关于海港证件管理工作规范化的探讨

刘泽毅，蔡克田

（中国人民武装警察部队学院 训练部，河北 廊坊 065000）

关于海港证件管理工作规范化的探讨

刘泽毅，蔡克田

（中国人民武装警察部队学院 训练部，河北 廊坊 065000）

海港证件管理工作是海港边防检查站的一项重要职责，也是区别于空港、陆港边检业务的明显特点。目前，尚未建立起全国性的海港证件管理工作规范，导致各地在具体操作上还存在差异，部分民警对其重要性、全面性、操作性的认识还存在不足。因此，笔者结合工作中的一些体会进行了探讨，提出了加强法律问题研究、构建科学规范的工作体系、设计工作流程与表格等相关建议，目的在于使海港证件管理工作适应当前海港边检工作逐步走向全面化、科学化、规范化、效率化的发展要求。

海港证件；边防检查；管理；规范；探讨

海港证件管理工作是指国家主管机关基于法定职权，为保障海港口岸正常出入境秩序，对登、离轮人员以及搭靠船舶和办理其它相关业务的组织依法签发相关证件并进行管理的活动。目前，边防检查机关办理的海港证件主要分为“登陆、登轮、搭靠”三类，包括“临时入境许可（代替原船员登陆证）、台湾船员登陆证、登轮许可证、随船工作证、搭靠外轮许可证”。证件签发的对象包括“作业工人、代理、货主、船舶公司、旅游、工程技术、船员家属等需要登轮的人员、搭靠的船舶”等等。受国家政策、经济形势、科技进步等因素的影响，尤其是2013年《中华人民共和国出境入境管理法》颁布实施，海港证件办理的业务规定和勤务组织实施需要相应改进。

一、海港证件管理工作的作用

从海港证件的种类和签发对象来看，基本涵盖了海港口岸相关行业和人员，范围相当广泛，直接影响到出入境船舶的作业时间和通关效率，因此，海港证件管理工作规范化具有重要的作用。

（一）它是边防检查机关维护口岸正常秩序的主要措施

当前海港口岸普遍存在管辖岸线长、海域和岸域面积广、港区封闭条件差、“人、船、点”多的客观情况，容易产生管理混乱的局面。通过海港证件管理这一环节，边防检查机关一是可以有针对性地加强对外国籍船舶的管理与保护，维护国家利益和形象；二是可以通过对登轮人员、搭靠船舶的资格和目的进行审查，缩小登轮人员和搭靠船舶的范围，同时有助于提高登轮人员和搭靠船舶自觉遵守相关法律法规和船方管理要求的意识，降低发生各种安全风险的可能；三是可以通过对海港证件的检查，防止和查处攀爬、私登船舶，实施偷窃、伤害等破坏行为，保护船方的正当权益和人身财产安全，顺利完成生产作业活动。一直以来，海港证件管理工作是边防检查机关保障口岸安全畅通、正常有序的一项重要措施。

（二）它是口岸管控工作中的一个重要环节

管控工作不仅指出入境前台旅客检查，还包括重点人员管理、情报调研和海港证件管理等诸多环节。从法律效果、法律表现形式的角度来分析，出入境证件和海港证件在边防检查工作中具有一致性：出入国（边）境需要通过查验出入境证件来把关，上下或者搭靠外轮则需要通过查验海港证件来把关。即，当事人可以凭此两种证件通过口岸边防检查。如果海港证件管理出现纰漏导致查缉对象自由出入口岸、上下船舶，那么前台检查、巡查监护等一系列工作做得再好也没有意义。所以说海港证件管理与出入境前台检查相辅相成，是口岸边检管控工作中不可忽视的重要一环。通过海港证件管理：一是可以有效防止人员随意上下外轮，从而藏匿船体进行偷引渡等非法出入境的行为，上海出入境边防检查总站曾经通过核查办证登轮人数的方法，查获多起不法人员擅自登外轮准备进行偷渡的案件，2013年9月还查处了一名内地居民安某连续四次企图私登外轮偷渡的案件；二是可以对登轮人员证件和身份进行审核，查缉网上追逃人员，口岸的作业工人有很多是临时聘请人员，身份关系较为复杂，需要防范其中混入违法犯罪人员；三是可以拓宽情报信息来源，提高口岸管控工作的深度，通过办证和登轮人员能够及时了解船舶和船员的动态，发现各种违法违规情况，海口出入境边防检查总站曾经通过登轮办证人员提供的线索，查获了多起越南边贸船舶擅自出境的案件。

（三）它是树立边检服务形象直接的、有效的渠道

首先，海港证件的签发对象具有广泛性和特定性，一是码头作业工人、代理、货主、船舶公司、船员及其家属等等本身具有的广泛性；二是上述人员围绕海港口岸相关业务这一主轴又具有相当的特定性，对该领域的影响力也比较深远。其次，从对外宣传的角度和效果考虑，我们强调边防检查机关要与服务对象实现良性互动，在前台检查时，民警与旅客的接触是短暂的，时间紧、交谈内容比较狭窄；而在海港证件管理过程中，民警不仅直接面对服务对象，而且因为业务需要，服务对象还会经常前往边防检查站了解情况。所以，海港证件管理为宣传出入境边防检查工作，树立边检服务形象提供了一条最直接、最有效的渠道。

二、当前海港证件管理工作存在的问题

（一）法律法规需要进一步明确

一直以来，边防检查机关履行职责有着系统的法律支持，但是，在海港证件管理工作方面还存在法律规范还不够完善和具体等情况。

1.边防检查机关是否有权签发未申报、未到港船舶的相关证件问题。从《中华人民共和国出境入境管理法》的空间效力和法律管辖方面考虑，船舶尚在另一边防检查站（含境外边防检查机关）管辖范围、船舶尚在途中、船舶尚未向我边防检查站预报是否入（境）港，以上情形，我边防检查站是否有权给予备案单位预约办证便利。对此，笔者持受理边防检查机关有权签发的观点。《中华人民共和国出境入境管理法》关于交通运输工具出境入境边防检查的相关条款，例如第五十一、五十七条提出了提前申报和备案制度，空港口岸现行的API制度也与国际惯例相符，采用了当事人报备即默认接受管理的做法。但是，海港口岸交通运输工具管理有其特殊性，例如船舶种类多、吨位大小差别很大、客货混装、临时更换船员、行程的时间准确度不高等等，因此很多船舶并不具备飞机旅客预申报的客观要素。由此，对于船舶未申报、未到港等情形的法律管辖问题，需要法规、规章进一步明确。

2.对备案单位未能及时出具船方书面材料的处理不明确。即使边防检查机关有权签发相关证件，但是在申请单位未能取得船方许可文件的情况下，边防检查站也应当注意到备案单位和船方之间存在利益关系的一致性和差异性，审慎签发。例如针对供应、维修等业务，在市场竞争激烈的情况下，有权代理单位纷纷争取向外轮提供相关服务，如果船方未明确邀请某家单位提供服务，而该单位却凭借边防检查机关办理的相关证件抢先搭靠、登轮，就会给船方造成“这个地区的边防检查机关是否已经指定了某家公司办理业务”的错觉，进而影响到我们边防检查机关的形象。

3.梅沙系统数据处理不明确。预约办证，就是边防检查站在相对人未到场的情况下按双方约定的条件给予提前办理证件。不仅有备案单位、人员未到办证窗口的情况，更多时候还存在船舶未到码头的情况。船舶未到码头已经提前办证，如果船舶来港则没有问题；如果船舶因故未能来港，梅沙系统必然产生海港证件办理的录入、修改、删除等数据。工作中需要明确此类情况不属于梅沙系统录入差错的规定。

4.有权申办单位材料真实性审核方面还存在漏洞。根据《出入境边防检查勤务规范》第128条第五款第三项规定，非本地区的申请人，需要提供本地接待单位或派出单位出具的介绍信。实际工作中，存在如何掌握派出单位真实情况的困扰问题。备案单位出具的介绍信可信程度较高，如果有伪假情况也方便追究相关责任人；至于派出单位，应当界定哪一层级、何种性质的单位有权办理。如果一家名不见经传、不知道是否真实存在的单位都可以出具介绍信，就与制定《出入境边防检查勤务规范》该条款项的本意不符。是否可以规定企事业单位应该同时出具工商、税务类证明材料。

5.自由裁量权应用方面还需要加强规范。《出入境边防检查勤务规范》给予了边防检查站相当大的自由裁量权，例如在海港证件的“使用范围、时限、签发权限”方面都有进一步的放宽。但是边防检查站内部应当有一个具体操作规范。

（二）工作程序需要进一步完善

1.缺少科学、规范的海港证件管理工作体系。目前还未建立起全国性的海港证件管理工作流程，各地具体操作上还存在细节差异。从加强管理和提高服务的角度来说，不仅不利于一线部门的监督检查工作，而且对海港证件的申请人而言也存在着一定的影响。

2.工作程序上存在的问题没有得到重视。海港证件管理“审核、制证、管理”三个环节比较容易出现的问题有：一是由于备案材料不齐全导致的办证纰漏与低效。由于对边检业务不太熟悉，以及其它事由(例如个别申请人未到、身份证未带)导致公司申请备案时所提供的材料不齐全，存在多次往返才能完成一次备案的情况。如果受理民警没有及时整理备案材料，事隔多日后，接班民警需要花费同样的时间进行审查，如有疏忽，可能会向未备案的公司、人员制发相关证件。二是存在受理、审核、送批程序不规范的制度漏洞。例如，申请材料未及时报送领导审批，违反规定提前给予办理证件，或者未按时限要求进行办证；以及申请材料未经严格审核，在相关材料未齐备的情况下，擅自将材料报送领导审批，容易出现违规办证、办人情证等情况。由于没有完善第一受理等责任机制，出现办证差错问题时，相互推诿，不能明确相关人员责任。三是证件项目填写不规范。主要表现为办证信息与申请材料信息不一致等细节问题，例如，备案单位代理外地（公司）人员登轮证件时，证件上“申请单位”有时打印为备案单位，有时打印为登轮人员派出单位；“所登船舶”有时打印中文，有时打印英文，有时中英文合打；“批准领导”有时应打印站值班领导却打印为队值班领导。

（三）服务理念略显不足

一是办证民警没有充分认识海港证件办理工作的重要作用和意义，还普遍存在“办证工作不是出入境检查”、“办证差错无所谓”、“差不多就行”等错误观点，履行职责不到位。二是办证过程中，边检机关民警对申请材料、手续不齐全、申请人未到位、制证办证等情况的处理不够妥当，还存在态度生硬、一刀切等情况，未能考虑到服务对象的实际情况与需求，管控与服务的天平略显倾斜，重管理而轻服务。

三、关于进一步加强海港证件管理工作规范化的建议

加强海港证件管理工作，不仅要在人员意识和素质上下功夫，更要在规章制度上下功夫，进一步促进海港证件管理工作的规范化，提高服务水平，回应社会期待。

（一）加强海港证件管理工作的立法研究与法律完善

首先要加强立法研究，解决海港证件管理工作的合法性问题。2013年《中华人民共和国出境入境管理法》颁布实施，一些配套法规和规范性文件也必然随之修改，要以此为契机建立和完善海港证件管理工作规范，确保证件签发管理工作的各项内容、各个环节都有章可循。其次要加强实例论证、司法解释与法律救济。既要善于发现和总结海港证件管理工作中各种问题，又要勇于接受管理相对人提出的合理建议，及时修改不合理的规定，改进工作措施，增强规章制度的合理性。针对本文中关于船舶未申报、未到港等情形的法律管辖问题，笔者持受理边防检查机关有权签发的观点，建议通过法规、规章予以进一步明确。同时，建议研究改进船舶预申报制度，通过完善网络填报、电话录音、传真、当面递交或者委托代交等多种申报方式，既从形式上方便了船方，又从法律上保障和掌握了船方真实意愿的表达。

（二）建立科学、规范的工作体系，细化、完善内部办证工作机制

首先，科学分析和制定海港证件管理工作的相关程序，对海港证件管理规范化具有重要意义：一是可以提高效率，二是可以加强管理。海港证件管理工作可以分为“审核、制证、管理”三个环节：一是负责证件的申请受理、审核、送批；二是对领导审批过的证件进行制作、签发；三是负责证件签发档案的维护管理，例如复核、回收、移交、销毁等具体工作。

其次，细化和完善内部办证工作机制，把海港证件管理工作科学化、标准化、流程化，增强可操作性。一是要加强办证责任机制建设，在“资格审查、领导审批、证件办理、领取及交回”四个环节上采取谁主办谁负责的原则，建立《办证审核表》、《办证单位备案登记审核表》、《领取、交回证件登记表》等相关表格，各个环节工作应具体负责人员签名，分清责任，提高办证质量。如表1

表1

二是要加强档案建设，建立“待办证件、待领证件、已办证件、公司备案”等档案，归档整理办证各环节产生的表格、请示、批复等材料，充分利用档案材料，做到工作无缝衔接，管理规范有序。例如服务对象申请材料不齐全，受理民警在《办证审核表》备注栏上说明相关情况，把材料放在“待办证件”档案中，下一班民警再次受理时就可以准确快速地查到有关资料，了解掌握具体情况，提高了资料审查和办证效率，避免出现情况不清、相互推诿、重复审核效率低等现象的发生。如表2

表2

（三）切实提高办证民警思想认识和履职能力

办证民警要切实转变思想观念，认真履行岗位职责，依法、合理、高效处置海港证件管理工作中的问题。首先要打好业务基础关，通过培训熟悉和掌握海港办证的相关业务规定；其次要把握好管控与服务关，把管控与服务有效结合起来；最后要把好制证关，确保证件内容和申请要求与审批决定相一致。对办证过程中出现的几点问题需要根据实际情况酌情处理：

1.材料审核方面，对提供材料不齐全的，应视缺失材料的重要程度酌情处理。如果缺失身份证件、船舶证书、申请函和登轮名单材料的，就需要补齐后才予以办理，因为身份证件和船舶证书涉及到管控工作，必不可少；如果缺少申请函和登轮名单，由于涉及到申办人员登轮的主观意愿和具体登轮人员，以及办证工作严肃性，因此也需要补齐后才予以办理。如果缺少其它材料，例如“单位介绍信、船方邀请函、委托书”等不涉及到管控工作，主用是诚信和担保作用的，可以视情“先办后补”。例如船舶不靠码头就无法获得船方邀请函，在严密管控的基础上，从换位思考的角度帮助解决企业、人员生产经营中的实际问题，符合提高边检服务水平工作的要求。

2.人员审查方面，是否要求办证对象到场,应视管控工作的需要酌情处理。目前，勤务规范当中没有明确规定办证的颁发对象到场,仅要求提供身份证原件进行审核和领取证件。从管控工作的角度考虑，存在着隐患漏洞，因为当事人可以使用他人的身份证件申请办证，所以办证时要求进行“人证对照”是非常必要的检查手段。但是，如果从服务的角度出发，每次办证都要求所有颁发对象到场进行核对，又会给当事人带来诸多不便。结合管控工作需要，以下人员应要求到场接受审核：一是首次申请办理证件的人员；二是年审备案时的人员；三是提供身份证件存在疑问的人员；四是管控报警资料类似的人员；五是重要节点和敏感时期被抽查到的人员。通过上述人员的到场审核，加强管控力度，确保管控工作不出问题，其他人员，则可以通过审核身份证件无误后办理证件。

3.证件制作方面，证件的有效期限应考虑办证单位的诚信情况以及满足实际需求酌情处理。在申请证件时，很多单位和人员动辄要求办理一年有效的证件。办理一年有效的证件存在以下问题：一是管控问题，会导致漏控的可能性增大；二是管理问题，容易导致持证人员忽视边防检查站的管理；三是船方安全问题，一年有效证件的登轮范围和搭靠范围是所有的“在港外轮”，边防检查机关放松管理必然会对船方的自管安全产生影响。所以，对证件期限长短的审批，要从两个关键指标加以考虑：首先是单位的诚信度，对于属于国企、事业单位性质的对象可以适当放宽，例如外轮代理和港务公司等等，而对于私营、个体企业的对象应当收紧；其次是业务需求，对于业务量多、频繁登轮或者搭靠的对象可以适当放宽，对于业务量小、登轮搭靠次数少的对象应当收紧。

（四）完善备案管理制度和风险评估体系，加强科技应用

目前，各海港边防检查站已初步建立风险评估机制，在备案的基础上，可以把海港证件管理工作作为风险评估机制的一项重要内容加以完善。

1.实施分类管理、区别对待。对属于国企、事业单位性质的公司和人员，以及业务量多、频繁登轮的公司和人员，其诚信指标较高，在海港证件办理方面可以适当放宽要求，提供应有的便利；对私营、个体企业，以及业务量小，或者屡有违反边防检查相关规定的，其诚信指标较低，办证时要严格把关。分类管理、区别对待的作用在于，通过管理手段的差异化促使符合备案条件的相关单位积极与边防检查机关联系办理备案，完善风险评估机制，提高边防检查机关口岸管控能力。

2.加强科技应用，提高效率。要积极推行海港证件办理电子化备案制度，对符合备案条件的公司及其从业人员录入电子信息，当事人前来办理相关证件时通过调阅电子档案即可查询到该对象是否属于备案人员，如果是即可予以当场办证。在码头相关企业和从业人员数量较大的现实情况下，实行电子备案查询避免了翻阅大量纸质文档的麻烦，大大缩短了审核时间。同时，配备身份证件电子阅读器和卡式证件打印机，提高人员身份审核的效率和准确度，提高办证效率。

On Standardization of Seaport Certificate Management

LIU Zeyi,CAI Ketian
（The Chinese People's Armed Police Academy,Langfang 065000,China）

As the most important responsibility and task of seaportfrontierinspection station, seaport sertificate management is unique compared to border control operations and airport-control operations.As long as vessels of foreign nationality stay in the seaport,application and management of seaport relevant certificates/approvals is involved.But most immigration police officers have limited understanding of the importance,comprehensiveness,and operability of seaport certificate management. In order to improve the standardization of seaport certificate management,the author has put work experience into his discussions on the relevant operation procedures with a goal of adapting seaport certificate management to current seaport inspection work and meeting the development requirements of comprehensiveness,scientificness,standardization and efficiency.

seaport;certificate;management

E277.011

：A

：2095-2384（2016）03-0037-05

（责任编辑 储 欢）

2016-06-25

刘泽毅（1975-）男，安徽六安人，中国人民武装警察部队学院训练部讲师，主要研究方向为教学管理、国际化办学。