公共性国内研究综述

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公共性是对美好公共生活基本属性的一种表达，体现为公共利益、公共意志、公共偏好的实现程度。公共性是公共管理的本质属性，其强弱程度影响公共政策功能的实现，关系到政府的合法性根基。提高公共性是公共管理研究重要着力点。下文分别从公共性的思想渊源、公共性的概念诠释、公共政策的公共性以及公共性的测度四个方面对公共性的国内研究进行观点综述。

一、公共性的思想渊源

从词源学意义考察“公”，有古书释之为“上部为口，下部为八”的一种甲骨文。“口”为器物，“八”即分之意，意为“分器物”。另有古书解释“公”为“瓮”的象形初文，所谓“瓮”即原始社会里用来储存水和粮食等的器皿。《说文解字》释“公”为“平分也。从八，从厶，八尤背也。韩非曰:背厶为公”。所谓私，“禾也。从禾，厶声。北道名禾主人曰私主人”，表示“个人的”。《段注》解释“今假私为公厶。仓颉作字，自营为厶，背厶为公。然则谷袛作厶，不作私”。可见，“公”与“私”相对，词源学意义指在处理公共事务过程中尤其是在物品分配中秉持的一种“公正”、“公有”的理念。

在专制制度建立之后，“公”有了实体性指称。有古典文献将“公”用作“朝廷”、“国家”、“君王”之意，如毛亨传:“公，君也”。《汉书·杨恽传》中记载“是故身率妻子，戮力耕桑，灌园治产，以给公上”。这里的“公”便指社会生活中与皇权、君王、朝廷等相关的一切事务和活动，与之相对应，“私”指个人、家庭的日常活动。延伸至后来，“公”指社稷之利，“私”是私欲、私利。

公私之辩是中国传统政治文化的基本论题，这一场持久论辩的基本结论是 “扬公弃私”、“崇公抑私”。检索古人之见， “公”“私”之关联大致有如下几种表达:①“公”与“私”的对立是绝对的，“私”是必须祛除的一种恶，如韩非子曰“私行立则公利灭”，陆九渊提出“不曾过得私意一关，终难入德”（《河南程氏遗书》卷二二）；②“私”具有严重危害性，“无私者，可置以为政”，“私”则有害于治政，妨碍王道推行，使行政公正受阻，德性损害；③倡导基于“先公后私”的“公私合一”。在商业勃发的明清时期，“公”“私”对峙有所缓和。不少思想家认识到了“私”于社会发展的积极意义，倡导“公私合一”、“群己合一”，如李贽提出“无私则无心”，黄宗羲认为“夫以千万倍之勤劳而己又不享其利，必非天下之人情所欲居也”（明夷待访录·原君）。尽管如此，但他们依然不放弃“公”的优先权，而是明确提出先“公”后“私”。

由如上分析可知，“公”的原初意义指分配的正义、公平，后延伸至公利。“崇公抑私”在古代传统政治思想文化中是一以贯之的伦理精神，亦是古代社会共同体治理的重要思想工具。这种公私观与西方有明显差异，后者秉承个人主义传统，把尊重个人权利和个人利益视为“公共性”的衡量标准之一。

二、公共性概念诠释

公共性是被广泛运用于公共管理学、哲学、经济学等诸多学科的热词，但在不同的学科，甚至同一学科的不同语境中具有相异的含义。就公共管理学科的公共性而言，相关文献归纳起来遵循三种不同的研究路线。

首先，是公共行政学研究线索。遵循公共行政学传统的学者从公共行政的多个向度对公共性进行阐释。绝大多数学者认为，在理念上，公共性指政府以公共利益为指引开展活动，在政策过程中，公共性指在提供公共物品等集体行动中相关决策参与机制的设计。公共利益是公共行政的终极目标，一切追求和维护公共利益的行为、手段都具有公共性特征。

值得提出的是，国内学界在公共性概念的使用上尚存在一些分歧甚至混乱。其一，政治的公共性与行政的公共性可否等同视之的分歧。部分学者泛泛而论公共性，张雅勤则认为政府是政治和行政的统一，迄今为止的任何政府都存在反对力量，依然具备政治职能，因此并不能断定政府在政治层面拥有了公共性。其二，是否一切行政都具有公共性的争议。高鹏程认为作为历史范畴，公共性在不同时代具有不同含义。在现代社会，原本固化在家庭里的生产要素逐渐社会化，彼此依靠日趋紧密，其结果表现为公共性的不断增长。

其次，是遵循西方公共领域学说的公共性研究，也是国内大多数具有哲学背景的公共性学者依循的线索。这些研究最初体现为对阿伦特、哈贝马斯和罗尔斯等政治哲学家的公共性著作的翻译评介，随后表现为公共性问题的中国化研究。西方公共性理论的引进评介成果以曹卫东翻译的《公共领域的结构转型》、竺乾威翻译的《人的条件》、陈燕谷、汪辉翻译的《文化与公共性》、许纪霖翻译的《公共性与公民观》等为代表。1998年中国社会科学院社会学研究所景天魁研究员致函哈贝马斯，向他请教“公共领域”是否可用于分析和批判中国社会。以此函和哈贝马斯的回函为标志，中国迈出了对西方公共性理论的中国化研究的重要一步。

西方公共性理论的中国化研究以公民观、公共理性、公共意识、公共领域等的讨论为背景展开，并逐步走向公共性的原始发生、公共性的样态与内涵、公共哲学的构建、公共性社会实践、中国的公共性危机及其规避等问题的研究。郭湛认为，公共性问题实质是人的平等问题，也就是如何解决人们所共同面临的公共的问题。袁祖社分析20世纪是“公共性失落”的世纪。“公共生活的危机”一方面对东西方社会几千年建构的制度的合法性形成了严峻挑战，同时也导致了现代市场经济文化所张扬的公共责任意识的消失。朱士群、万俊人、沈湘平等学者一致认为以多元共生、人我互利共赢、价值共享为原则的公共哲学构建是未来哲学新的生长点，也是实现与世界文化有效沟通的契机。

再次，是历史唯物主义的公共性研究。探究马克思的公共性思想是理解历史唯物主义理论的题中应有之义，亦有利于公共性理论的丰富和发展。国内研究团队主要有中国人民大学哲学系，中国社会科学院哲学研究所，北京师范大学哲学与社会学学院，北京师范大学价值与文化研究中心，中共中央党校党建部等。他们纷纷从公共性视角重新阐释和剖析马克思思想，研究话题主要体现在:①马克思唯物史观有无公共性思想；②唯物主义公共性思想的内在逻辑；③马克思公共性思想的局限性。

除了少数不同的声音，学界基本认为尽管马克思在其文本中没有直接和明确提及公共性，但其著作蕴含了丰富的公共性思想。这集中体现在马克思关于“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”的“自由人的联合体”论断中。“自由人的联合体”是一个潜在的样态，以形成个人、群体和社会和谐共生的公共空间，达到“每个人的自由而全面的发展”和“每一个成员都能完全自由地发展和发挥他的全部才能和力量”为公共目标。在这个目标下，人的个体性、群体的公共性和类的公共性得到了统一。

三、公共政策的公共性

公共性是公共政策的灵魂和旨归。“公共性不是独立于人的一种事物或现象，而是体现着事物与人之间的一种关系，是基于主客体关系基础上生成的对象性存在的一种社会属性或价值属性”。因此，公共政策的公共性问题即公共政策与公民权利之间的关系问题。公共政策是否具有公共性，以及在多大程度上具有公共性，只能从该政策影响和改变公民权利关系的作用和功能中进行考查。

具有公共性的公共政策应该具备如下社会功能:平等分配公共资源，包括以公平正义原则为导向的平等分配、有差别的平等分配和基于代际公平的分配；促进公民参与公共事务，展示不同诉求，开展理性对话与交流，以形成各方可接受的政策方案；具有始终立足和面向美好公共生活的程序要件，促进公共利益的生成与增长。

在实践层面，公共政策在运行过程中往往表现出与公共性相悖的一系列特征，如公共政策主体的垄断性、公共政策问题的主观性、公共政策目标的非公平性、公共政策信息的非共享性，国内学者多使用“公共性偏移”、“公共性衰减”、“公共性式微”、“公共性焦虑”、“公共性困境”、“非公共性”、“公共性阙如” 等词表达。绝大部分学者从制度供给与体制架构方面探其因由。上海大学李友梅教授从公共生活的原动力、民众素养以及市场理性的边界设置等更为深层次因素中寻其根源。她认为，差序格局放大了利己主义的效应，技术治理导致了公共空间的切割和碎片化，制度的理性化与民主化不同步抑制了公共性的生产，国家、民众与知识分子三种力量在公共性上具有不同的诉求，相互沟通难以可能，延误了公共性的生产。

四、公共性的测度

公共性作为衡量政府先进性的最重要标准，其模糊性和复杂性得到了学者的一致认同。公共性属价值范畴。价值的难以精确量化特征给公共性测度增加了难度，也为测度信度设置了障碍。郑志龙建议对价值的考量部分通过可操作性定义细化为具体指标评估，部分通过公众态度分析获得评价信息。郎玫、包国宪对公共价值视角的政府绩效评价体系进行了研究，并构建了在组织权、评价权和监管权三权框架下政府公共价值评价的内容和结构。

以下公共性测度标准获得了绝大多数学者的认同:①公民权利的数量、质量、保障机制以及政府对公民权利的创新；②公平，是否对弱势群体的福利有最大限度的保护；③公民或者组织可以享受其成果的范围；④公共职位的开放度，竞争性的公务人员交流机制；⑤政府运行的透明程度；⑥政府责任、问责制、回应力；⑦尊重宪法和法律、正直廉洁、努力达成卓越业绩等公职人员的职业精神。以上七项测度标准的重要程度随标号顺序递减。

公共性测度应该引入包括公众在内的多元评价主体。靳媛媛根据我国原有的“问题界定”模式所面临的窘境，提出公民参与是提升公共政策问题界定的公共性的重要途径，但没有系统论述公民参与和公共性问题界定的作用机理。

相当一部分文献以行业组织为对象进行公共性绩效测度，如金融行业的公共性绩效评价、互联网时代传媒的公共性分析、高校图书馆的公共性探讨、电子政务系统投入的公共性产出评价、学校教育的公共性思考等。另一些文献结合具体的公共政策或制度进行实证分析，如大学宿舍分配决策的公共性、“农转城”户改政策的公共性等。

尽管“公利”在古代就有了丰富的阐述，但并不能因此认为“公”观古已有之，连古代帝王亦能思行。究其本质，封建时期的“公利”不过是统治工具而已。