土地增值收益分配制度改革和创新探论

李 展

(利物浦大学 管理学院，英国利物浦市 L73HT)

土地增值收益分配制度改革和创新探论

李 展

(利物浦大学 管理学院，英国利物浦市 L73HT)

土地增值是由多种因素决定的，并不是完全由甚至根本不是由个别群体劳动经营创造的，因而土地增值收益分配的一个大原则应该是全民共享、区域共享。改革和创新土地增值收益分配制度的着力点主要有：合理满足被征地农民的利益需求，充分关照种粮农民和城市普通居民的土地权益；加强对农业经营的财政补贴；建立健全税收调节机制。

土地制度：土地增值收益；收益分配

改革和创新土地制度，是我国推进新型城镇化、工业化和农业现代化发展的必然要求。收益分配问题是经济利益关系中的核心问题，是土地制度改革的核心问题。能否处理好各相关利益主体的收益分配关系，是土地制度改革能否顺利推进的关键。建立土地增值收益分配机制，是分配制度改革的重点。党的十八届三中全会《决定》提出，要兼顾好国家、集体、个人的利益，合理提高个人收益，让农民在改革中受益。应该说，这个原则性方向是十分正确的。然而，土地增值收益分配是一个十分复杂的问题，目前理论上存在争议，实践中乱象较多，我们必须认真探讨并加以解决。

一、土地增值收益分配所应遵循的大原则

关于土地增值收益如何分配问题，理论界曾存在两种截然不同的观点。一种观点认为，土地是农民集体所有的，因此土地增值产生的收益理应全部归农民集体。这一理论可称为所有权论。另一种观点认为，土地增值是由于经济社会发展、城镇化发展、交通等基础设施建设、公共服务设施建设等多种因素的共同作用形成的，并不是当地农民通过劳动创造的，按照土地溢价归公的经济学原理，土地增值收益不应该由当地农民独享，而应由社会全体公民共享。这一理论观点可称为溢价归公论。如有专家曾明确提出，土地增值收益要覆盖五大群体，在土地利用性质改变后产生的巨大利益，至少要在五个群体得到分配：第一，政府要拿到一部分土地增值收益，从而提供基础设施、公共服务，使土地产生更高价值；第二，必须保证开发土地的企业有一定投资报酬；第三，大多数市民，因为他们要利用土地生存生活；第四，贡献土地的农民；第五，远离城市的农民[1]38。

笔者认为,土地增值收益分配的一个大原则应该是全民共享、区域共享。道理很简单，那就是土地增值是由多种因素决定的，并不是完全由甚至根本不是由个别群体劳动经营创造的，因而应根据溢价归公的经济学原理，在土地收益分配中，在充分照顾土地所有者、占用者利益的同时，由全社会共享土地增值收益。从群体的角度看，要照顾到不同群体的利益，特别是要照顾到边远地区农民的利益。正是他们对农业生产的坚守，保障着国家粮食安全，才更加凸显了工商业用地的市场价值。从区域角度看，正是有些地区的土地根据国家整体和谐发展的需要被限制开发，如粮食生产核心区、生态保护区对建设用地开发的严格限制，深刻影响了建设用地的供求关系，促成了个别地区土地的增值。某些城市的土地大幅增值正是其他地区贡献的结果。正因为土地增值收益的形成是多方面原因造成的，因而西方经济学家很早就提出了土地增值收益均衡分配的理论。为了打击利用土地投机牟利的行为，早期主张征收土地税的资产阶级学者们如斯密、里卡多、密尔和亨利·乔治曾经主张将土地的自然增值全部由国家征收，因为这部分土地增值并非土地所有者私人劳动或投资产生的，而完全是由于社会发展、土地需求的增长而形成的，以限制土地投机，抑制土地兼并，并体现财富的公平分配[2]333。

这里有两个认识误区需要澄清。一是认为土地是农民集体所有的，农民理应享有土地增值收益。从所有权支配收益权的经济学原理看这一观点似乎是正确的，然而从生产力决定生产关系的经济规律看，土地增值收益的分配最终应该受生产力的制约。也就是说，土地增值收益的分配必须有利于土地的合理开发利用，有利于工业化城镇化的良性发展，有利于经济社会的和谐发展，只有这样才是合理的，符合经济发展和社会发展规律的。因此我们不能因土地为农民集体所有就认为土地增值收益应全部归农民享有。另一个认识误区是，把政府主导土地收益分配等同于政府获取土地收益。有些学者激烈批评政府在土地征收中获取了大量土地收益，并与农民获取土地收益对立起来。事实上这是对政府的误解。政府作为社会公共利益的代表来主导土地增值收益的分配是必需的、应该的。政府在获得土地增值收益后还要进行社会再分配，比如投资建设产业集聚区，投资进行农村土地整治，投资建设城市基础设施和发展社会公共服务事业等。很显然，由政府主导土地收益分配的大原则是合理的，由政府获取一定的土地收益然后进行再分配也是合理的。当然，政府能否依法获取土地收益并依法进行分配，政府在征地中获取多少土地收益、获取后如何公平地分配使用，这是另外一个层面必须探讨解决的的问题。

二、土地增值收益分配实践中存在的问题

土地增值收益分配实践中存在的问题总体而言是分配不公，具体而言主要表现在以下几个方面。

一是个别地方农民获得的土地增值收益分配比例过低。在一些市县的征地过程中，个别市县政府获取大量土地增值收益，而给被征地农民的利益补偿过低，这是过去一些年存在的一个比较普遍的问题。由此导致个别地方农民失地、失业、失去经济来源，产生了一些社会问题。

二是个别地方的农民捕获了大量土地增值收益。其中又有多种情形。一种情形是改革开放以来，一些农村在无农不稳、无商不活、无工不富的思想观念影响下，通过合法的或不合法的途径占用了大量建设用地，通过独资、合作、合资、土地出租、土地入股等多种方式大力发展工商业，在推动当地经济发展的过程中，不仅通过经营获得了一定的经济利益，而且通过级差地租获得了一定的土地增值收益。另一种情形是一些城中村城郊村农民利用特殊的区位优势捕获了大量土地增值收益。一些城中村城郊村农民通过租赁土地、合作办工商业、建售小产权房、租赁房屋等捕获了大量土地增值收益；一些城中村城郊村农民在政府征地拆迁过程中，与政府讨价还价，获得大额补偿，捕获了大量土地增值收益，有个别地方甚至出现了因补偿一夜暴富的现象。

三是房地产开发商捕获了大量土地增值收益。在我国的整个土地市场发展过程中，房地产开发商始终是土地增值收益分配中的获利群体。他们通过经营土地、经营房产，在不断推进土地增值的同时也捕获了大量土地增值收益。

四是个别城市居民通过房产经营捕获了一定土地增值收益。随着城市土地的不断增值，城市房屋的售价、租金也越来越高，一些拥有较多房产的城市居民通过出售或租赁房屋，可以捕获一定的土地增值收益。个别城市居民在政府征地拆迁过程中获得高额补偿，也获得了一定土地增值收益。

五是政府对土地增值收益的不合理收取和分配，进一步加剧了土地增值收益的分配不公。在广招诟病的土地财政情况下，一些地方政府大量低价征地、高价出售，占取了太多的土地增值收益。占取过多增值收益，就意味着被征地农民和居民土地利益的相对受损。同时，政府对土地收入的使用也间接影响着土地增值收益的分配。政府把过多的土地收入投入到城市基础设施建设、房地产建设、城市或郊区的工商业建设，这固然促进了城市及市郊的经济社会发展，但由于没有对边远地区的农民进行转移支付，没有把更多的钱用于城乡社会保障事业和公共服务业，这就在事实上损害了边远地区农民和城市困难群体分享土地增值收益的权益。不仅他们没有分享到现期的土地增值收益，而且，在未来的发展中，边远地区农民还会因为城市城郊土地的快速增值、边远地区土地的迟迟不能增值而遭受更多的土地利益损失。

三、创新土地增值收益分配制度的着力点

在土地增值收益既定的情况下，分配不公就意味着有的群体得多了，有的群体得少了，多得的群体事实上损害了少得群体的土地权利和利益。土地收益分配不公会导致出现一系列经济和社会问题。拥有公平的土地权益是构建和谐社会的一个重要基础。要深化土地增值收益分配制度改革，就必须根据党的十八大和十八届三中全会提出的兼顾国家、集体、个人利益的大方向大原则，结合目前全国土地增值收益分配中存在的实际问题，把握以下几个着力点。

(一)合理满足被征地农民的利益需求

在今后的土地收益分配中，一定要充分考虑失地农民的利益，让失地农民共享土地增值收益。要合理满足被征地农民的利益需求，让失地农民在获得合理的经济补偿的同时，有长期的经济收入来源，有长期的生活保障。在现实中存在的两种倾向性问题值得我们注意。一种是主张把土地增值收益全部分给被征地农民。这显然是不可取的，道理很简单，因为土地增值收益不是当地农民创造的，而是多种因素促成的，把土地增值收益全部分给失地农民缺乏合理性。第二种是过多分配现金，而对失地农民的就业、社会保障问题没有给予应有重视。

(二)充分关照种粮农民和城镇居民的土地权益

土地增值收益为社会公共收入，除适当用于社会公共服务事业的发展，如用于城镇保障住房、学校、医院等公共基础设施和公共服务设施建设外，还要对广大农村地区，特别是农业生产核心区的农村发展和农民生活，予以转移支付，让城镇居民、边远地区农民、农业限制地区农民、自然生态保护区居民，分享土地增值收益。

(三)对农业经营予以财政补贴

作为紧缺资源的土地，在市场经济条件下，其用途不同，收益也会大不相同。比较而言，土地用于公益事业，不产生经济效益，但其所具有的社会效益不可或缺。土地用于工商业特别是用于房地产业，会产生较大的经济效益，有时会产生巨额的土地增值收益。而土地用于农业，特别是用于粮食生产，则难以产生巨大的土地增值收益，但却对保障国家的粮食安全至关重要。由于确保18亿亩耕地红线的需要，大量的农业用地不可能转为建设用地，从事农业生产经营的劳动者不可能直接获得建设用地的土地增值收益。土地用于自然生态保护，也同样不会产生巨大经济效益。但生态环境对整个国家、地区的生态平衡协调发展，对人民群众的健康生活，会产生重要影响。因此，国家和政府必须通过转移支付，对经营农地者，对生态保护区的居民，进行利益补偿。利益补偿可在两个层面进行：一个层面是对从事农业生产的农民、企业直接进行资金补贴，以保持广大农业生产经营者的积极性。如发放种子补贴、农机补贴、化肥补贴，调整粮食收购价格等。另一个层面是对农业生产限制区域、自然生态保护区进行财政转移支付。如对东北地区和中原地区的粮食生产核心区，对青藏高原的自然保护区等，实行财政转移支付，以弥补这些地区因不能进行建设用地开发而导致的利益损失。

(四)建立健全税收调节机制

少数土地开发商，个别位置优越的城中村、城郊村，个别拥有较多房产的城市居民，在土地和房产开放经营中牟取暴利，这本身就是一种土地增值收益分配不公现象。国家和政府应出台和创新有关税收政策，建立健全税收调控机制，对一些利益主体的土地和房产收入进行调控、限制，将其收入控制在比较合理的区间。目前，我国房地产的税收制度已经不适应市场经济的发展和城镇化进程中房地产权变化的需要。虽然我国针对城市房地产的使用和交易已经制定了相关税收政策，但是这些税收政策仍然不够完善。而我国就农村集体土地的使用则没有制定相应的税收政策，土地使用现状非常混乱，国家土地资产和税收流失的情况十分严重，这与滥征地拆迁同样是一种不正常的现象。建立健全税收调节机制的着力点是：其一，扩大税基。除农业用地和公益事业用地(含党政事业单位用地、公共服务设施用地、环保绿化用地等)外，所有城市和农村的建设用地都应该纳入征税范围。特别是农村的用于工业经营、商业经营、房地产经营以及用于流转的房屋和宅基地，必须纳入征税范围。在城镇化进程中，凡是进入交易和经营的建设用地和房产，不论是城市还是农村，都要进行征税。其二，完善税种。借鉴外国的经验，在土地保有、转移、增值的各个环节，都需要缴纳相应的税费。要在精简合并有关税费的基础上，借鉴国际经验，完善税种。要合理征收土地保有税、土地使用税、土地交易税、土地增值税，要适时开征房产税。其三，完善税率。要设定合理的税费标准和比率，这既有利于推动土地的集约节约利用，又有利于调控土地收益分配关系，防止形成和出现靠土地和房产投机暴富的土地食利阶层。

[1]中共中央宣传部理论局.改革热点面对面[M].北京：人民出版社，2014.

[2]谢志岿.村落向城市社区的转型——制度、政策与中国城市化进城中城中村问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2005.

责任编辑：师连枝

Reforming and Innovating the Land Value-added IncomeDistribution System

LI Zhan

(School of Management, University of Liverpool, Liverpool L73HT)

Labor managements created by individual groups partially or even by no means contribute themselves as the decisive factors to the value-added land since the determinants are varied, as a result of which, the one significant and fundamental principle: sharing with people, shared by districts should be considered essentially to land value-added income distribution. The main focal points in innovating the land value-added income distribution system include: satisfying the interests needs of the local resettled farmers legitimately; considering the land rights and interests of grain farmers and urban households adequately; reinforcing the fiscal subsidies to agricultural business; establishing the sound taxation adjustment mechanism.

land system; land value-added income; income distribution

2016-03-26

李展(1991—)，男，河南郑州人，硕士研究生，研究方向：经济学。

F321.1

A

1671-9824(2016)04-0113-03