西汉（中前期）官制弊病论析

江连山

（绥化学院，黑龙江 绥化 152061）

西汉（中前期）官制弊病论析

江连山

（绥化学院，黑龙江 绥化 152061）

西汉官制以保证和促进西汉巩固发展，建立起一个闻名古今中外的黄金时代而著名，然而这样一种官制亦存有不合理与弊端。本文对西汉中前期官制的缺欠、弊端作了陈说论析，指出了它们对国家发展、社会稳定、人民生产生活造成的损害，从政治方面阐说了官制对一代政权兴盛衰败所起的作用。

西汉官制；实用主义；弊端

封建地主阶级的一切言行主要是为巩固本阶级的独裁统治和特权利益。这一阶级的总代表皇帝，总想保证其一家权利的千秋万代。在这种阶级利益、阶级意识的支配下，地主阶级、皇帝不能正确确定本阶级、国家、皇室的长远利益所在，不会摆正眼前利益和长远利益的关系，所以其创建厘定的一切制度、政策、措施无不显现出实用主义性，不同程序的盲目性、暂时性，尽管有些是始料不及的，但如不根据需要及时地做正确调整，就会使破坏作用越来越大。西汉官制的设置及演变正是呈现出此种状况。

西汉官制到宣帝时期已达到基本完备，然而由于历史和阶级的局限，西汉皇帝及臣下无法摆脱眼前利益的诱惑、实用主义的左右，故此，西汉中前期的官制都不同程度的存在着缺欠或弊端，有的是承继秦的，有的是西汉的“创建”；有的存在一时，有的存在于西汉一朝，多次变更也未加摈除。综考西汉历史、官制设置变革史，可见西汉中前期官制存在着如下弊端：

第一，地方实行郡国并行制，王国官制设置不合理。

西汉初，刘邦和项羽逐鹿中原，为了战胜项羽，夺取全国统治权，曾分封过异姓王，后来为了巩固刘氏一家的长久统治，又处心积虑地消灭异姓王。这种做法从战略策略上看无疑是有着积极作用的，然而在此

之后“惩戒亡秦孤立之败，于是剖裂疆士”，[1]393搞了封建同姓王侯国，与郡县制并行，无论从什么角度看都是错误的。据史载，刘邦封宗室功臣王侯国一百五十余，其中同姓王国九，封地广，权力大。秦统一中国，地方只行郡县制，至秦末全国有49郡左右，①秦末设郡数说法不一，马非百认为不包括内史有46郡，本文加内史及里耶简中所说洞庭、苍梧两郡，总合为49郡。而汉初中央政府控制的地盘“自江陵以西至蜀，北自云中至陇西，与内史凡十五郡”，[1]393和秦相比中央统辖区小得可怜。更严重的还在于给予诸王国以自专权，准其建与中央同样的机构、官制，下管郡县②钱大昕《二十二史考异》卷四说景武后，王国只管县了。；在官吏任用上，除傅、相、中尉等由中央任命外，其余皆自任免；王国在国内有征收赋税、统理各业生产、铸造钱币以及管理统率军队等政治、经济、军事大权，结果形成与中央集权统治离心的势力。随着诸王年龄的增大和社会的发展，离心力越来越大，至文帝时诸王国势力已极度膨胀，“大者跨州兼郡，连城数十，宫室百官，同制京师”。[1]393一些王“出入拟于天子”，“不听天子诏”，[2]1921时刻觊觎皇权，终于在“反者九起”之后爆发了吴王刘濞主谋的更大的“吴楚七国之乱”，[1]2234国家、人民生命财产损失重大。毫无疑问，这是郡国并行制培植的苦果。刘邦大封同姓诸侯王国，是简单模仿西周“封建亲戚”，“以藩屏周”，用血缘关系做纽带实行宗法统治的做法，“规土连城，布王子孙”，[1]2750搞“盘石之宗”，[1]2754以求实现刘氏统治的千秋万代。然而，历史惊人相似，西周分封最后招来列国纷争，刘邦裂士最终招致七国叛乱，真乃罪有应得也。景、武帝大力削藩，裁削王国机构职官，收夺权力，限制发展，降其地位与郡同，虽再无叛乱发生，但谋夺皇权者依然存在，荒淫无耻、无视汉法、鱼肉百姓者亦不为少数，这些人只不过由豺狼“落佩”为寄生虫而已，与国家和人民无任何益处。

第二，中央官僚机构行政性质、宫廷服务性质两套并立，互相交叉，职掌不明，个别变动频繁，不利为政。

西汉前期中央最高政务机构除丞相、太尉外，还有御史大夫，是最高监察官。但从行政角度看，御史大夫是副丞相，协助处理政务，又负责为皇帝掌文书档案、记录等，这属于内庭差遣，类似中央政府秘书长，都不属监察长职务。御史大夫三大工作集于一职，不能说是职掌分明。

此外，西汉中央机关还有“九卿”，可并不都管行政，只有廷尉掌刑狱、大鸿胪掌招待来宾、大司农掌全国财政，是实管行政的，其余如太常、卫尉、太仆、宗正、少府、光禄勋等主要是为宫廷服务的，以皇帝的礼乐、车马、宗族、侍卫为主要职务，可见中央机关为宫廷驱使的比重大于行政比重。“九卿”外还有“将作大匠”，管修缮宫室；“大长秋”（含詹事），是皇后、太子驱使的宫官；“执金吾”（即中尉），间接护卫皇室安全，三者为宫廷服务的性质很强。西汉如此设置中央机构，只能是浪费人才、耗费人民血汗，换得皇帝一家的欢乐。

在西汉，中央机构还有既管行政又直接管具体业务的现象。如大司农直接管理仓储、水利、货运、官营各业；掌京师治安的执金吾还管造船；掌祭祀的太常又管医药。西汉初立，行政业务不重，减少管理层次可以避免推诿的官僚作风，是值得称赞的；不过，一职兼管如此多的实际业务，是分工不明确的表现，长此以往必会出现什么也管不好的局面。所以随着政治经济发展，如此安排已不适应，故武帝加以改变。

西汉中前期中央机构一般变动不大，官名变动无意义，可勿计。但有的变动频繁，如太尉一职，高祖时有置、罢、重置、官省；惠帝重置；文帝罢其官转属丞相；景帝有置、罢；武帝重置；后省不再设置。元狩四年创设大司马作为“加官”，到宣帝始独立为官，成为太尉官真正替代者，但此官自创设以来一直变化，成帝时才成定制。还如丞相员额亦几经变化。[3]330-332太尉、丞相的多次变动和社会政治形势变化有关，如为削弱某人权势，或为提高某人地位、声望令其率兵平叛等，都可成为理由。可见官职的变动实为统治阶级一种政治权力斗争，是加强皇权的一种手段。它有合理的时候，亦有无理之处，变动多，不利于加强中央军事力量和政权威力。

第三，选官大权掌握在皇帝和高级官吏手中，选任时常受到外戚、宗室和权臣的干扰与影响。

在西汉中前期，不管是“察举”的“孝廉”“茂材”“贤良方正文学”“明经”“明法”“优异”“治剧”“勇猛知兵法”“治狱平”“方伎”“大司马”等，还是“辟除”的“掾属”、皇帝“征聘”的“名士”、私人“荐举”的“贤人”，都是由皇帝或公卿大臣和州郡长官主持的。[3]509-532依据的标准是封建道德。武帝以前主要以服从封建国家的驱使、执行法律和维护封建国家利益的能力来定。武帝“罢黜百家，独尊儒术”后，

又把儒家理论的精通运用当成一条重要标准，甚至是唯一标准。此后，常举的是儒家“名士”，其他方面人才的“察举”“征聘”“推荐”仅仅是临时的和少量的。[3]509-532加之受选举人“唯亲”“唯势”和个人好恶的影响，尽管严格规定选任是否适当，选举者负连带责任，如不实，以“不敬”罪论处，但也难以选出更多的贤才，尤其是平民中的人才。滥竽充数的有之，如执金吾韩立，御史大夫张谭、何武、张勃等皆因所举不实，受到免官或削职降薪处分。[3]532-534高祖时的籍孺、孝惠时的闳孺皆无才能，“但以婉媚贵幸”。邓通是文帝“以梦中阴目求推”为“郎”的，“无他伎能”，却蒙文帝恩宠，累财亿万。这些人实属选官中混进的“南郭先生”。官吏有权而无才，特别是权力大的庸才，只能使吏治败坏，政治昏乱。

第四，唯“财”是举，开卖官鬻爵恶例，破坏官制，败坏吏治。

武帝以前就有以赀为“官”，“入粟拜爵”的例子武帝中期以后，因财政困难，搞“入物者补官”或免赋役、免罪，入羊、入财者补郎，入谷、入粟补官，入奴婢终身复，等等。只以获“财”为目的进行选官，当然不顾人才，自然难以选出贤人。在西汉历史上纳赀为官的名臣只有张释之、司马相如，入财物补官的名人有卜式、杨仆、桑弘羊和黄霸四人。实际上因纳财物得官的人很多，只不过都不是什么人才罢了。

武帝时，官职设置有时较滥，官员增加的太多，造成无法医治的弊病。如实官外另加官号，列侯、将军、卿大夫、将、都尉等皆加官。[1]739加官虽不是实职，但有很高的地位，特别是得侍皇帝，又享受相应官爵的特权和待遇，因而鼓励一些人为着私利而巧行伪饰极力往上爬，败坏了吏治、社会风气。为了加强皇权和多收钱财，朝廷卖官不计数量，不论职位高低，致使大夫、郎官、期门人数众多，形成冗费，浪费极大，加重了人民负担，也使卖官鬻爵之风继续下去。

第五，任人唯亲、唯势力，构成社会、官制许多弊端、恶果产生的基因。

西汉为了照顾宗室、外戚、宦官、功臣及后代、亲近者利益，在选任官吏上实行分封、追封、世袭、任子、门荫、追赠等制度，但又担心大权旁落，遂立下“宗室不宜典三河”、“王舅不宜备九卿”[3]533、“宗室子弟无得在公位者”[4]929等限制。然而，上述几种人常在皇帝周围，和皇帝关系密切，皇帝根本无法与之脱离关系，可谓防不胜防，防此失彼。结果皇帝子孙不问贤愚大小，不是继位为帝就必封王侯；外戚不管好赖定受封赐；宦官权臣投皇帝所好乘机攫权。唯恐大权旁落，到头来不是宗室威胁皇权，就是皇权被外戚控制，或落到宦官、权臣手中。济北王刘兴居、准南王刘长、吴王刘濞都是在封王之后，发展自己的势力，为夺取最高统治权发动叛乱；武帝卫后和戾太子、昭帝时燕王刘旦和鄂邑长公主也为了争夺皇权欲发动叛乱。还有一些王侯多不守汉中央法制，在封国内横行霸道，藐视皇权，构成了统一国家、中央集权统治的威胁，典型者如景帝八子刘彭祖、七子刘端等人。关于“宗室不宜典三河”“宗室子弟无得在公位者”也有违犯，如景帝孙子刘屈氂，武帝用其当了丞相，可见西汉皇帝是不能很好遵守自己制定的制度的。至于西汉宗室子弟位列“九卿”，掌握其他方面大权的也是有之，他们多不是因才被举，而是以“宗亲”和王侯之“势”获官。①《汉书·百官公卿表》中记西汉有不少宗室子弟任宗正、卫尉、太常、御史大夫，甚至丞相。“王舅不宜备九卿”在汉初就未执行，到武帝时遭到严重破坏，如田蚡先官太尉，后至丞相。这种情况在武帝以后更为严重。

西汉皇帝不认真执行限制制度，致使宗法统治、血缘“庇荫”裙带关系占了上风，造成了宗室、外戚、宦官、权臣的交替围攻，最后使皇权丧失，给后代留下了极深刻的教训。

在西汉有“二千石以上，视事满三年，得任同产若子一人为郎，不以德选”的“任子制”，这是公开的任人“唯亲”。西汉以“任子”为“郎”，后发展为名人的约18人，[5]323-324官至二千石、二千石以上的，估计可为18人的十来倍，只不过多数不出名罢了。可见“任子”上来的无能人多，有才者少，难怪董仲舒说“长吏多出于郎中、中郎。吏二千石子弟，未必贤也”。[1]2512宣帝时王吉也说“今使俗吏得任子弟，率多骄骜，不通古今。至于积功治人，亡益人民”，故建议“除任子令”，行“明选求贤”。[1]3065由于任人唯亲、唯势力，致使外戚、贪残小人及宗室攫取了汉政权各级要职，排斥了有才能的、家势贫寒的人才入仕做官，使西汉政权日益失去广泛性，大权旁落，吏治腐败，贪官污吏与豪右勾结侵夺百姓，人民怨恨，统治出现危机。

第六，任官实行“久任制”或“终身制”，带来了官场上种种弊端。

西汉中前期，官吏任期未有限制，故此，至文帝时“吏居官者或长子孙，以官为氏，仓氏、库氏、则仓库吏之后也”。[1]3490宣帝时“侍中、尚书功劳当迁及有异善，至于子孙，终不改易”。[1]247-248颜师古注解“终身不改易”为“言各久其职事也”。《西汉会要》“久任”条中列举了汉中央地方有名官员二十四五人，久任某官、某地。如萧何、曹参、公孙贺为相13年，张苍则为15年；徐自为做光禄勋26年；执盾襄为治粟内史竟达65年；黄霸为颖川郡守8年，张敞为京兆守9年，等等。此条中还有“尚书以久转迁；刺史居部九岁可举为守相”规定。官吏“久任”某职、某地有优点，那就是利于熟悉本职工作和一地政务，可避免任者“转动无常”，“莫虑长久”，[4]978不去熟悉情况，等待、应付，遇事胡乱处理的毛病；也可使“民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化”，避免“数变易则下不安”。[1]3624但也有其弊，就是会形成主官和属吏以及地方豪强结成私人势力集团，垄断权力，产生与中央的离心力；更会为非作歹，侵夺鱼肉百姓。在西汉凡闯开为官大门的，除了犯罪被罢官、处死，或是有病告归外，不管是升降，基本都是终身为官，许多人是老死于官任上的。“终身制”有其好处，可利于官吏积累为政经验，越干越好；但更会产生“久任”制造成的弊病，尤其是使庸才、年老不得力者得不到及时撤换，阻碍贤才的提升，削弱吏治，误国误民。在西汉常有这种情况，一些人为官多年，已是年老昏耆精力不佳，于是就怠于吏治，转向追逐时俗，贪图安逸，奢靡腐化，依靠占有的权势，不顾国法和礼仪廉耻，鲸吞国家财富，侵夺百姓，极力填满自己的私囊。有的甚至为子孙的永久享乐奠定了基础，这是终身做官制的又一大弊端。这种现象西汉前期、中期不少见，尤其是后期更为严重。

[1]班固.汉书[M].北京：中华书局.1983.

[2]泷川资言.史记会注考证附校补[M].上海：上海古籍出版社，1986.

[3]徐天麟.西汉会要[M].上海：上海人民出版社，1977.

[4]范晔.后汉书[M].上海：上海古籍出版社，1994.

[5]马端临.文献通考[M].北京：中华书局，1986.

Discussion and Analysis of the Drawbacks of Bureaucracy of the Western Han Dynasty

JIANG Lianshan
（Suihua University,Suihua 152061,Heilongjiang,China）

Bureaucracy of the Western Han Dynasty was very famous because that it aimed to ensure and impel the consolidation and development of the Western Han dynasty and constructed a world-famous peaceful and prosperous golden age.However,such bureaucracy also had its irrationality and drawbacks.This thesis discussed and analyzed the drawbacks and disadvantages of bureaucracy during early and mid-Western Han dynasty,pointed out the harms it caused to the development of the country,to social stability and to the people’s production and life.It also threatened security of the rule of the Han Dynasty.The thesis elaborated politically the effects of bureaucracy upon a regime’s prosperity and decline.

bureaucracy of the Western Han Dynasty;pragmatism;drawbacks

K234.1

A

1672-2914（2016）05-0014-04

2016-04-22

江连山（1943—），男，黑龙江绥化市人，绥化学院教授，研究方向为先秦秦汉史、中国古代官制史。