次，根据被投诉不当行为的性质对已被初步核查的投诉进行分流、启动调查程序。其具体办法是：涉嫌犯罪的，将线索移交检察机关或公安机关进行侦查；涉嫌违纪、最高可能给予记大过（含）以下处分的，由高级人民法院的监察机构进行调查；涉嫌违纪并最高可能给予降级、撤职和开除的，由法官惩戒委员会下设的控告委员会进行调查。调查过程中发现投诉不成立，则终止调查程序，如发现被投诉对象涉嫌犯罪，则移交线索至公安机关或检察机关。

再次，调查程序结束后，举行审理，根据分流结果，分别在高级人民法院内部审理和在法官惩戒委员会进行审理。审理的具体做法分别由法院内部监察部门调查人员和法官惩戒委员会下设的控告委员会负责指控，由高院院长指派当事法官所在法院之外的3名资深法官组成合议庭进行审理，在法官惩戒委员会的审理则由5名以上单数委员组成审理委员会负责。审理或听证之前，将指控书副本送达当事法官，审理或听证过程参考现有的刑事诉讼程序规则，当事法官享有出庭陈述、辩解、举证质证等程序权利，而且证据规则参考刑事诉讼的相关证据规则确定。

最后，审理结束后，由合议庭或者审理委员会提出惩戒意见，由院长或惩戒委员会下达正式的惩戒决定。如果由院长下达正式的惩戒决定，那么院长只能根据合议庭或审理委员会的惩戒意见进行惩戒、不得减轻或加重惩戒结果。

3.救济渠道与程序

救济程序的设置本身是程序公正的要求，也是充分保障法官权利的要求。但是，我国目前对被惩戒法官的救济过于忽视，甚至“对被惩戒者的权利保障程度还比不上对被行政处罚者的保障”[11]。对此，笔者主张在新型法官惩戒制度中设立救济渠道和制定救济程序。针对前文述及的两种审理或听证机制，笔者认为可以以全国性的法官惩戒委员会和各省法官惩戒委员会分别作为不服各省惩戒委员会和各高院合议庭做出的惩戒意见的当事法官的申诉机构。当事法官在收到初次听证或审理做出的惩戒决定之后，应当于10日向申述机构提出申诉，申诉机构受理申诉之后，应当按照初次审理或听证的程序进行审理或听证并做出惩戒意见，由各高院院长据此下达最终的惩戒决定。

另外，为保障法官的合法权益以及体现程序正义，现行惩戒制度中关于复议、申诉期间原处分决定继续执行的规定应该改变为：在申诉其间，原惩戒决定暂不执行。

三、结语

作为一项在各国都备受重视的司法制度，法官惩戒制度一方面具有对法官行为进行规范、约束，另一方面又具有保障法官合法权益和中立性以及司法公信力的意义，而最终的意义都指向的是保障公正司法和维护司法权威。我国现行的法官惩戒制度存在着诸多的问题和弊病，致使该制度的意义并未得到很好地体现。四中全会吹响了全面推进依法治国的号角，对我国未来法官队伍建设提出了新的要求，改革和完善包括法官惩戒机制与程序在内的法官管理制度迫在眉睫。虽然改革现行的法官惩戒制度的必要性和迫切性已经被我国学界和司法决策层认识，相关探索已经开始，但是新型的法官惩戒制度如何具体进行建构、如何在尊重法官职业特征、保护法官独立性与有效监督法官的不当行为之间谋求一个均衡点，仍然是我国司法改革的一个全新课题。

参考文献：

[1]上海法官检察官遴选（惩戒）委员会成立[N].人民法院报,2014-12-14(1).

[2]吉林法官、检察官惩戒委员会成立[N].人民日报,2015-06-29（11）.

[3]海南省法官检察官惩戒委员会成立[N].海南日报,2015-09-26(A03).

[4]牛桂英.反思与进路：法官绩效考核对于审判独立的影响[J].[EB/OL].[2015-09-05].http://www.jsfy.gov.cn/llyj/xslw/ 2014/02/14155011224.html.

[5]于秀艳.论我国法官惩戒程序及其改革[J].法律适用,2003(9).

[6]徐林林.法官穿法袍上访,“信访不信法”之痛[EB/OL].[2015-09-05].新华网，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-04/19/ c_1241972.html.

[7]丁文生.“错案追究制”司法效应考——兼论我国的法官惩戒制度[J].湖北警官学院学报,2013(1):131.

[8]拉德布鲁赫.法学导论[M].北京:中国大百科全书出版社,1997:100.

[9]朱鸿雁.法官惩戒制度比较研究[J].辽宁行政学院学报,2006(6):29.

[10]叶竹盛.怎样惩戒法官[J].法治与社会,2015(7):41.

[11]蒋惠岭.论法官惩戒程序之司法性[J].法律适用,2003(9):5.

（责任编辑：王明雯）

A Basic Probe into Renovation of Judge Disciplinary System of China

CHEN Song,WANG Xiao-cheng
(Law School, Guizhou University, Guiyang 550025, China)

Abstract:As the important content of judge's management system , China's current judge disciplinary system and program has problems of insufficient neutrality, being inadequate to protect the rights of the judge as well as unreasonable procedure, which seriously restricts the Chinese justice occupation guarantee level and judges professional construction, and needs urgent renovation and perfection. To reform judge disciplinary mechanism and procedure, a stronger occupation guarantee system is needed under the premise of effective supervision of the judge. In particular, a more neutral and professional disciplinary body is needed, more rights of procedure should be realized in judge disciplinary system, and the relief channel and mechanism should be improved.

Key words:judge disciplinary system；judge's manqgement system；judicial system

作者简介：陈松（1975-）.男.四川盐亭人.刘教授.法学博士.研究方向：法史学、法律职业道德。

基金项目：辽宁省社会科学规划基金项目“亲属间的刑事诉讼研究”（Li3DFX040）。

收稿日期：2015-12-10

中图分类号：D926.1

文献标志码：A

文章编号：1673-1883（2016）01-0078-05

doi：10.16104/j.issn.1673-1883.2016.01.020