巨额财政救济难挽钢铁颓势

2015年底，上市公司重庆钢铁迎来重大利好：在短短10天内，重庆市长寿区财政局先后两次向重庆钢铁注入1.52亿元。重庆钢铁公告称，这两笔财政资金将减轻公司整体实施环保搬迁后财务负担，支持企业技术更新和节能减排，弥补财务成本。

实际上，早在2012年底，重庆钢铁就曾经公告其获得了来自重庆市长寿区财政局高达20亿元的政府补贴，以弥补因环保搬迁而增加的财务费用等经营成本，并因此扭转了2011年以来的亏损局面，成功避免了“披星戴帽”。

3年过去，随着钢铁行业产能过剩矛盾日益突出，减产、减员、减薪甚至停产的“三减一停”已成为钢铁产业生产经营的“新常态”。而在今年1月20日，国务院总理李克强主持召开国务院专题会时更是强调，在化解过剩产能、消化不合理库存、促进企业降本增效等方面，要率先从钢铁、煤炭行业入手取得突破。

当次之时，上市钢企却偏偏获得了地方财政资金注入，这不得不令人疑窦丛生：“去产能”时代，为何地方财政仍要救济过剩产能？

财政资金注入钢铁企业并非罕事

自2011年第四季度钢铁业寒冬期到来至今，包括凌钢、武钢、包钢、重钢等以钢铁为主营业务的上市公司，大都经历了巨额亏损、扭亏为盈、再度亏损的3个阶段。如果看一看它们的财务报告，不难发现，财政资金注入是上市钢企阶段性扭亏为盈的关键所在。

据《经济》记者不完全统计，2011年以来，地方财政部门每年注入上市钢企的资金总额大致在30亿元左右。从企业公开披露的信息看，节能减排、环保搬迁、技改资金、弥补财务成本是资金注入的主要由头。

在中国金属材料流通协会不锈钢分会秘书长李强看来，尽管名目繁多，但“毫无疑问，保壳才是地方财政资金注入上市钢企的深层次原因”。“对于地方政府来说，壳资源及其背后的附加价值非常重要。但是，即便经过了十几年的股市改革，中国的壳资源依然紧缺。这是地方政府帮助上市钢企渡过难关的重要原因。”

李强还告诉《经济》记者，除了沪深两市挂牌的30余家钢铁企业外，地方财政部门也会向一些非上市企业提供救济。“一个耳熟能详的例子就是海鑫钢铁。”

位于山西省运城市闻喜县的海鑫钢铁，曾经是山西省最大的民营钢铁企业。但由于经营不善加之债务缠身，海鑫钢铁已于2014年全面停产并在2015年宣告破产。根据媒体公开报道，海鑫钢铁2010年陷入经营困境时，闻喜县财政与运城市财政先后达成协议，向上一级市财政借款1亿元和2亿元，转借给海鑫用于资金周转。闻喜县政府还曾出面协调，要求本地的债权人和银行等金融机构不得向海鑫钢铁提起诉讼。

“一直到破产末期，地方政府都给予了海鑫钢铁很多帮助。为什么政府要帮助？一方面，这么大规模的钢厂破产后，工人怎么办？另一方面，地方也是出于面子和GDP的考虑。”李强说。

巨额补助意在“淘汰落后”

李强观察认为，仅从2015年的情况看，我国接近30%的钢铁企业都接受了财政救济，总体规模“一定不低于100亿元”——除了直接的资金注入外，还有贴息贷款、减免税费等多种救济形式。

中国冶金工业规划研究院院长李新创并不认可这一说法。

他在接受《经济》记者采访时指出，2015年1-11月，重点大中型钢铁企业亏损面为50.50%，累计亏损531.32亿元，主营业务亏损更是高达917.7亿元。相形之下，政府对钢企的补助资金至多几十亿元，非常有限。

李新创说，作为资金、技术、劳动力密集型产业，钢铁行业在不少地方经济发展中发挥着支柱作用，对促进地方经济发展、提高财政收入、稳定就业都作出了重要贡献，尤其是一些大型钢铁企业集团，在环保搬迁、促进生态环境改善进程中也作出了极大的牺牲，比如首钢、重钢等搬迁。“这些企业确实得到了地方政府的补助。”

但他强调，向钢铁企业提供补助，意在通过财政、税收、金融等间接手段促进钢铁产业淘汰落后产能、优化产业结构、推动技术创新。

据李新创介绍，近几年，我国相继出台了《钢铁产业调整和振兴规划》、《工业转型升级规划（2011-2015年）》、《高品质特殊钢科技发展“十二五”专项规划》等一系列钢铁产业相关政策，其中都有关于政府补贴相关的规定。

具体而言，政府给予钢铁企业的补助，可以大致分为几类：一是由于企业投入科技研发、技术升级、节能减排、淘汰落后等措施，符合政府鼓励支持方向，取得了明显效果，因此政府依法依规给予支持，“这一类实际上是政府的引导资金，有助于企业转型升级、健康发展”；二是由于企业搬迁、转型出现的腾退土地，政府根据收储协议或者其他形式的合作协议支付给企业的款项，“这是一种正常的经济行为，无可厚非”；三是一些企业和当地社会实施开展循环经济，比如处理城市废水、为当地社区供暖以及一些社会职能等，也会产生政府性资金流入；四是企业在稳岗、安置职工等方面作出突出贡献的，政府按照相关规定予以支持，“这也是合法、合情、合理的”。

当然，也有一些地方政府为保税收、保就业等向企业额外输血，比如广为诟病的电价补贴等，使得一些过剩产能、僵尸企业苟延残喘，拖了产业去产能、转型升级的后腿，同时造成了财政资金的低效化。“但这并不是普遍现象。”李新创说，“对于这类为一时之快、一地之利而出手输血的政府补助行为，应坚决反对、声讨”。

“财政补助为产业带来破坏性影响”

然而，李新创也承认，政府资金补助确实是一把双刃剑：一方面对钢铁企业保生存求发展是雪中送炭，另一方面也延缓了钢铁行业去产能的步伐，不利于发挥市场作用优胜劣汰。

李强更是指出，回顾过去数年，地方财政对于钢铁企业的补助行为，实际上为整个产业带来了“破坏性”影响。

“市场就是优胜劣汰。”李强分析说，在中国，铁矿石、主焦煤等钢铁原料都严重依赖进口，这就导致了沿海地区钢铁企业的成本优势远远底于内陆钢企。包括达钢集团（位于四川）、武钢集团和海鑫钢铁等在内的内陆钢铁企业，如果不能在经营管理、生产工艺、产品特色上有所创新，竞争力逐渐减弱是自然而然的。而地方财政向钢企“输血”，却破坏了钢铁市场的正常演变推进。

“给重钢补助，以前还有人说，是因为‘重钢生产的是重要的船舶用钢。但是十几年来，重钢一再退步，像它们这种技术水平的钢，能够生产的企业太多了。”在李强看来，注入财政资金的钢企大多不是真正的行业先进，而可能仅仅只是对于某一个地区非常重要。

一位不愿意透露姓名的行业专家也向《经济》记者表示，尽管产能过剩的矛盾已经十分突出，但所有钢厂依然不愿意承认自己是“落后产能”，都是在“硬撑”，等着别人关停。地方政府也希望其他地方去产能，以保全自己的企业。

全联中小冶金企业商会原名誉会长赵喜子就曾对媒体表示，他刚刚和全联中小冶金企业商会完成了一项涉及五大重点产钢省、110多家钢企的调研。在调研过程中，赵喜子注意到，部分地区存在钢铁企业已经死掉又被地方政府救活的现象。

“明明前些年，市场可以将竞争力不足的钢企自然淘汰掉，但是地方却非要拿出资金补贴它们。大量财政资金进入了无效企业，破坏了市场，让优秀企业的生存也被动地进入了冰霜期。与此同时，还纵容了企业向政府伸手的不良风气。一个天天挣扎在死亡线上、依靠补贴勉强度日的企业，真的会有能力创新吗？”李强反问道。

“随着国家清理取消地方违规制定的、面向产能过剩企业的优惠政策和保护性措施，市场优胜劣汰的决定性作用终将充分发挥出来。对于钢铁企业来说，不应寄希望于、依赖于政府补助资金，而是着眼于企业经营战略转型、着力于提高自身竞争力。”李新创说。