当前我国新居民管理存在的问题及其对策研究——以浙江省织里镇为例

韩真真

（中国人民公安大学 治安学院，北京 100038）

当前我国新居民管理存在的问题及其对策研究
——以浙江省织里镇为例

韩真真

（中国人民公安大学 治安学院，北京 100038）

我国改革开放后迅速发展起来的的新型城镇吸引了大量的新居民，其中务工人员占绝大多数，在促进社会经济发展的同时，也带来了诸多社会管理的难题。通过对织里镇新居民人员构成、年龄结构、受教育程度以及贫富结构等特点的分析，发现新居民管理存在的一些问题，提出完善新居民管理的相关对策和建议，有助于促进新居民管理的进一步发展。

新居民；管理；问题；对策

随着市场经济的快速发展，越来越多的务工人员流动到东部经济发达地区工作生活，成为当地的新居民。这些新居民为当地的经济和社会发展作出了重要贡献，但同时，这些来自不同地区的人聚居一地，他们教育程度的差异、生活习惯的差异、与当地的文化差异等因素，给当地带了来一系列新的管理与服务问题。例如，2011年10月26日，织里镇发生的因当地个别税收代征人员工作方法简单作风粗暴，引起童装业主集体上访而导致的群体性事件，[1]这不但严重影响了社会经济的平稳发展和人民群众的人身财产安全，也给社会治理提出了新的挑战。新居民管理不止是当今，在将来一个长期的时间段内都将是一个重要的社会问题。通过对当前织里镇新居民的特点、新居民管理中存在的问题及原因分析，并提出相应对策和建议。

一、织里镇新居民的特点

织里镇是浙江省湖州市一个快速发展起来的城镇，有“中国童装城”之称。顾名思义，织里童装业十分发达，发达的童装业自然也吸引了不少外来务工人员，成为织里镇的新居民，据统计，织里镇人口数量有40万左右，而新居民就有30万左右，其中绝大多数是务工人员。[2]这些务工人员的到来为织里镇童装业的发展提供了充足的劳动力，促进了童装业的进一步发展。

（一）从人口构成来看，新居民主要包括务工者、经商者和其他人员

织里镇新居民主要分为以下三种：一种是为了获得基本的生活来源而来到织里镇务工的人员，这类人员是织里镇新居民的主要组成部分，他们大多数家庭条件较差，为了满足基本的生活需求而被迫离开户籍地外出务工的；一种是主动来到织里经商的人员，这类人员往往家庭比较殷实，来到织里是看中了织里镇的经商条件，在此投资办厂；其他人员包括流浪、乞讨人员、逃避法律制裁的违法犯罪者、外来采购、进货人员等等。

（二）从年龄结构来看，中青年人居多

在织里镇，新居民中绝大多数为务工人员，而务工人员中绝大多数是上有老下有小需要养家糊口而又没有稳定收入来源的青壮年。据统计，织里70%以上务工人员为中青年人，[3]在本地劳动力不能满足产业需求的情况下，他们成为了织里主要的劳动力来源，在织里镇整个童装业的发展中发挥着不可或缺的重要作用。（三）从受教育程度来看，大多数新居民受教育水平较低。

图1 织里镇新居民受教育程度统计图

如图1所示，新居民文化程度较低，初中及以下学历约占97.4%。[4]大多数务工人员来自较贫困的偏远地区，由于对教育的重视程度较低及家庭贫困，往往小学或者中学就会辍学务工帮助家里减轻生活负担。另外，包括数家品牌童装企业在内，众多小、散童装生产经营户，从事的都是一些技术含量较低的劳动密集型的生产，对学历和技术水平要求较低。

（四）从贫富结构看，织里镇贫富差距较大

织里新居民主要是个体户、私营企业主和务工人员，由于他们之间掌握的资源和分配方式的不同，贫富差距普遍较大，劳资纠纷也比较多，这也是致使织里新居民管理较为困难的主要原因之一。

（五）从流动程度看，新居民流动集中且频繁

一方面，新居民的流动时间集中。大多数务工人员在童装产销旺季涌入、产销淡季涌出，给人口信息采集、人口管理带来巨大压力；另一方面新居民的流出地较为集中。安徽与湖州相邻，存在天然的地理优势，新居民中安徽籍人口占绝大多数。[5]由于织里镇企业较多、产业密度较大，用工信息传播较快，务工人员流动频繁，难以签订劳务合同和实施“以房管人”的措施。[6]

二、织里新居民管理存在的问题

（一）公共服务落后导致治安压力增大

新居民的管理并不仅仅是治安管理问题。新居民在劳动、教育、医疗等公共服务上应当与当地居民享有同等的权利，这些问题处理不好，最直接的结果就可能是治安管理问题。新居民的到来为当地经济发展贡巨大，但同时，经济快速发展与落后的公共服务之间的矛盾也日益凸现。新居民对医疗、计生、教育、公共服务等方面的需求日益增加，而国家和政府在为新居民提供服务方面并没有具体的规定，在实践中操作起来比较困难，有些地方政府则会钻空子、钻漏洞，只顾经济发展而不考虑新居民的需求，不利于新居民管理工作的进行，更有可能成为治安管理的隐患。

（二）新居民流动性强，居住登记率不高

当前，对新居民的户籍管理的主要依据有《中华人民共和国户口登记条例》、《关于城镇暂住人口管理暂行规定》、《租赁房屋治安管理规定》、《居住证暂行条例》，另外还有一些地方规定，例如《浙江省流动人口居住登记条例》。这些法律法规都是原则性的规定，具有全面的指导作用。但如何落实这些规定，在实践中还有一定难度。因为新居民的流动性特点，他们一般不愿去办理居住证，除非在办理其他事务时强制要求提供居住证。因此，新居民的登记率不高，治安管理难度加大。

据湖州市2015年第一季度全市流动人口管理服务工作考核情况统计（表1）可以看出，虽然织里镇新居民最多，但是流动人口登记率在几个县区中排名最低，只有61.5%，距离省标85%还有一定的差距，[7]具体见下表。也就是说，织里镇30万流动人口中约有11.5万人口未进行登记，其中所包含的巨大的信息量也因此难以得到有效利用。一些违法犯罪人员则是利用了这一漏洞，把织里当成自己的窝藏地点，当成逃避法律制裁的“避风港”，助长了违法犯罪的风气，影响了织里的社会安定，扰乱了织里的社会治安。

表1 湖州市2015年第一季度全市流动人口管理服务工作考核情况统计表

（三）组织架构不完善，管理力量相对薄弱

织里是一个有30万新居民的大城镇，但是至今尚未构建起一个相对完善的新居民服务管理体系。织里目前新居民管理主要依托派出所和镇综治中心这两个机构。2011年虽然成立了镇新居民事务所，但是由于机构级别低、人员少，使得其职能作用不能得到充分发挥，镇新居民事务所几乎成了摆设。派出所管理力量相对30万流动人口来说相对薄弱，难以实现流动人口信息登记全覆盖，在发挥综合协调和专业服务职能方面也是有心无力。此外，镇级管理机构与村、社区的服务管理职责不明确，出现管理缺位和越位的现象，机构间难以实现分工明确、各司其职同时又互相协调、互相合作的局面。

（四）管理社会化程度低，社会责任没有落实

织里新居民管理不仅仅是政府的责任，社会也应当承担相应的责任。织里由于新居民较多，服务业也随之发展起来，尤其是房屋租赁市场和KTV、酒吧之类的娱乐服务。经过走访调查发现，一些房屋出租者为了追求利益，在身份证登记方面不够重视，有的租户持假证登记或者直接无证租赁，而大多数房屋出租者基本不会主动向公安机关报告这些情况，这为某些有不良动机或者有违法犯罪行为的高危人员提供了便利，不利于维护织里的社会治安。诸如KTV、酒吧之类的娱乐场所由于管理不善、疏于安全检查，极易出现各种治安问题，例如吸贩毒活动、寻衅滋事、聚众斗殴、赌博、卖淫、嫖娼活动等。此外，织里的多数工厂采用家庭作坊生产模式，将员工集体宿舍设置于车间或仓库的建筑内，产生了大量的“三合一”（即生产、仓储、员工合一）企业，[8]这种小作坊从事的基本都是劳动密集型的生产，在招工方面也比较随意，有时像姓名、年龄、户口所在地、是否有犯罪记录这些基本信息都不清楚，一旦出现违法犯罪行为，锁定嫌疑人十分困难。

三、织里镇新居民管理中暴露出来的问题

当然，上述的这里问题只是表象，产生这些问题的原因更在于管理者的观念与管理方式

（一）重管理、轻服务，责任与义务、权利与权益不对等

在一些管理者内心深处，往往只单纯地把新居民看成影响社会稳定的因素，把新居民看成对立面，没有清楚认识到新居民对织里经济发展做出的巨大贡献，更有甚者，会不自觉地在口头上就表现出对新居民的排斥。在管理与服务的机制、制度方面，没有树立与构建和谐社会相适应的、增进新居民融合的服务理念、人本意识和维权保护意识，大量新居民对医疗、计生、社保、交通等公共服务的需求得不到满足。政府所主导的社会公共资源和行政资源整合不够充分，在服务管理中“头痛医头、脚痛医脚”现象较为明显。[9]

在我国的法律方面，原则性规定偏多，具体权利较少，更多的是新居民需要承担的义务和责任。从现实的执法、司法实践中看，各类管理机关较少考虑新居民的利益要求，而新居民还必须承担各种各样的责任和义务，交纳各种费用。有些管理人员甚至认为，通过收费和处罚的方式管理新居民是一种相对较好的管理方式，从来不考虑通过提高服务水平的方式来提高管理成效。另外，虽然《中华人民共和国劳动法》规定了务工人员的劳动权利和权益，但这些权益经常会遭到侵犯，有时侵犯的主体甚至是执法机关和司法机关，即使在这种情况下，许多执法的管理机关也仍然不把保护新居民的合法权益与管理新居民联系起来。[10]

（二）“重打击、轻预防”的管理方式弊端显著

“重打击、轻预防”的管理方式是指只有在新居民违法犯罪时才采取干预措施，而忽视新居民精神层面的问题，即“只管手脚，不管头脑”。虽然多数新居民受教育水平较低，但可塑性强，在新的环境里，既可能会力争上游，积极进取、努力奋斗，也可能会放任自流，自甘堕落、不思进取，关键在于如何有效的引导和管理。但是在“重打击、轻预防”管理方式的支配下，绝大多数新居民被排斥在城镇社会之外，难以融入到城镇的各种文化娱乐生活当中去，只能与自己小圈子里的人员交往，难以转变思想观念、提高文化素养、培养法制观念，一旦受到社会中不良风气的影响，极易产生违法犯罪的动机，进而诱发违法犯罪。

另外，除了少数条件比较好且领导有长远见识的企业重视员工的文化素质、道德情操和技能方面的培养外，大多数用工单位只看重经济利益，忽视了员工在精神层面的需求，一旦发现员工有违法犯罪行为了，则只是予以开除。

四、完善新居民管理的对策

针对新居民管理现状，江苏省社会科学院社会学研究所研究员陈颐曾指出“我们设想的新居民管理体制的框架是：1.确认对新居民实施管理、提供服务、保护他们合法权益是各级政府的职责；2.对新居民实行类似国外‘移民制度’管理；3.成立专门的政府机构，对新居民实施统一、规范的管理；4.实行新居民‘居住证’制度；5.新居民就业、生产经营、社会保障、教育、居住、计划生育、治安等方面的管理和服务纳入相关政府部门的职责范围之内”，[11]而对于新居民和新居民管理的具体情况，笔者认为，可以采取以下措施改善织里镇新居民管理的现状：

（一）以服务促管理，保护新居民的合法权益

作为新居民管理的主体，应当转变管理理念，树立“以服务促管理”的思想观念，尊重和保护新居民的合法权益，这是做好新居民管理工作的基础。首先要考虑如何改善新居民的生活工作条件，在医疗、住房、计生、教育、出行等公共服务方面为新居民谋福利，解决新居民在当地“就业难”、“住房难”、“上学难”、“看病难”、“出行难”等各方面的难题，为新居民构建一个安居乐业的社会环境，为织里创造更多的财富。其次，保证新居民的各项权利和合法权益不受侵犯，逐步减少对新居民的各种限制，不能把他们看成扰乱当地和谐稳定的罪魁祸首。第三，通过开展教育、服务、宣传等多种形式，提高他们的文化组织、工作技能和法制素养，积极地引导新居民融入当地的社会生活当中去，构建和谐社会。

（二）完善相关法律法规，为具体实践提供可靠依据

我国《立法法》中规定，省、自治区和直辖市的人大及常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；除特别规定的事项外，国家尚未制定法律或行政法规的其他事项，省、自治区和直辖市的人大及常委会根据具体情况和实际需要可以先行制定。因此，针对新居民的特点和新居民管理中出现的种种问题，地方人大在不同宪法、相关法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定比较详细的法规和制度，不仅为管理者的具体实践提供法律依据，不断创新管理办法，也为新居民维护自身的合法权益提供有力的法律武器。

（三）完善组织架构，明确界定职责，加强各部门间合作

织里镇仅靠派出所和镇综治中心难以实现对新居民的有效管理，解决这一问题需要完善组织架构，明确界定职责，加强各部门间合作。一是完善组织架构，在一些新居民集中的地方建立县市区级层面的新居民服务管理联席会议制度和实体化运作的区新居民事务局，切实发挥其对镇新居民服务管理的指导、协调作用，县市区级各有关职能部门要主动介入，强化工作的指导、服务和监督。基层政府、街道的管理者作为主体职能机构，要敢于担责，科学履职，严格明确各项职责，使各项工作得以落实；村和社区则是实施服务管理的直接力量，应当充分发挥其与新居民面对面接触的优势，协助进行新居民登记工作，密切掌握新居民流动信息，切实推进新居民管理工作。二是各部门之间不仅需要分工明确，还要加强合作、保持信息畅通，严厉打击企图逃避法律制裁的不法分子和各种违法犯罪的行为，维护良好的治安秩序，为社会经济发展提供一个安定有序的环境。

（四）提高管理的社会化程度，实行新居民自治管理

随着新居民的涌入，房屋租赁市场的不断扩大，只依靠公安机关进行排查登记、安全检查，会牵扯相当大的警力，影响公安机关查破案件、打击违法犯罪的主业。为适应我国市场经济的发展需要，改善公安机关行政管理的方式，落实租赁双方治安责任、加强房屋租赁管理，必须善于运用市场手段来管理房屋租赁市场，形成社会化的管理机制。例如杨浦公安分局成立的有专门人员操作管理的“四平租赁房屋委托管理服务社”[12]，其他地区可以借鉴此经验，成立类似的组织，由政府扶持、市场独立经营、自负盈亏，并鼓励房屋租赁户委托管理。同时对于不愿意委托管理的租赁户以及KTV、酒吧之类的娱乐场所、用工单位，要敦促其承担起应有的社会责任和义务。

由于新居民与当地居民之间、新居民之间存在地域、文化、习俗等各方面的差异，管理起来相对困难，因此可以探索建立一种新居民自治管理模式，让新居民自己以及其他社会组织 成为新居民的管理主体。以区或者乡镇街道为单位建立新居民援助中心，使新居民急需帮助的时候，可以通过该渠道解决困难。在新居民相对集中的地方，可以通过建立新居民学校、社会志愿组织等方式，帮助他们逐步实现自我教育和自我管理。此外，还可在新居民中建立党、团、工会等组织，充分发挥其权威作用，从而使其成为党委政府与新居民之间沟通交流的桥梁与纽带，协助政府开展各项工作，畅通新居民的诉求渠道，增进新居民和本地居民的交流，营造和睦相处的社会氛围，实现社会的和谐与稳定。[13]

[1]张林森.从织里事件看加强和创新社会管理[J].安徽警官职业学院学报，2012（4）：115-119.

[2][4]陈江.小城市社会治理模式创新研究——以湖州市吴兴区织里镇为例 [J].公安学刊 (浙江警察学院学报)， 2015（5）：14-19.

[3][6][9]顾志堂，张松法，沈金才.湖州市织里镇流动人口服务管理之思考[J].公安学刊(浙江警察学院学报)，2013（4）：28-32.

[5]湖州市省外流入人口主要特征[EB／OL].http://tieb a.baidu.com/p/1108327369.

[7]湖州市人民政府办公室关于2015年第一季度全市流动人口管理服务工作考核情况的通报[EB／OL].http://zl. wuxing.gov.cn/art/2015/9/1/art_2811_123778.html.

[8]喻运鑫.快速成长型城镇治安管理之对策——对湖州市织里镇社会治安的调查与思考[J].公安学刊(浙江公安高等专科学校学报)，2005（3）：25-30.

[10]俞德鹏.现行城市新居民管理方式的弊端及其对策[J].人口学刊，2001（1）：18-23.

[11]陈颐.对新居民管理体制的思考[J].江苏社会科学，2006（5）：141-144.

[12]周德辉，章坚，陈建中.当前加强新居民管理的探索与实践[J].上海公安高等专科学校学报，2004（3）：12-18．

[13]马强.当前我国流动人口管理问题探析[J].中国商界(下半月)，2010（11）：204-205.

Problems and Countermeasure Analysis of New Residents Management——Taking the Case of Zhili Town in Zhejiang as an Example

HAN Zhenzhen
（People's Public Security University of China,Beijing,100038,China）

After China's reform and opening up,the rapidly developed new-type towns attract a large number of new residents.Among these new residents,the migrant workers account for the vast majority,which promotes the towns'social and economic development.But at the same time,many social management problems occur.By analyzing the population composition,age structure,schooling and structure of the wealth in Zhili Town,Zhejiang,we find some problems of the new residents management and put forward relevant countermeasures to perfect the management of the new residents.

new residents;management;problems;countermeasure

D631.42

：A

：2095-2384（2016）03-0076-05

（责任编辑 储 欢）

2016-07-18

韩真真（1992-），女，山东济宁人，中国人民公安大学治安学院2014级研究生。