基于SWOT的南海问题分析与发展战略研究

黄一洲，朱琳，孙韶聪

（1.中国人民武装警察部队学院 研究生队，河北 廊坊 065000；2.中国人民武装警察部队学院 边防系，河北 廊坊 065000）

基于SWOT的南海问题分析与发展战略研究

黄一洲1，朱琳2，孙韶聪1

（1.中国人民武装警察部队学院 研究生队，河北 廊坊 065000；2.中国人民武装警察部队学院 边防系，河北 廊坊 065000）

南海问题关乎中国的主权和领土完整，同时也是对我国和平发展战略的一个考验。文章简要概述了南海问题的现状，运用SWOT分析方法对中国在南海问题上的优势、劣势、机遇、挑战进行了全面分析，构建了中国在南海问题上的SWOT组合矩阵，提出了中国在南海问题上的未来发展战略。

SWOT分析；南海问题；发展战略

一、前言

二战以后，特别是20世纪60年代以来，随着南沙群岛石油天然气资源的发现，南海周边国家对我南沙群岛及其附近海域的领土主权挑起问题并造成我“岛礁被侵占、水域被分割、资源被抢夺”的严重局面，由此产生了“南海问题”。与此同时，海上安全问题日益突出，受到各方关注。

南海问题关乎中国的主权和领土完整，同时也是对我国和平发展战略的一个考验，因此我国一直审慎对待，努力通过对话和外交的方式使南海局势保持稳定。然而，2009年以来，南海问题不断升温。一方面南海当事国加强了主权申索、加快了资源争夺，另一方面，以美国为首的域外大国加强了介入力度，增加了我国解决南海问题的难度。2016年7月12日，菲律宾南海仲裁案仲裁庭更是作出了非法无效的所谓最终裁决。

二、南海问题的SWOT分析

SWOT分别代表：Strength（优势）、Weakness（劣势）、Opportunity(机遇)、Threat（挑战）。对南海问题采用SWOT分析，能够全面准确地把握南海问题的现状、形成原因及存在的机遇和挑战，为制定化解南海问题的发展战略提供科学的理论依据。（一）优势

近年来，中国在南海设立地级市三沙市，并在海上执法队伍整合及岛礁建设上取得显著成果，加之关于南海主权有力的历史和法理依据，形成了中国在南海问题中的优势。

1.有力的关于主权的法理依据。首先，中国人民是最早发现、命名南沙群岛的，这一点国内外有着详实而有力的记录加以证明。其次，中国人民在南沙群岛及其附近海域的生产作业，包括历代政府对南沙群岛的管辖古已有之，主权归属毋庸置疑。

2.不断加强的行政存在。1988年《关于设立海南省的决定》规定：“海南省管辖……西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛屿及其海域。”2012年7月24日，地级市三沙市正式挂牌成立。这就取代了原来具有临时机构性质、行政级别低的办事处，使得管理南海岛屿更加名正言顺，可以集中精力开发南海的能源、渔业、旅游资源，也可以更有效的维护领土、领海主权。

3.整合后的海上执法队伍。2013年3月，原海监、海警、渔政、海关缉私警重新组建为国家海洋局，以中国海警局名义执法。整合后的中国海警，是一支进行海上执法的非军事力量，是国防的重要组成力量。在装备上，随着万吨海警船的下水，相较于南海周边国家，中国海警已建立起巨大的装备优势。在海警部队执行支援掩护国家石油勘探任务过程中，通过精心组织，妥善应对了外国武装船的干扰破坏活动，圆满完成了海上支援掩护任务。在菲南海仲裁案结果公布后，菲律宾渔船试图挑战我黄岩岛实际控制能力，结果仍然是被我海警船有效拦截[1]。

4.取得成果的岛礁建设。凭借雄厚的经济实力，中国于2014年上半年开始在南沙群岛、西沙群岛填海造岛，仅在两年时间里，填海面积就超过了越南和菲律宾几十年填海的总合[2]。目前以美济岛最大，为6平方公里。填海造岛意义重大，这能将战略纵深延伸到南海腹地深处，改变了中国长期以来在南海维权面临的战线过长、鞭长莫及的不利处境。

（二）劣势

在南海国际舆论上，中国一直处于被动地位。与美国在南海的周边力量相比，中国在军事方面不占优势。现有的海洋法律与政策又存在诸多需要完善的地方，加之客观存在的“地理困境”，造成了中国在南海问题上的劣势。

1.南海国际舆论中国处于弱势。在国际舆论方面，东盟国家负责造势，而代表国际舆论主流的西方媒体歪曲事实，在岛礁性质、九段线、南海航行自由、中国在南海军事化等问题上大做文章，刻意抹黑中国[3]。以2015年10月美“拉森号”进入我12海里内水域为例，8至9月，通过舆论造势，美国会、军方、智库、媒体主流声音都是支持军方对12海里挑衅，使得美方这一行为显得“合理而合法”，反倒是中方维护主权的行为显得是在有意制造问题。而在菲律宾南海仲裁案一事上，从提出到结果公布之前一直到公布之后，各相关国“密切配合”，持续不断地进行舆论造势。

2.现有海洋法律体系需要完善。第一，缺乏《宪法》根据。《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有。”其中没有包括海洋。第二，缺少《海洋基本法》。《海洋基本法》能够为解决我国南海权益纷争提供强有力法律依据。第三，关于九段线的法律地位在国内缺乏相关法律条文明确、在国际上也未能得到普遍承认。总之，现有的法律体系亟待完善，以适应“海陆统筹”发展战略。

3.军事力量与美国存在差距。造成当前南海问题复杂化的一个重要原因就是以美国为首的域外大国的介入，尤以美国的军事威胁最甚，而中国在南海的军事力量与美国存在差距。美国《国家利益》报道兰德公司分析中国空中力量所做的估计称，2017年如果中美因为南沙群岛发生冲突，美军10.1个航空联队可以维持对那些岛屿一周7天、每天24小时的制空权[4]。而目前的人工岛建设，其性质为“非军事化”，受面积、地形所限，作为对抗美国的军事据点是脆弱的。事实上，因为美国的介入，加之客观存在的“地理困境”，中国在南海的军事力量处于劣势，通过军事手段化解南海问题在当前阶段并不现实也不明智。

（三）机会

无论是中国还是涉及南海问题的东盟各国，从长远的角度来看，都希望南海远离争端，为开发利用南海营造一个稳定的环境。这种共同的稳定南海的努力是化解南海问题的机会。

1.中国的发展需要南海和平稳定。南海丰富的资源对中国而言战略价值重大。在南海经济利益方面，中国和东盟相关国家既存在纷争又存在合作共赢的机会。而21世纪海上丝绸之路战略的提出，提供给双方一个在经济上合作共赢的最好机会。南海地区具有独特的自然资源和重要的战略地位，所以南海问题的缓和对于21世纪海上丝绸之路的建设起到促进作用。

2.东盟的发展需要南海和平稳定。2002年11月，东盟与中国签署《南海各方行为宣言》，基本缓解双方在南海问题上的最大矛盾。双方正式建立战略伙伴关系，南海问题已成为战略伙伴之间的问题。东盟共同体已经建成，对东盟各国而言，南海经济利益纷争要服从整个区域经济合作大局。在2015年APEC峰会上，中美围绕中国在南海建造人工岛问题展开激烈博弈，而东盟各国达成一致，即南海问题不会出现在会议议题中[5]。

（四）威胁

近年来，中国与南海周边国家围绕海洋利益冲突加剧，周边国家强化南海主权申索。而基于地缘政治原因，以美国为首的域外力量强势介入，构成了中国在南海面临的威胁。

1.基于地缘政治利益，域外力量强势介入。美国基于“亚太再平衡”战略“重返亚太”是当前南海问题主要矛盾的主要方面。2016年5月，美威廉劳伦斯号导弹驱逐舰在永暑礁12海里内航行，这是美国在不到一年内进行的第3次所谓“自由航行”活动，并且美国力图构建“南海自由航行同盟”[6]。日本在通过《新安保法》解禁集体自卫权后，为了减轻在钓鱼岛的压力，强化对海上运输线的控制能力，牵制中国在东海地区的维权执法活动以及中国和平发展大局，处心积虑介入南海问题，做南海问题当事国。2016年日本海上自卫队首次停靠越南重要军事港口金兰湾，并与菲律宾达成一系列军事协作。在2016年的G7峰会上，日本将南海争议问题引入此次峰会。而在菲律宾南海仲裁案结果公布之后，日本更是频挑事端，力图拉拢更多东盟国家向中国施压[7]。2015年“习马会”、马英九太平岛之行本已显现的海峡两岸进行南海合作的趋势，随着蔡英文上台又充满着未知变数。此外，澳大利亚、印度介入南海问题趋势日益明显，南海形势更加错综复杂，“中国在南海面临群狼攻势”[8]。

2.南海周边国家加剧冲突海洋利益，不断强化南海主权申索。菲律宾自阿基诺三世上任以来在南海问题上对抗中国，强化控制已非法占有的岛礁，争分夺秒开发油气资源，在中国主权海域频繁抓扣中国渔民，煽动国内外民众的民族主义情绪，高调抗议中国[9]。并且把中菲南海争议向国际仲裁法庭起诉。不仅是菲律宾，其他南海周边国家也妄图使南海问题司法化，如2015年11月，印尼就表示中国对纳土纳群岛拥有主权的说法“没有法律依据”[10]。菲律宾南海仲裁案的结果公布后，将来甚至有可能出现南海当事国联合起诉中国的情况，使中国陷入十分被动的境地。

三、基于SWOT分析的发展战略研究

通过运用SWOT分步分析，得出中国在南海问题所具优、劣势，面对的机遇、威胁，在此基础上构建SWOT分析矩阵，得出四类战略选择，如表1所示。

表1

（一）SO战略（抓住机遇，利用优势）

第一，遵循“主权属我、搁置争议、共同开发”原则，以“一带一路”战略推动中国——东盟自贸区的发展，强化双方战略伙伴关系。为了缓解有关国家的安全忧虑，中国应分享发展机遇、实施战略安抚，努力在经济、政治和军事上与周边国家建立互信关系，承担大国责任，维护南海安全秩序。越南已经与中国达成全面战略合作伙伴关系。2015年习主席访问越南，通过务实对话与经济合作，为两国解决南海问题找到突破口。2016年5月，中国军队参加了东盟防长扩大会框架下首次海上安全与反恐演练，深化了防务安全领域的务实合作[11]。

第二，继续加强岛礁建设。除了进行中的岛礁建设外，还可以考虑在已经取得实际控制的黄岩岛开展岛礁建设，以进一步巩固实际控制权。除了改善工作和生活条件以外，中国作为大国，还需要向国际社会提供公共服务产品，包括救援、科研、气象、渔业、环境保护等方面。通过承担大国责任，履行国际义务，向世界传递岛礁建设非军事化信号。2016年4月5日，渚碧礁灯塔正式启用[12]。

第三，效仿中国在钓鱼岛、黄岩岛的维权执法模式，以中国海警为主力，海警海军协同配合，利用装备优势，并与海上渔船船队和海上民兵组织相呼应，实现对相关争议岛礁的实际控制权，从而维护国家海洋利益。

（二）ST战略（发挥优势，规避威胁）

第一，遵循中国和东盟已确定处理南海问题的“双轨”思路，在落实《南海各方行为宣言》高官会和“南海行为准则”磋商联合工作组的基础上，由南海直接当事国在协商一致基础上尽早达成“准则”，以和平方式解决主权争议、能源开发问题。当然，在达成准则之前，根据南海问题实际情况，可以达成一些临时性的“准则”，以妥善应对诸如海警船只对峙的情况。

第二，妥善管控中美关系中的涉海因素，努力推进中美海上务实合作[13]。以大局为重，避免双方海上摩擦恶化。但与此同时，中国必须亮明领土主权底线，向美国陈明利害关系，若美国出现突破底线的行为，中国则应给予强力反制，增加美国行动的成本和风险，现场风险的上升有助于美方重新审视自己行动。

第三，随着我国海上维权力度不断加大，与周边国家在南海争议和冲突日益增多，在海上力量处于明显劣势的情况下，周边国家将南海问题司法化趋势凸显。我国加入《联合国海洋法公约》后，于2006年依据公约第298条所赋予的权利，公开发表了在涉及海域划界、历史性海湾或所有权、军事和执法活动等方面不接受强制争端解决程序的排除性声明。现在的中国要坚定该立场，同时以菲仲裁案为契机，做好南海问题诉讼证据准备工作及仲裁应对方案，以期在南海问题司法斗争中占据主动。

第四，做好外交工作，在不与南海问题相关国家恶化关系的前提下，主动在国际上争取更多国家站在中国一方，即真正和平解决南海问题的一方。在南海问题上，中国已取得阿拉伯国家及广大发展中国家的有力外交支持。为了反制美国企图把东盟各国拉拢过去一致对抗中国的企图，中国主动出击，分化瓦解，把文莱、柬埔寨和老挝争取到了支持中国的立场上来[14]。

（三）WO战略（抓住机会，克服劣势）

第一，打好南海国际舆论战。针对以美国为首的西方媒体在南海舆论上大肆渲染、抹黑中国的现状，首先，官方、学界、媒体须紧密配合形成合力，主动回应，积极应对。2016年8月3日，由国家海洋信息中心主办的南海专题网站中国南海网正式开通，旨在通过全面介绍南海，正面宣传我国的南海政策、南海主张、历史证据、法理依据和国际合作等，其中部分文献资料和地图属首次公开，并且年底之前还将开通英文版[15]。其次要通过外媒、使用外语宣传报道[16]。因为国际主流舆论语言是英语，只局限在国内进行舆论战收效甚微。我们可以适当把外媒“请进来”，将南海真实情况呈现给世界，也可以主动在国际上发声，例如2016年5月4日，刘晓明大使就在英国主流报纸《泰晤士报》上发表《停止插手南海事务》一文。

第二，完善海洋法律体系。我国海上维权执法必须有法律支撑。首先，修订《宪法》第9条增加：“矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂、海洋等自然资源，都属于国家所有。”[17]其次，出台《海洋基本法》，明确我国管辖海域及相关权益、涉外事件处理机制，明确外国舰机在我相关海域行为准则及处理机制等。最后，使该法律体系与整合后海上执法力量相适应。2016年8月2日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》，明确规定“对经驱赶拒不离开、被驱离后又非法进入我国领海，在我国管辖海域实施非法捕捞等行为，构成犯罪的，可以依据我国刑法有关偷越国（边）境罪、非法捕捞水产品罪的规定，追究其刑事责任”[18]。

（四）WT战略（克服劣势，回避威胁）

第一，适时公布南沙群岛领海基线与南海防空识别区。目前我国已公布包括大陆沿岸、西沙群岛、钓鱼岛及其附属岛屿在内共94个领海基点，正式确定相关海域领海、毗连区、专属经济区和大陆架范围、法律地位，然而目前南沙群岛领海基线并未公布，使得美国等国有机可乘，大做文章。公布领海基线可以重申中国对南沙群岛领土主权，履行海洋法公约义务，行使权利，提供法理依据。此外，可以考虑划定南海防空识别区。这能有效行使自卫权，实现危机预防和处理，反制对我海域侦察。但是，与划定东海防空识别区不同，在南海划定防空识别区面临地理、环境、后勤等方面的挑战。公布领海基线与划定南海防空识别区，必须注意时机和具体内容，当前时机并不成熟。

第二，做好南海涉外事件处置。南海涉外事件包括外籍船舶在我领海内违反法律法规、进入我禁航区、我渔船进入他国管辖水域、我船舶在争议海域被扣留、涉外海事纠纷等。必须严格遵循我国的外交方针和外交政策，严格遵守国际法和我国有关法律规定，维护国家主权，依法处理，区别对待，做到有理有力有节。例如针对外国军舰进入我相关海域可以参照以下四步：外舰接近，密切监视；进入24海里，保持跟踪；接近12海里，予以警告；进入12海里，驱赶驱离[19]。

第三，加强必要的军事防御。虽然中国在南海一向无意“军事化”，但是针对以美国为首的军事挑衅和战略威胁，中国还是应当采取必要的军事防御。近年来，以“东风-21C”导弹和“东海-10”巡航导弹为代表，中国军队形成了强大的陆基远程打击能力。此外，中国空军、海军在南海的军事防御能力有了较大提升。以往中国在南海的演习数量较为有限，而如今中国海军的演习已经取代了部分训练职能，更着重锻炼2015年国防白皮书中提出的“综合防御能力”。2016年7月，范长龙在南部战区部队调研时强调，要加紧推进军事斗争准备各项工作，着力打造用在关键时刻、发挥关键作用的“尖刀”力量。这是新中国成立以来军队高层首次在南海方向作出如此具体的战备指示[20]。

四、结语

正如美国智库“战略预测公司”总裁弗里德曼关于2016国际局势预测的那样，中国针对周边国家的公关活动将改善其地区形象，但将引发美国的反弹，包括向中国直接施加压力、鼓动东盟内部在南海问题上统一对抗中国、鼓动区域外力量日本、澳大利亚、印度甚至是欧盟介入。2016南海问题不会导致正面冲突，但中国继续占主导地位，可能引发美国出兵示威，但会避免交战[21]。2016年上半年的南海局势基本符合该预测，并且下半年的走势也将围绕此基调展开。基于SWOT的南海问题分析，我们在南海问题的发展战略上可以概括为“斗而不破”，既要善于斗争，又要善于合作[22]，争取早日化解南海问题。

[1]环球网.菲渔船挑战我黄岩岛实控能力被执法船拦截［R/OL］.http://world.huanqiu.com/exclusive/2016-07/91785 93.html

[2]环球新军事网.2016南海要出大事：中国恐遭多国“围攻”［R/OL］.http://mt.sohu.com/20160111/n434134 302. shtml

[3]鞠海龙.中国南海维权的国际舆论环境演变——基于1982年以来国际媒体对南海问题报道的分析[J].学术前沿，2015（10）:60-69.

[4]天涯论坛.美国兰德报告：为什么美国应该害怕中国空军［R/OL］.http://bbs.tianya.cn/post-worldlook-1588867-1. shtml

[5]战略网.奥巴马要求中国停建南海岛礁中方警告别多管闲事［R/OL］.http://mil.chinaiiss.com/html/201511/21/b7e 97b.html

[6]网易新闻.“仲裁”后美海军高官首访中国安静外交解决南海争端［R/OL］.http://news.163.com/16/0718/02/BS7N K02D00014JB6.html

[7]腾讯新闻.日本借南海仲裁频挑事端游说东盟国家碰壁［R/OL］.http://view.inews.qq.com/a/2016071501059300? refer=share_relatednews

[8]腾讯新闻.美日菲在南海动作频频专家：中国遭群狼攻势［R/OL］.http://news.qq.com/a/20160414/016580.htm

[9]汪树民.菲律宾在南海问题上与中国的对抗及原因分析——以阿基诺三世上任以来为例[J].海南师范大学学报，2015（5）:103-110.

[10]天涯论坛.印尼认为中国对纳土纳群岛的部分领土拥有主权没有依据，否则告上国际法庭［R/OL］．http://bbs. tianya.cn/post-worldlook-1584940-1.shtml

[11]凤凰军事.中国军队将参加东盟防长扩大会海上安全与反恐演练［R/OL］.http://news.ifeng.com/a/20160428/4862 2229_0.shtml

[12]观察者网.南沙渚碧礁灯塔正式启用［R/OL］.http: //www.guancha.cn/internation/2016_04_06_356123.shtml

[13]中国新闻网.中国与印尼落实全面战略伙伴关系国际研讨会在海口举行［R/OL］.http://ku6.chinanews.com/gn/ 2016/01-18/7721747.shtml

[14]铁血网.中国在南海外交突围成功：分化瓦解东盟阵营［R/OL］.http://bbs.tiexue.net/post2_11442384_1.html

[15]新浪新闻.中国南海网正式开通共有六个网址域名［R/OL］.http://news.sina.com.cn/gov/2016-08-04/doc-ifxutfpf1 180173.shtml

[16]中国南海研究协同创新中心.刘海洋：美国南海“舆论战”技战术意图分析及启示.［R/OL］.http://nanhai.nju.edu. cn/show.asp?id=1207.

[17]江家栋，曹海宁，阮智刚.中外海洋法律与政策比较研究 [M].北京:中国人民公安大学出版社，2014:304.

[18]新浪军事.最高法司法解释：外国船非法进入中国领海或被追刑责［R/OL］.http://mil.news.sina.com.cn/china/ 2016-08-02/doc-ifxunuyk4370019.shtml

[19]环球时报.梁芳：美国想干什么？我们该如何反制［R/OL］.http://opinion.huanqiu.com/opinion_world/2015-10/ 7871331.html.

[20]中华网.范长龙视察调研南部战区：加紧推进军事斗争准备［R/OL］.http://military.china.com/news/568/2016072 0/23102693.html

[21]华夏经纬网.美智库预言2016：美军南海示威避免交战 中国主导［R/OL］.http://www.huaxia.com/xw/gjxw/2016/ 01/4678719.html

[22]张辉，张琳.国际海洋法与海上涉外事件处置研究[M].北京:光明日报出版社，2012:79.

Analysis and Development Strategy of South China Sea Dispute Based on SWOT Model

HUANG Yizhou1,ZHU Lin2,SUN Shaocong1
（The Armed Police Academy,Langfang 065000,China）

South China Sea Dispute is related to China's sovereignty and territorial integrity.It is also a challenge to China's strategy of peaceful development.This article briefly summarizes the current situation of South China Sea Dispute,analyzes China's strength,weakness,opportunity and threat by using SWOT model in South China Sea Dispute,creates SWOT matrix model and provides the future development strategy for China in South China Sea Dispute.

SWOT model;South China Sea Dispute;development strategy

D823

：A

：2095-2384（2016）03-0009-05

（责任编辑 穆 静）

2016-06-12

黄一洲（1993-），男，江苏苏州人，中国人民武装警察部队学院研究生队2015级在读研究生，主要从事公安情报方面的研究。