浅谈当前我国的养老保险制度

郭 鸽

（中央民族大学管理学院行政管理 北京 100081）

浅谈当前我国的养老保险制度

郭 鸽

（中央民族大学管理学院行政管理 北京 100081）

随着我国经济的高速发展，中国的老龄化问题已经日益突出。在不久的将来，不论我们是否愿意，我们都将迎来一个“老人”的国度。根据现有的统计资料预测，我国老龄人口从目前的7%上升到14%，大约只需要25年的时间，这与发达国家通常需要45 ～ 120年的时间少了很多。关注老年人问题，已经变得刻不容缓。

老龄化 养老 保险

一、完善我国养老保险制度的重要性

首先，完善我国社会养老制度是人类进步的要求。随着我国社会经济的不断发展，我国的养老模式由“家庭养老”逐渐向“社会养老”转变，但是由于新旧两代人之间的代际差异以及计划生育政策所造成的赡养压力，传统的家庭养老模式逐渐松动，这对我国完善养老保险制度提出了现实要求。

其次，建立健全我国的养老保险制度是家庭和睦社会和谐的重要保证。养老保险制度的完善，有利于减轻家庭养老的负担，有利于解决我国老龄化所产生的各种社会问题，保障社会公平，促进社会安定和谐。养老保险保障了老年劳动者的基本生活，等于保障了社会相当部分人口的基本生活。

最后，完善我国的养老保险制度有利于促进经济的发展，社会的进步。由于养老保险涉及面广，参与人数众多，其运作中能够筹集到大量的养老保险金，能为资本市场提供巨大的资金来源，尤其是实行基金制的养老保险模式，个人账户中的资金积累以数十年计算，使得养老保险基金规模更大，为市场提供更多的资金，通过对规模资金的运营和利用，有利于国家对国民经济的宏观调控，有利于全面建设小康社会宏伟目标的实现。

二、我国的养老保险制度及现状

目前，我国公务员的养老保险，基本是由国家财政补贴负担，公务员则无须缴纳养老保险金；机关事业单位的养老保险，主要实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。通过在职人员缴纳的养老保险金来发放退休金；国有企业的养老保险，主要实行企业养老金制度，通过在职员工缴纳的保险金额来确定其退休后的养老保险金；城市其他民营机构的养老保险，由于民营企业参保比例小，在参保民营企业中，部分企业并非为全体职工投保，仅仅是为部分技术骨干、中层干部，或原在国有企业分流出来已交过养老保险的职工投保，而且养老金只包括在职人员办理的五险一金，养老保险金来源比较单一；城市农民工的养老保险，农民工相对于一般职工的跨地区转移有所不同，如果农民工在城市务工达到了城镇的相应条件，比如缴费满15年以上，到达退休年龄在城市里办理了退休，就可以按照城市的制度规定来领取与职工同样的养老保险待遇。但是也有一些农民工年龄大了就回乡了，他在城市参保缴费的资金和权益可折算和转移到农村养老保险里面。农村地区主要实行新农村合作医疗保险和国家财政补贴政策相结合的养老保险制度，它基本满足了农村地区老人的需要。

三、我国当前养老保险制度中存在的问题

我国目前施行的养老保险制度，大多数是从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中逐步建立和发展完善起来的制度。经过多年的探索和改革实践，对促进国家经济发展和维护社会稳定发挥了重要的作用。但是，随着我国市场经济的深入发展，人口老龄化加快，以及城市化进程的发展，我国养老保险制度的深层次矛盾逐渐显现、与社会经济发展不相适应的问题日益突出。其主要表现为：

1.我国当前养老保险制度普及程度不高

我国现有养老保险制度的覆盖面仍然很窄，特别是对于农村人口、农民工等特定人群，无法起到一种普遍，至少是较为普遍的覆盖效应。拿农民工这个特殊群体来说，我国现仍有70%以上的农民工因各种原因未能参加养老保险，其他多数弱势群体均存在高比例现象。在我国，由于养老保险统筹层次低以及户籍制度的限制，劳动力在跨地区流动后，与其相伴的养老保险账户很难转至其新的工作区域，对于流动性较大的人群来说，他们不会参保，以致我国城镇养老保险制度的参保人数与覆盖率偏低；国有企业和集体企业参保率很高，但其它各类企业参保率并不高，有的企业即使参保了，也只是相应某些职位以上的人员。

2.养老保险基金缺口大

养老保险缺口是我国养老保险保险制度运行中显现的最大危机。最新发布的研究报告《化解国家资产负债中长期风险》预测，到2013年，中国养老金的缺口将达到18 .3万亿元。随着我国进入老龄化社会，基金缺口将越来越大。目前我国的养老保险缺口包括两个部分：一是基本养老保险收支不抵支。目前中国城镇基本养老保险总收依入然大于总支出，但是不可忽视的是财政补贴和不断扩大的覆盖面暂时掩盖了养老金的缺口。二是个人账户“空账”运行。我国在社会保障制度改革后采用的是“统账结合”的养老保险制度，这两个账户都是由各地的养老保险经办机构统一管理，采取的是混账管理模式，国家也没有对其设立一个有效的监督机构，一旦统筹账户的资金满足不了当期养老保险的开支，很轻易就能挤占个人账户基金，形成了个人基金账户的空账。

3.养老保险制度“碎片化”较严重

从社保覆盖面上讲，城乡分割问题在制度设计、建设上表现得仍很严重，特别是养老保险一个险种五种制度，相互之间转换过渡十分困难。从基金统筹层次上讲，各险种、各制度在不同区域、不同群体差异很大；基金运转实行县、市、省级统筹的都有，而且调剂办法和标准差异更大；特别是条块利益共享和风险共担的科学运行机制还没有规范成型。从财政补助机制上讲，县、市、省、中央四级政府对如何补偿历史欠账和应对预期风险，还没有形成统一认识和规范制度，具体工作中有原则性政策，缺乏操作性措施，良性长效运行机制更无从谈起。这些以“碎片化”为主要特征的改革问题，首先是中国国情的复杂性决定的，更是国家层面统筹改革力度不足造成的。养老保险制度“碎片化”严重且缴费标准和支付待遇相差加大，给归并和统一养老保险制度带来很大困难。

4.养老保险法律体系不够完备

近几年来，虽然我国的养老保险制度建设步伐明显加快，相继出台了相当数量的办法和规定，但是，养老保险的法律制度缺失仍然十分突出。首先，立法层次比较低，基本法还未出台，各层面的规定经常变动，缺乏整体性、持续性和权威性。如现施行的城镇企业职工基本养老保险制度几经修改，仍需进一步完善。其次，各地区养老保险法规、政策存在问题。一是许多非法律规范起着法律的作用，如政府和各级部门出台的政策、文件、或是通知、复函等内容，缺乏法律规范应有的严肃性和规范性。二是法律规范实施范围的不统一，一直以来，中央出台的是方向性和政策性的文件，具体的实施方案和措施都是由地方政府决定的，各地在缴费和待遇等具体规定方面差异很大，地方性很突出。三是有关法规内容衔接不紧密，具体执行过程中存在矛盾等等。

四、对我国养老保险制度现存在问题的原因分析

1.对历史遗留问题的逃避形成制度性缺陷

我国社会保障制度改革始于上世纪80年代中期。此前退休的人员没有缴纳过养老金，也就没有个人账户，此前参加工作的人员个人账户由开始缴纳养老金时算起，个人账户不完整。因此这些人的退休费用就只能由正在工作中的人员来承担。一旦我国经济进入平稳发展时期，进入老龄化社会后，当期收取的养老金是不可能支付得起退休人员的退休费用的。如果不能采取多种措施化解由于新旧养老制度转型而形成的对中老年职工的历史欠账，未来终将会对我国社会保障制度产生重大冲击。目前，基本养老保险基金存在巨额缺口，支付压力逐年增大，支付风险日益凸显。

2.征缴体制设计不完善

养老保险金征收不利，执法不严，国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》对养老保险的覆盖范围、征缴制度和程序、监督检查和法律责任等都做了规定，为养老保险提供了政策依据，但部分经办机构执法不严、违法不究的现象比较普遍，还有的保险机构屈从于政府的压力，不按规定程序办事，随意减免养老保险费，这些都严重影响了养老金的征缴成效。另外，社保机构存在漏核和工作失误。社保机构由于工作任务重、专业人员不足，难以全面稽核，导致漏领和冒领现象严重。地方政府部门利用权力，违反养老保险金的管理制度，违规使用养老保险金。

3.社会保险制度过于零碎

首先，“打补丁”的渐进式改革路径，导致养老保险制度建设缺乏统筹全局的规划我国养老保险制度最初仅仅是作为国有企业改革的配套措施，初始的制度选择强化了制度建设的路径依赖，使这种打补丁式的碎片化发展趋势难以避免随着我国经济体制改革的不断深化，养老保险的覆盖面逐步扩大，但是由于采取了“增量式”的发展路径，为扩大覆盖面打上了一个又一个“补丁”。其次，群体之间和地区之间保障利益的差异，阻碍了养老保险制度的整合进程制度改革往往涉及利益的再分配，提高统筹层次以为着各个统筹地区之间的利益调整，当出现局部利益与全局利益冲突的时候，利益团体固守局部利益，导致养老保险碎片化状态的固化

4.城乡二元制结构造成养老保障制度城乡差距

改革开放以来，为了建立和完善我国的市场经济体制，我国政府一直把重心放在城镇。尽管是推行的“效率优先，兼顾公平”，但是农村却还是受到了忽视。中国的社会保障制度长期以城镇居民为核心，相对于城镇居民，农村养老保障处于社会养老保障的边缘，有相当部分的社会保障内容将整个农村老年人口排挤在保障体制之外。另外，城乡经济社会二元结构的发展差距，还造成养老保险制度的分割。因此，城镇养老保险制度并不设于农村地区，农村养老保险制度和城镇养老保险制度必然会有所差别，城乡两套不同养老保险制度并存的局面在短时间内难以改变。所以，我国的城乡二元制结构造成了养老保险参保率低，统筹层次低等问题。

五、对健全和完善我国养老保险制度的对策建议

1.增加社会保障支出在财政支出的比重

从目前来看，我国离西方发达国家社会保障支出水平还有很大的差距。应逐步提高对社会保障支出水平，转变财政支出模式和结构，降低固定资产投入的支出，提高社会保障支出的占比。特别是在我国养老金和人账户制度改革中，必须要加大转移支付力度，充分利用近几年财政收入增长较快的情况，尽量解决个人账户空账的问题。国家每年财政收入按某一固定比例切下一块，永久性纳入养老基金，逐步充实养老基金。

2.完善我国养老保险法律体系

我国必须尽快出台相应的法律法规来监管和保障养老保险制度的运行。保证我国养老保险体系的规范性、统一性、权威性。另外，我国养老保险的立法还应遵循以下一个基本原则。第一，老有所养原则。敬老、爱老是中华民族的传统美德。它对维护我国家庭结构稳定和社会稳定等发挥着不可忽视的作用；第二，公平与效率相结合的原则。养老保险制度促进了经济的发展，维护了社会的稳定，但是福利政策在一定程度上也会培养社会懒汉，从而挫伤了在业人员的从业积极性。所以我国养老保险立法的完善应该遵循以上两个基本原则。

3.积极创造条件，促进城乡二元社会保险体系的融合

就全国的实际情况来看，由于城乡差别的长期存在，在短期内完全消除社会保险体系的城乡二元性是不可能的；但这并不是说基本社会养老保险的“扩面”在农村将无所作为。我们不妨借鉴改革开放的成功经验，实行由沿海到内地循序渐进式的梯度战略。先在沿海经济发达地区进行试点，然后再根据经济条件变化，逐步向内地推进。但无论怎样做，都必须突破“农民个人是养老保险承担的主体”的束缚，在政府、集体财力不足的情况下，现实的选择是首先建立家庭、社区、社会相结合的农民综合养老模式，再过渡到统一的基本社会养老保险体系。

4.搞好养老金的社会化发放工作

根据“就近、安全、方便、低成本”的原则，采取多种形式搞好养老金的社会化发放工作。委托银行代发是养老金发放的主要形式，由社会保险经办机构在银行为企业离退休人员简历基本养老金账户，按月将应付的养老金划入账户，保证离退休人员能按时支取；对异地安置和居住偏远农村的退休人员，采取通过邮局寄发的方式；对极少数行动不便的高龄孤寡老人，社社保机构直接送发；对退休人员居住相对集中的家属区，还可设立派出机构直接发放等。审计工作要抓好基金使用环节，审查基金支出范围、标准是否合规，财政部门是否按照社保部门上报计划及时将资金划拨到位，社保部门是否及时发放，有无少发、拖欠或虚报冒领问题。

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郭鸽 女（1993—）中央民族大学管理学院硕士研究生行政管理专业。