论学生代表大会在高校院系民主管理中的缺位及对策

陈志勇

(信阳师范学院 教育科学学院，河南 信阳 464000)



论学生代表大会在高校院系民主管理中的缺位及对策

陈志勇

(信阳师范学院 教育科学学院，河南 信阳 464000)

摘要：学生代表大会作为高校民主管理的一种基本形态，其功能、地位、价值与教代会同等重要。但在院系层面，却普遍存在着学生代表大会从制度形态到功能作用的缺位。究其原因，主要是由管理模式的泛行政化、民主知行的边缘化和法治理念的淡化所致。这些问题不仅制约学生民主管理的效能、效果，而且阻碍现代大学精神的创建和大学制度的落实。解决学生代表大会在高校院系民主管理中的缺位，需要从两个方面入手：一是着力构建以院系党政联席会为中心，二级教代会、学生代表大会为两翼的民主管理体系；二是不断强化制度保障，完善体制结构，提高机制效能。

关键词：民主管理；学生代表大会；缺失；对策

学生代表大会(以下简称学代会)，是高校开展民主管理、民主监督的基本制度形式之一。随着现代大学制度、大学章程建设工作的不断深入，以学代会为载体培养大学生的民主意识、民主素养和民主能力，营造健康和谐的管理氛围和大学精神，提高人才培养质量，都愈发显得重要。但是，就学代会制度在高校的执行状况而言，无论是其形式还是内容，多停滞在校级层面，没有很好地贯彻落实到基层院系，也即在院系存在着学代会民主管理功能的缺位。

院系是承载和履行大学职能的基本单元，同时也是高校开展民主管理的基础。学代会在院系的缺位不仅影响高校民主管理和内部治理，而且与党的十八届四中全会提出的“完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”[1]精神相悖，因此亟待加以探讨和解决。

一、学代会缺位的具体表现

民主管理是管理者在民主、公平、公开的基本前提下，科学地协调各种组织、各种行为达到管理目的的一种管理方法[2]。在高校要有效地开展民主管理，最为基础的工作是为师生参与民主管理提供平台、抓手和制度保障。对于院系来讲，教师群体的民主管理已通过分工会、二级教代会等载体得到基本的支撑，而学生群体的民主管理却缺乏诸如二级学代会等有效形式。

(一)制度缺失

作为学生参与民主管理的一种有效形式，学代会制度在院系的缺位主要表现在两个方面。第一，上位法缺失。有关教代会制度，国家通过《工会法》《劳动法》《教育法》 《教师法》中的相关条款，明确赋予其民主管理的性质和职能。而学代会制度，在国家立法方面则寻觅不到任何的法律依据。第二，学校章程泛化。2010年国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，提出了包括建设现代大学制度在内的十大改革试点任务[3]。在各高校相继出台的大学章程中，学代会制度的民主管理功能虽然逐步得以明确，但在制度的结构体系、运作机制、程序要求等方面则缺乏一个较为完整、成熟的架构，特别是在院系是否设立二级学代会，校和院系两级学代会如何承接、衔接，以及如何协同运作等方面均未述及。

制度规则蕴含社会价值，制度运作表征社会秩序。随着依法治国大政方针的确立和现代大学制度、大学精神创建工作的推进，要突出民主、科学的大学学术价值，营造健康、和谐的大学秩序，离不开教师、学生对高校民主管理的广泛参与。因此，学代会制度与教代会制度一样重要，不可或缺。

(二)形式缺失

首先，就院系学生民主管理形式而言，团总支、学生会、学生社团以及班级管理等都或多或少地承担着民主管理事务。譬如评优评先、组织发展、奖助贷款审定中的民意测评、民主推荐等等。但上述形式下的民主管理，无论是事域的广度、人员的参与度、参与的规范性和质量等方面，与民主管理内涵要求都存在着不小的距离，特别是学生怎么样来审视、辨析自己的权利与义务及其相互关系，自己的权利怎么样得到有效保护和救济，自己在高校的主体地位如何体现、主体作用如何发挥等内容，均需要二级学代会这样一个专属的民主管理平台。

其次，在院系的教育教学工作中，尤其是涉及学生切身利益的诸如专业培养方案制定、课程体系建设、教学计划安排、教育资源配置、学业评价等事项，学生的知情权、参与权更是缺少一个适宜的载体、畅通的渠道。因此，不管学生意识到抑或意识不到，《教育法》《高等教育法》所赋予其的权利诉求，亦需要二级学代会这样一个民主管理形式来实现。

再次，二级学代会的缺失也会使学校层面上的学代会制度在院系层面上缺少相应的对接形式，造成其结构上的断层和功能上的棚架；并且按照学代会制度设定的规范程序，在学代会缺位的情况下，院系学生会的产生与存在也是“无中生有”，没有“法理规制”依据和民意基础。

(三)功能缺失

在制度基础、表现形式缺失的情况下，学代会民主管理功能的缺位就成为必然结果。同时，比照二级教代会的功能作用和运作机制，院系民主管理体系的基本结构应该是“一个中心两个部分”。一个中心指党政联席会，两个部分其一是教职工的民主管理，其二是学生的民主管理。运作的规则是党政联席会制度、教代会和学代会制度。这一结构不仅突出了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》对党政联席会的原则定位[4]，反映了党政联席会在院系工作包括民主管理工作中管与被管的角色，而且界定了教代会、学代会在师生两个群体中的民主管理功能，规范了民主管理的运作程序与作用范畴。基于上述看法，学代会在院系中不仅存在自身民主管理功能的缺失，而且导致“一个中心两个部分”结构的不完整，削弱了院系民主管理的整体效能。

另外，作为高校的一种民主管理方法，学代会的功能完全可以跨越狭义的民主管理范畴，产生独特的育人效应。通过学代会的规范运作，可以把学生泛化的民主心理、民主情感、民主意识转化为科学的民主精神、民主素养、民主自觉，有效促进学生“三自”能力的提升；可以进一步丰富育人载体、育人手段、育人内容，促进学生社会化、现代化、全面化发展。学代会在院系民主管理中的缺位对院系的育人工作也会产生消极影响。

二、学代会缺位的原因

一般认为，管理制度的规制性和规范性通过管理体制得以体现和推进，而文化认知性则是人的意识、理念对制度的同构和精神体现。具体而言，学代会制度及其民主管理功能之所以在学校层面缺乏活力和在院系层面缺失，是因为高校在管理体制、民主意识和法治理念等方面存在问题。

(一)管理体制问题

现行管理体制问题有三个，一是高校基本制度建设滞后。管理体制体现并为基本制度服务，没有现代大学制度，管理体制就失去了体现和服务的主体，没有了主体依附。二是高校现行的管理体制没有真正体现“教书育人、管理育人、服务育人”目标。“教书”，仍然延守传统的教育教学模式，以教师为中心、教材为中心、课堂为中心，没有考虑到学生的主体地位和民主参与。“管理”在学校层面是行政泛化，在院系层面则是重科研轻教学、重学科轻育人，特别是近几年实施的教学质量工程项目建设，在操作层面更是与立项主旨相悖，加剧了行政化色彩对院系教育教学工作的浸染。“服务”涉及为谁服务、服务什么、怎样服务的问题，学生主体地位和民主权利的缺失或不明确，必然造成不知道为谁服务、服务什么和怎样服务的结果。三是民主管理边缘化现象。作为现代大学制度主要载体的大学章程，其主要功用是规制大学权力运行。要规范大学内部各群体之间的权力关系，就必须提高民主管理在大学内部治理中的地位，而不应该将行政权力置于学术权力、师生民主权利之上。但是，在涉及行政管理与学术人员、学生之间的权力与权利关系时，其背后固有的利益冲突依然产生着行政权力对师生，特别是学生民主权利的凌驾和排斥，民主管理边缘化现象依然是现代大学制度所要解决的主要问题之一。

虽然高校管理体制是一个复杂的系统，但尊重学生主体地位和民主权利、遵循教育教学规律、营造并强化大学精神，应该成为高校理顺体制结构和破解体制障碍的切入点，成为解决学代会及其民主管理功能缺位的着力点。

(二)民主知行问题

首先，对构建民主平等、健康和谐现代师生关系的重要性认识不充分。教师较之于学生“闻道在先”，自然主导“传道授业解惑”；学生“亲其师则信其道”，“信道”的前提是“亲师”；“传道”与“信道”之间，通过“道”产生着密切的联系。教师之“道”，就是在教书的同时还要育人，要在理解学生、尊重学生的基础上，主动地去构建“亲师”关系，营造“信道”氛围，为学生的自主精神、主体作用、人格发展提供最大帮助。但在具体工作中，教师之“道”不够，学生“亲师”有限，关系漠然，民主的生态环境欠佳。

其次，对学生成长过程中的主客体相互作用关系认识不充分。在教育教学中，学生的主体性占主导地位，是产生作用的发力点；客体性则是对主体作用的导向和帮助，是对作用内容、作用方式、作用目标的规范。如果只讲义务要求不顾权利保护，忽视主体性与客体性的辩证统一关系，那么学生的主体性就会对其客体性产生反作用，结果只能造成管理的不和谐、教育的不顺利、成长的不健康。

再次，对学生的民主地位、学代会的民主管理功能认识不充分。教育成功的秘诀在于尊重学生。所谓尊重，既要尊重学生的人格，也要尊重学生在高校的主体地位和民主权利。在学校，特别是在院系的民主管理工作中，学代会与教代会的制度属性相同、功能作用一致，应该成为殊途同归的民主管理的两大抓手。但现阶段学代会较之于教代会，无论是形式存在还是制度存在，前者均明显弱于后者。

(三)法治理念问题

“构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制”[1]29是党的十八届四中全会对社会主义民主建设、法治建设做出的重要部署。作为一种基层民主制度形式的学代会在院系缺失，其根源亦是法治理念不到位所致。

首先，没有科学地把握“法制”与“法治”的辩证关系。学代会制度是现代大学章程的重要组成部分，其内涵要义应该突出地体现在功能发挥方面，即变“制”为“治”才是目的。否则，如果在动态的学生民主管理面前只是以静态的一纸具文应对，不去彰显其功能，那么就是对制度内涵的禁锢和要义的棚架，是对制度的实质性否定。

其次，就现行的学代会制度构成要素而言，远远没有达到变“制”为“治”的条件。一个良好的民主管理状态，不仅需要科学的制度条文，而且需要在条文的基础上建立具体的执行机制和责任落实机制。做不到这些，再好的制度也只能是空中楼阁。毋庸置疑，这一问题在多数高校都有不同程度的表现，在院系层面更甚。

再次，作为民主管理制度形态的学代会，其存在价值在于既强调和尊重每个学生的个体权利，又以学生整体的意志或义务来规范个体学生的行为，从而有效推进学生的自我教育、自我管理、自我服务和自我监督。但要实现这一价值，仅凭学生群体的单向度努力是难以达到的，也是不适宜、不应该的。对于高校以及院系来讲，只有高度重视学代会建设，有效地构建学生的利益表达、沟通协商、矛盾预警、救济救助等机制，才能全面实施依法治校和民主管理。

三、学代会缺位的解决对策

徒法不足以自行，徒善不足以自立。既然学代会制度在高校内部治理结构体系中占有重要的位置，并且能够有效促进学校的民主管理，营造以人为本、健康和谐的民主氛围，那么积极地寻求学代会缺位的解决办法，就应该成为现代大学制度建设的一项重要课题。

具体到解决问题的切入点，一是在校、院两个层面上进一步完善现代大学制度建设，解决高校现行管理中存在的行政泛化、育人淡化、民主管理边缘化等问题。二是着眼于依法治校、民主管理要求，完善以维护学生主体地位与法定权利为主旨的学代会制度、体制、机制建设，三位一体，形成完备的学生民主管理体系。三是通过制度的有效运行，提高学生的自我教育、自我管理、自我服务和自我监督能力，强化学生的创新意识、法治精神和社会责任感。

(一)强化制度保障

制度是大学内部治理体系和各项管理的基础，决定体制的内容和机制的运行。解决院系学代会缺位，最为关键的第一步是强化制度保障。

高度重视学代会制度建设。教育部于2011年11月发布的《高等学校章程制定暂行办法》明确提出：“章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利。”[5]如果把大学章程看作是高校依法治校、民主管理的基本法，那么在制度的顶层设计上就应该对教代会、学代会予以同样的重视，特别是在学代会制度还没有更高上位法依据的情况下，更应该结合目前的法治进程，对其填空补缺、全面强化。

在大学章程中提高学代会的分量。比如很多大学章程将教代会的设立放在了学校组织机构一章，而有关学代会的设立却放在了学生一章。既然两者的性质、效能一样，那么在章程中就应该具有同等的分量和地位。另外，有关学代会代表的产生办法、会议召开的时限、在院系设立二级学代会等内容也没有明确的条款，这些都应该尽快加以完善。

拓展学代会职能的覆盖范围。学代会职能不能仅停滞在学生的“自我教育、自我管理、自我服务”阶段，还要覆盖学生合法权利的保护与救济工作。只有这样，才能有效保障作为一个受教育者对学校相关工作的知情权、表达权、参与权和监督权。

(二)完善体制结构

学校层面，要进一步丰富学代会自身的组织结构，横向设立专项工作委员会，代表全体学生对内部工作和学校相关工作行使评议、审议、听证、质询、提案和监督等项权利；纵向下移管理重心，在院系设立二级学代会，以提高学代会的代表性和学生的参与度，完备学生民主管理体系。

院系层面，首要工作是创建二级学代会，填补院系学生民主管理在制度建设和体制架构上的空白点。在此基础上努力实现“内外兼修”。所谓“内”，就是结合院系学科特点，遵循学校章程相关条款精神，比照校级学代会体例要求，在基本制度、体制结构、运行程序、作用功能等方面来加强学代会自身建设。所谓“外”，就是通过学代会及由其产生的学生会等密切配合团总支、学生党支部共同构建院系团学工作和民主管理工作系统。同时，通过自身设立的专项工作小组，将职能覆盖到涉及学生成长进步和切身利益的诸如教育教学、行政管理、组织发展、奖惩助贷、就业创业等工作中。

另外，学生民主管理工作与院系工作存在着诸多交叉，即便创建了学代会制度和学代会，要实现良好的交流互通，产生理想的管理效能，单靠学代会的单向度工作是远远不够的。因此，在体制架构上还要增加结构点，以便使体制在结构上更加的完善、功能上更加的有效。具体的架构要点，一是必须确立党政联席会的中枢与统领地位。党政联席会虽然不是一个实体性的机构设置，但却是党的领导在院系的一种存在形式，是讨论和决定基层院系重要事项，做出重要决策，有效推动工作的一种实质性领导机制，其职能可通过院系党总支和院系行政班子涵盖院系所有工作。在民主管理工作中，党政联席会既是民主管理的重要主体，又是民主管理的重要客体，只有通过党政联席会，才能架构出结构合理、运作通畅、监管到位、执行有力的院系民主管理系统，才能确保参与民主管理的人员广泛和事域广泛，确保民主管理的水平和质量[6]。二是要设立以团总支为中心，学代会、学生会为两翼的体制框架，在形成学生管理，包括民主管理在内的基本工作面的同时，通过规范的机制、程序，与党政联席会以及三者之间产生作用与反作用的双向度联系，进而从不同角度、层面推进学代会民主管理职能对院系相关工作的交叉覆盖。

(三)着力机制建设

对于一个科学、系统、运行通畅的管理体系来说，制度、体制和机制是其必备的三大构成要件。制度是基础，决定体制、机制的性质，具有相对的稳定性和单一性。体制是制度的外在表现形式，靠制度支撑并为制度服务，具有多样性和灵活性。机制则是制度形之于外的体制中各结构点间协调联系、相互作用、实现制度功能的运行方式，机制的活力来源于制度的效力并反作用于制度功能。因此，要解决学代会在院系的缺位，就必须在强化制度保障、完善体制结构的同时，着力推进机制建设。

首先，要健全责任机制，解决学代会制度在院系层面由谁领导落实、监督落实的问题。毋庸置疑，党政联席会在这方面负有义不容辞的领导责任。就具体工作而言，一是要将学代会纳入单位民主管理体系之中，给予其与教代会同样的地位，并力推进各项建设。二是由党总支牵头，通过团总支指导、帮助学代会完善自身结构，在强化职能内涵的同时，协调管理科室积极参与相关工作，进一步拓展其职能外延。三是坚持每年开好教代会、学代会，将分散的、不系统的师生意见、建议进行收集、归纳、整理、提炼，通过党政联席会与教代会、学代会的对应互动和整体联动，促进、实现院系工作与院系民主管理之间的双向度良性互动。

其次，要规范工作机制，解决学代会制度在院系层面怎么样落实的问题。一是在党总支的指导下，创建好二级学代会。二是结合校级学代会范式和院系实际，建立健全学代会各项制度及实施细则，狠抓制度落实，规范运作程序，强化职能作用。三是抓好基础性工作，比如代表的产生，会前调研与议案预审，会间讨论、表决和学生会选举，提案的征集、办理、反馈，工作报告审议与相关工作评议等，特别要围绕学生的专业学习、素质发展和权利保护等议题，在学代会内部设立对应机构，通过听证、质询、评价、评议等机制，实现对院系培养方案制定、教学计划安排、教育教学教改、学生奖惩助贷、组织发展等项工作的源头性介入和全程性参与。三是厘清学代会与团总支、学生会的关系。团总支是党组织联系青年学生的“桥梁”和“纽带”，学代会要自觉服从团总支的领导，并在团学工作中发挥好自身独特的作用。学生会由学代会选举产生，在学代会闭会期间负责其日常工作。因此，学生会要严格服从学代会的领导，对学代会负责并定期报告工作，认真接受学代会代表的评价、评议。当然，团总支要热忱地关心、支持学代会各项建设，将指导学生会工作和筹备召开学代会列入自己的职责范畴。

再次，要建立激励、创新机制，解决学代会制度的效能评估及与时俱进问题。在制度机制中激励机制占据核心位置，只有激励机制落实到位，体制效应才能真正得以发挥。因此，定期对学代会制度的落实情况进行考核、评估是必要的。一是由党总支负责成立学代会质量评估组，对议题设置的科学性、议程安排的合理性、职权落实的真实性、程序把握的规范性等内容进行评估、奖励。二是组织开展优秀提案评选活动，评选结果纳入学生的综合测评体系。三是加强对学代会专项工作组、学生会工作和提案办理情况的检查，及时发现问题、总结经验、推进工作。四是遵循“领导重视、全员参与、过程规范、不断改进”的原则，以院务、党务公开为抓手，通过问卷调查、座谈访谈等形式，进一步落实责任，强化监督，激发学代会制度在院系工作中的活力和效能。

另外，随着时空条件的变化，任何管理和管理制度都存在与时俱进的问题，存在一个跟进调适的内在要求。没有最好的制度、最佳的体制、最优的机制，关键在于如何适应事物的变化和发展趋势。学生民主管理和学代会制度也是如此，需要不断地加以改进、创新，并重点做好相关工作。一是加强理论学习和专题培训，促进观念改变和知识更新。二是扎实开展调研、体验活动，及时把握管理动态、管理需求和变化规律。三是坚持“从群众中来，到群众中去”原则，积极吸纳学生的智慧力量，丰富管理方法和管理形式。四是不断强化研讨探究意识，切实提高分析问题、解决问题的能力。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2014.

[2]熊煦,王瑶,王自瑛.现代大学制度下高校民主管理的内涵及实现途径[J].时代教育,2012,(21):184.

[3]王烽.完善现代大学制度须重点理顺四个关系[J].中国党政干部论坛,2012,(10):21-23.

[4]中共中央组织部组织二局,教育部思想政治工作司.中国共产党普通高等学校基层组织工作条例——学习辅导读本[M].北京:高等教育出版社,2011.

[5]高等学校章程制定暂行办法[J].司法业务文选,2012,(6):38-43.

[6]陈志勇.刍议党政联席会制度下的高校院系民主管理[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2014,34(5):63-67.

(责任编辑：金云波)

·高等教育管理·

On the Loss and Countermeasures in the Department Democratic Management in Universities

CHEN Zhiyong

(School of Education Science, Xinyang Normal University, Xinyang 464000, China)

Abstract:As a basic form of democratic management in universities, the student congress is equally important as the teacher congress in regard of its role, status, value. But at the department level, the loss of the student congress is a general problem ranging from the system to the function, mainly resulting from the management model of a generic security administration, Marginalization of democratic transition and desalination of the rule of law. These problems not only restrict the effectiveness and efficiency of the student democratic management, but also block the creation of modern university spirit and the implementation of university system. To solve the problem, first of all, we should build the democratic management system in which the department joint committee of the party and administration is the core, and department teacher congress and student congress as its two wings; Secondly, we should strengthen the system, Perfect the system structure and improve the efficiency of the mechanism.

Key words:democratic management; student congress; loss; countermeasure

作者简介：陈志勇( 1963—) ，男，江苏睢宁人，教授，硕士生导师，研究方向为高等教育管理。

基金项目：河南省教育厅人文社科项目(2015-QN-259)；全国教育科学“十二五”规划2013年度教育部重点课题(DFA130245 )

收稿日期：2015-10-16

中图分类号：G647

文献标志码：A

文章编号：1003-0964(2016)01-0052-05