城乡之间生产要素流动优化配置与城乡统筹发展

李红霞

内容摘要：城乡统筹发展的关键在于把握城乡要素等价交换、优化配置、合理流动、公平使用。重庆市城乡统筹发展进程中，城乡之间生产要素流动依然保持着农村单一向城市流动的基本格局，需要在符合国家法律、规划的前提下，破除生产要素自由流动的诸多障碍。

关键词：重庆 城乡协调 生产要素

统筹城乡发展与生产要素优化配置

城乡统筹发展战略，是党和政府在解决“三农”这一问题上的重大思路与观念的转变和创新。与以前解决“三农”问题的主张、看法、建议不同，统筹城乡发展理论则强调从体制性矛盾、国民经济结构和城乡间发展的互动作用、相互影响着手，以全新的理念、视角与途径来对待、解决“三农”问题。

改革开放以来，我国农村富余的劳动力开始了从农村到城市的大规模就业转移，城乡劳动力、资本出现了极其活跃的流动局面，对国民经济以及社会发展的方方面面都产生了十分深刻的影响，极大地推动了中国经济的增长以及城乡居民收入的大幅提高。改革开放前，我国城乡关系失衡，主要是因为工农业产品交换的剪刀差，背后支撑的是农产品统购统销、合同订购制度以及“政社合一”的人民公社制度。农村改革以后，农村家庭联产承包责任制代替了“人民公社制度”，尤其是“粮食商品化、流通市场化”以后，工农业产品间因不等价交换引发的“三农”利益的大量流失，基本上已经退出了历史舞台。

在城乡居民收入不断提高的背景下，由农村生产要素向城市自由流动出现的价值实现的“剪刀差”，诸如拖欠或克扣农民工工资，压低土地征用补偿价格，城市建设侵占农村居民存款等；城乡生产要素在自由交换方面出现的不平等现象，比如提高农业生产资料价格，及其在城乡教育、医疗、基础设施建设、社会保障等公共服务供给方面提供不一样的城乡差别政策，逐渐成为了当前“三农”利益流失的新途径，这是目前城乡关系发展出现的新特点。

尽管近些年来我国已经取消了农业税，在农村逐渐扩大了低保的覆盖范围，大量增加了农村公共服务产品的供给，国民收入再次分配逐渐改善了城乡间的不公平问题，但是支撑城乡生产要素交换价格“剪刀差”背后的土地管理制度和城乡二元结构还难以触动，由此而引发的“三农”利益的流失在一些地区，尤其是中西部地区越演越烈。“三农”问题的解决切入点在于城乡统筹，其关键在于把握城乡要素等价交换、优化配置、合理流动、公平使用，需要结合当前城乡关系发展的新特点，推动政策创新与制度改革。

重庆市城乡统筹发展中城乡要素流动现状

当前，重庆市城乡的发展已经进入到了工业化发展的后期阶段，具体而言，在市场机制作用下，生产要素在城乡间的优化配置效应日益凸显，城乡各种产业关联度不断加强，城乡之间的经济联系日益密切。但是，在广大农村地区，劳动力、土地、资金等生产要素却继续维持向城镇流动的趋势。尽管近年来，各种要素返乡也在不断地增加，但还不是很成比例，城乡之间生产要素流动依然保持着农村单一向城市流动的基本格局，主要表现在以下几个方面：

（一）劳动力要素的流动

在城乡生产要素的流动和优化配置中，最活跃的就是劳动力要素，这也是发展经济学家以及传统二元经济理论研究的重点。城乡劳动力流动主要表现在农村富余劳动力向城市及农村非农产业的大量转移。截至2013年底，重庆市户籍统计的总人口是3358.42万人，与上年相比，增加了14.98万人。其中，非农业人口1344.05万人，农业人口2014.37万人。重庆市第一产业的劳动生产率还没有全部产业劳动生产率水平的1/2，尤其是从二十世纪九十年代初期开始，第一产业的劳动生产率出现了整体上下降的趋势；并且，第二、第三产业等非农产业与第一产业的劳动生产率差距不断地拉大，非农产业的劳动生产率通常是所有产业的两倍以上，这就表明，重庆市二元经济结构的特征依然是比较显著的。这同时也意味着，促进农村大量剩余劳动力向城镇以及非农产业有序地转移，是摆在重庆市政府面前急需解决的具有挑战性和现实性的重大课题，也是重庆市推进工业化、信息化与新型城镇化进程以及化解“三农”问题的主要途径。目前，虽然重庆市政府出台了一系列有利于促进农村劳动力转移的政策、措施，并取得了较好的效果。但是，重庆市农村剩余劳动力向城镇以及非农产业的转移并不顺畅，仍然受到市场需求、转移成本以及个体要素禀赋的多重约束，使得农村劳动力向城镇以及非农产业的自由流动不够持续和稳定。因此，在城乡一体化，走向农业现代化的发展过程中，重庆特别是渝东南翼和渝东北翼仍有大量农村劳动力需要转移。

（二）土地要素的流转

土地是农业生产最基本的要素，在空间上不具有流动性。但是，土地资源配置效率的高低有赖于土地流转，它能够进一步激活农村剩余劳动力的转移，为农业集约化、高效化、规模化经营提供广阔的前景与空间。重庆市直辖以来经济发展迅速，农地流转的数量与农村经济的发展整体呈上升发展趋势。近年来，主城区及邻近较发达的地区，土地流转情况良好，主要得益于当地农民非农业收入相对较高且较为稳定，对土地的依赖程度也逐渐下降。但是重庆各区县经济发展不平衡，经济欠发达的丘陵山区由于受当地农村经济发展水平的约束，进城就业难且不稳定等原因，离不开对农地的依赖。总体而言，重庆市土地流转所占比例只有12.84个百分比，总体水平依然偏低。此外，市场经济的快速发展需要多方主体参与才能提高市场效率，土地流转同样如此，更多的流转主体形成的竞争局面，有利于农地流转市场化、规模化、稳定化发展。但是目前重庆市的情况是农地流转的范围大部分是集中在本村之内，流转对象也大多是亲戚朋友。这种生产要素的流动可以说是低效甚至是无效的。

（三）资金要素的流动

在城乡生产要素中，最重要的就是资本要素，其流动与配置状况对中国经济增长、城乡产业发展、城乡居民收入与消费等有着十分深刻的影响。虽然目前重庆市对城乡固定资产的投资额度逐年加大，但从城乡资金要素的配置情况来看，重庆市政府对城乡固定资产投资结构严重失衡。尽管重庆市第一产业在社会主义新农村建设、城乡统筹，一系列鼓励“三农”政策及支农惠农政策等项目推动下，农、林、牧、渔业投资呈现较高的增长态势，2012年全市农、林、牧、渔业完成投资364.01亿元，占全市投资总量的3.9%，与上年相比，增长30.6%，高于全市投资增速7.7%。但是，与其他产业相比，农业生产的投资回报率不高，比较效益偏低，风险相对较大。重庆市政府尽管加大力度，也采取了一系列促进措施，但收效甚微，例如，2012年重庆市三次产业投资的比例分别为3.9∶32.8∶63.3，重庆市对第一产业投资额远小于对工业以及其他产业的投资。在市场机制的作用下，农业不仅难以吸引外部资金的流入，还会出现资金外流的现象。

促进城乡生产要素自由流动的对策

城乡统筹发展要求各种生产要素在城乡间得到优化配置与自由合理流动，因此，当务之急就是要逐步消除城乡分割的二元要素市场，在符合国家规划、法律的前提下，破除生产要素流动的诸多障碍。

（一）加强政府的调控与管理

在市场经济前提下，生产要素根据市场价格来进行优化配置。市场化程度越高，城乡生产要素互动的层次就越高。充分利用市场这只“看不见的手”，建立城乡统筹的区域市场调节机制，通过市场价格来引导生产要素的自由流动，从而促进城乡产业的最优配置。政府一方面应视城乡为一个整体统一规划，一个系统进行统一管理，并根据市场经济的要求制定健全和规范的市场经济规则，建立运转有序、功能健全的经济组织，进行制度的创新激励城乡之间要素互动，为城乡要素互动提供良好的宏观环境。另一方面，政府又要去认真解读在市场化过程中出现的但是市场本身又难以解决的问题和矛盾。同时，增加政府对医疗卫生、农村教育、养老保险的无偿投资，大力发展医疗卫生、农村教育、社会保障事业，加强对农民工的职业技术培训，提高农民的知识、智力以及身体素质，实现城乡间社会公共服务的平等供给。

（二）促进城乡间经济协调发展

城乡产业的发展是经济一体化发展的重要推动力，也是区域经济发展的基础条件。重庆是传统的老工业基地，制造业在国内具有明显的竞争优势，目前，一方面，应保持传统优势，对现有的产业进行整理、升级，培育信息社会需要的新兴产业；另一方面，应积极壮大县域经济，发展农村非农产业，主动将产业链延伸到发展情况较好的农村城镇地区，大力发展横跨城乡的产业集群，开展城乡产业统筹发展的项目布局，发挥工业对农业发展的辐射带动作用，促进农民市民化和当地城镇化建设。此外，应积极加强第三产业的发展，第三产业的发展不仅会吸引政府及民间资本涌入农村，还会带动城乡劳动力要素的自由流动，并且促进物质和信息等要素在城乡间的优化配置，从而促进城乡经济的协调发展。

（三）推动生产要素在城乡间自由流转

在市场化的进程中推动劳动力、资金、土地要素的自由流动，必须充分发挥市场机制的配置作用，按照市场经济规律的要求优化城乡生产要素的配置和流动。一是建立城乡统筹发展的劳动力市场。城乡统筹发展必须要先实现城乡劳动力的良性互动以及城乡一体化的劳动力市场。政府和相关职能部门应减少直接干预和行政手段，充分发挥在管理服务、信息导向等方面的作用，建立健全就业服务制度、劳务协作制度、重点监控制度等公共服务制度，加强对农民工进城就业的服务与引导，建立规范有效的城乡一体化的劳动力市场。二是以市场需求为导向，在权衡成本与收益的基础上，提高农地的利用率，实现土地要素的最优配置。首先，要加强培育土地流转市场。政府应在土地市场准入、双方权利义务、交易程序等方面做出相关规定，明确农地流转主体的经济利益关系，根据农地要素的禀赋，依据相关等级评定及价格评估标准来确定农地流转价格，培育农地流转价格机制，建立健全农地流转纠纷仲裁机构，及时有效地解决农地流转中发生的争议或纠纷，保护农村社会的稳定。其次，发展土地要素流转的中介组织。积极发展市场化的中介服务组织，按照市场供求关系合理确定农地流转价格的标准，为农地的正常流转提供专业咨询、土地托管保险、土地评级评估及融资等服务，实现农地流转市场供求双方的衔接，从而为土地要素的自由合理流动提供各种服务。三是加大投入、拓宽来源渠道，积极改善资金短缺的现状。比如生产要素投入向农业、农村、农民倾斜，以改善农业生活条件和生产条件。

（四）构建农村与城市对接和融合的基础与条件

大力加强农村基础设施建设，构建农村与城市对接和融合的基础与条件，是促进城乡生产要素流动，发展现代农业，推进城乡一体化发展的切入点。重庆市各区县尤其是偏远乡村已建成的农村基础设施，无论在质和量方面，离城乡一体化发展的实际需求都相距甚远。当前，要把交通、安全饮水、水利、房屋建筑、供电等基础设施统一规划，支持“水、电、气、路”等农村基础设施建设，加快改善农村生产生活条件。建立统一完善的城乡供水系统，加快供水管网建设和村镇供水老管网改造， 统筹城乡排水与污水处理设施建设， 进一步加大对农村安全饮水工程的投入力度；大力发展农村水电，搞好农村水电配套电网改造工程建设，推进电信网、广电网、互联网的“三网融合”，加快农村信息化建设进程；要加强农村公路建设，加大“村村通”建设的协调和推进力度，不断改善农村交通道路条件，建立方便快捷、相互衔接的城乡客运网络。

参考文献：

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