新常态、新趋势与我国现代农业发展

沈贵银　张雯丽



新常态、新趋势与我国现代农业发展

沈贵银张雯丽

内容提要：随着我国经济发展步入“新常态”，农业发展也呈现新趋势性常态化特点。粮食安全、农产品质量安全、农业生态安全、农业产业安全诸问题更加突出。农业政策的适应性调整和选择对于加快我国传统农业向现代农业转型具有重要意义。为此，应通过增加农业投入、提高生产效率、降低经营风险、增加农业经营收入、保护生态环境和有效利用两个市场两种资源等推动新常态下现代农业发展。

新常态新趋势现代农业

建设现代农业，加快转变农业发展方式是农业现代化建设的重要方面，也是我国今后一个时期农业工作的重要内容。研判农业发展面临的新形势、呈现的新趋势，审视面临的重大问题，对于加快现代农业发展具有重要意义。

一、现代农业发展面临的新形势

经济发展“新常态”背景下，在后工业化和城镇化快速推进时期，对现代农业发展提出了新的要求。

1．经济发展进入“新常态”

新常态下，我国经济呈现增速回落、结构调整优化、增长动力转变和风险加剧等突出特征。宏观经济环境的变化给现代农业发展带来了系列影响：一是经济增速回落。自2011年以来，我国经济增速逐年放缓，2014年经济增长7．3%。随着经济增长由高速进入中高速阶段，财政收入增速放缓，将影响到农业投入的增幅和增量，这对未来农业资金的使用效能提出了更高要求。二是产业结构调整优化。2014年我国第三产业增加值占GDP的比重为48．2%，高于第二产业5．6个百分点。第三产业的发展壮大对推动农业三产融合，特别是发展农业农村第三产业具有积极的推动作用，有利于吸纳农村劳动力实现就业增收。三是需求结构改善和城乡收入差距缩小。2014年我国最终消费支出对GDP增长的贡献率为51．2%，连续3年超过投资贡献率。消费逐步成为需求主体，有利于加速农村内需的扩大。随着城乡收入差距进一步缩小，2014年我国城乡居民人均可支配收入倍差近10年来首次降至3以下至2．75，扩大农村内需的动力进一步加强。四是经济增长动力转变。随着要素红利日益消退，我国经济增长动力将从传统依靠要素驱动、投资驱动向科技驱动转变。加快农业发展方式转变背景下要求农业更加注重科技进步，更加注重可持续发展。五是经济发展面临更多挑战。随着全球资本和产品市场的进一步融合，经济发展面临的风险日趋显性化，农业和农产品市场今后一个时期面临的风险和不确定性也将更加突出，防范农业风险面临更加严峻的形势。

2．极端天气成为新常态

农业是自然属性和经济属性相互交织的产业，受气候影响极大。世界银行最新发布的《减少炎热：面对气候新常态》报告中指出，目前全球平均气温已经比工业化时代之前上升了约0．8摄氏度，到2050年前全球气温攀升1．5摄氏度的趋势十分明显。随着全球气候变暖，炎热天气以及其他极端气候现象将变成气候新常态，其带来的负面影响农业首当其冲。报告显示，全球气温上升2摄氏度会使巴西的大豆产量减少70%，小麦产量减少50%。除影响局部地区作物减产外，气温上升也会影响海平面上升、全球水资源进一步减少、传染病爆发范围扩大，进而影响全球农业生产和作物产出。受气候和资源禀赋影响，我国是世界上农业自然灾害最严重的国家之一。随着全球气候变化加剧，近年来，我国极端天气和突发性、爆发性灾害多发，加之长期以来农业基础设施建设总体薄弱，农业抵御气象灾害和生物灾害的能力较弱，农业生产受到不同程度影响。2000年以来，我国平均每年因自然灾害损失粮食800多亿斤。今后，随着世界范围内极端天气、突发性、暴发性灾害日趋多发，农业生产面临的自然风险将越来越大，不利气候对农业的影响将成为新常态。

3．新型城镇化快速推进

我国城镇化建设已进入快车道。1978－2014年，我国城镇常住人口从1．7亿人增加到7．5亿人，城镇化率从17．9%提升到54．77%，年均提高1．02个百分点。随着国家新型城镇化规划（2014－2020年）的发布实施，到2020年我国要实现常住人口城镇化率达到60%左右，新型城镇化的快速推进，由此将带来几大变化：一是人地关系变化成为新常态。随着新型城镇化推进，大量农业人口转移到城镇，为土地流转、实现规模经营创造有利条件。二是随着土地流转和劳动力转移，一方面经营主体呈现新的变化，突出表现为自给自足的生产者数量减少，规模化的商品生产者增加。2010年开始，我国新增19－59岁劳动人口数量逐年下降，同时，家庭农场、种植大户等经营主体数量明显增加。另一方面，土地、劳动成本上升成为新常态。2003－2013年，我国三种粮食平均土地成本上涨了2．4倍，劳动力成本上涨了2．1倍①数据来源：国家统计局统计年鉴历年统计年鉴。。新型城镇化推进过程中，这一趋势将更加明显。三是是城乡消费结构变化成为新趋势。未来6年，我国每年有1500多万农村人口进入不同规模的城镇，必然带来农产品消费数量的增加，并促使城乡居民消费结构升级。土地、经营主体和消费需求的变化对今后现代农业发展提出了新的要求。

二、现代农业发展的趋势性、常态化特点

1．农业投入要素结构发生变化

基于人多地少的资源禀赋和农业劳动富余、资本短缺决定的要素相对价格，我国农业要素投入结构主要以土地、劳动力为主。近年来，随着土地、劳动力数量减少、成本日益上涨，其要素贡献率逐年下降，农业投入要素结构的重心逐渐向技术和资本转移，科技、机械、技术等对产出的贡献份额持续增加。2014年科技对我国农业增长的贡献率已达到55．6%，较2003年提高近10个百分点。农业机械化率明显提升。2003年以来全国农用机械总动力保持年均6%的高速增长。2014年全国农作物耕种收综合机械化水平达到60%，较2003年提高27．5个百分点。农作物种业科技创新不断推进，良种覆盖率大幅提高。2013年我国创制出优质、抗病、高产水稻、玉米、小麦、大豆、油菜、棉花、甘薯新品种535个，良种推广达3．5亿多亩。全国主要粮油作物良种覆盖率达96%以上。猪、牛、羊、蛋鸡良种覆盖率87%、33%、60%、40%。农业投入要素结构的这种变化，对转变农业发展方式具有重大意义。

2．农业生产力布局发生变化

主要农产品生产进一步向优势产区集中，区域特色更加突出。目前，我国粮食主产区逐步向中部和东北地区转移。水稻、小麦、玉米、大豆四大粮食作物已形成14个产业带，生产集中度分别达到98%、88%、99%和81%。2013年，我国13个粮食主产省的粮食产量占全国的76%，商品量占80%，调出量占90%，全国超10亿斤的产粮大县有400多个、产量占全国的54%，全国超100亿斤的产粮大市（地）有33个、产量占全国的43%。西北内陆和长江流域、黄河流域三大优势棉区生产集中度达到99%，其中，西北内陆棉区占比进一步提高，2013年棉花产量占全国的56%。长江流域油菜优势产区生产集中度达到85%以上。华南、西南甘蔗优势产区生产集中度达到93%以上。渤海湾和西北黄土高原两大苹果优势产区生产集中度达到87%以上。养殖业优势区域加快发展，肉牛和肉羊优势产区地位继续巩固；奶牛优势区域涉及的内蒙古、黑龙江、河北、新疆、河南、山东等7省市奶牛存栏量占全国比重超过70%。生产力布局的进一步优化为发挥区域资源优势、增强农产品供给保障能力奠定了基础。

3．农业生产经营主体发生变化

农业生产经营主体多元化格局基本形成。家庭经营方面，一方面，随着农村劳动力持续向外转移，青壮年劳动力流入城市，农村留守人员老弱化、妇幼化现象突出，务农劳动力老龄化趋势明显，农业兼业化副业化越来越普遍。农业部农村固定观察点的调查数据显示，2003－2012年我国农村务农劳动力平均年龄由43．9岁增至48．9岁，2012年50岁以上劳动力占务农人口比例达到47．5%。另一方面，随着土地流转市场的发育，过去以单户承包经营为主，发展到联户经营、专业大户、家庭农场多种经营主体，专业化、规模化种养大户和家庭农场不断增加。目前，我国已有近90万个家庭农场。统一经营方面，过去集体经营逐渐发展为以农户的联合与合作为基础，形成农村集体经济组织、农民新型合作组织、农业社会化服务组织、农业产业化经营龙头企业等多种经营主体。截至2013年12月底，我国农民合作社达98．24万家，农业产业化组织达33．41万个，其中，农业产化龙头企业12．34万家。现阶段，这些新型农业经营主体已成为推动现代农业发展的重要力量。

4．农业的产业结构与功能发生变化

农业多功能性日益突出，涵盖经济、社会、政治、生态、文化功能的现代农业体系逐渐形成。一是基于传统食品保障功能的谷物、果菜、畜产品的生产、加工、销售产业一体化发展模式迅速形成并发展壮大，初级农产品与食品产业的链接更加紧密。二是以经济作物为代表，随着技术进步，农业功能逐渐延伸到能源、生物化工等新兴领域。粮食和经济作物（玉米、油料、糖料）生物质能源发展技术日趋成熟，以非粮作物为原料加工生物质能源产业快速发展壮大。依托生物技术发展，生物育种产业大力发展，通过生物制造关键技术的开发、示范与应用，生产出绿色农用生物产品、生物药品、海洋生物技术及产品等。三是以休闲农业为基本形态，农业功能从食品保障向就业增收、生态涵养、观光休闲和文化传承等方面拓展，逐步形成了具有园艺、农事体验、古村经典、民俗风情等特色，融观赏、旅游、休闲和教育活动等功能于一体的新型农业产业形态和新型消费业态。截至2013年底，全国有休闲农业聚集村9万个，规模以上休闲农业园区超过3．3万家，农家乐已超过150万家，接待游客超过9亿人次，带动2900万农民受益。农业产业结构调整和多功能性发挥对延长产业链、促进农民就业增收具有重要意义。

5．农产品贸易格局发生变化

受经济高速增长、人口总量和结构变动影响，近年来我国农产品需求快速增加，农产品结构性供需矛盾日益突出，农产品贸易格局发生显著变化。一是农产品贸易逆差持续扩大。加入世贸组织以来，我国农产品贸易规模不断扩大，2004年我国农产品贸易首次呈现逆差。近年来，受国内外价差驱动，我国主要农产品进口快速增长。2014年，我国农产品贸易逆差高达505．8亿美元，与2004年相比，增加了9．85倍，年均增长26．9%。二是主要农产品呈全面进口态势。2014年，我国进口谷物1951．6万吨，棉花266．9万吨，大豆7139．9万吨，食糖348．6万吨，食用植物油787．3万吨，除棉花和食用油进口有所减少外，其他产品进口量均创历史新高。多数畜产品进口也创下历史最高水平。尽管国内猪肉价格下降，但鲜冷冻猪肉进口仍高达56．4万吨；牛肉进口量在去年大幅增长的基础上继续增加至29．8万吨；羊肉进口量同样大幅增长，达到28．3万吨；奶粉进口105．4万吨，同比增22．0%。未来一个时期，我国农产品结构性供需矛盾仍存，通过国际市场进口部分农产品也将常态化。

三、现代农业面临的四大安全问题

在国内经济增速趋缓、“四化同步”加快推进和农业发展呈现新趋势常态化背景下，需高度关注粮食安全、农产品质量安全、农业生态安全和农业产业安全等问题。

1．粮食安全问题

保障粮食安全是我国经济发展和现代农业建设的首要基础。2014年我国粮食产量12142亿斤，实现粮食产量“十一连增”。但受耕地、淡水等资源约束，我国部分粮食品种仍存在供需缺口，需利用国际市场和国外资源。今后随着城镇化进程加快以及农业生产成本刚性上涨，确保粮食安全面临更加严峻的形势。中共十八大以来，党中央提出了“以我为主，立足国内，确保产能，适度进口，科技支撑”的方针，其核心是要端牢中国人的饭碗，这个饭碗主要装中国粮。这包括实现 “谷物基本自给”（谷物自给率在95%以上）和“口粮绝对安全”（稻谷、小麦自给率能基本达到100%）两大目标。这是保障国家粮食安全的硬指标，也是由我国资源禀赋决定的。未来确保粮食安全有三大要素：一要确保基本耕地数量和质量，守住粮食播种面积16亿亩和谷物播种面积14亿亩的底线。二要稳定农民的种粮积极性。三要有效利用“两个市场、两种资源”，利用贸易调节供需缺口仍是今后的趋势，但谷物进口规模保持适度。

2．农产品质量安全问题

现代农业首先是质量安全的农业。近年来，因农药残留超标、非法添加、滥用药物等导致农产品质量安全问题在我国局部地区多发，引发市场波动并对农业生产和消费者心理造成一定影响。从其产生的根源来看，一方面，农产品生产经营者的利益驱动、素质水平、知识局限等因素影响其农产品质量安全水平意识；另一方面，传统粗放的农业经营方式导致了农业生态环境和农业生产条件恶化，对农产品质量和食品安全构成重大威胁。另外，食品生产经营主体和经营方式多元化也给农产品质量和食品安全监管带来严峻挑战。今后确保农产品质量安全的核心仍在大力推进标准化生产，同时不断强化监管。

3．农业资源与生态安全问题

当前，我国农业资源与生态安全面临前所未有的压力和挑战。一方面，过度消耗和开发导致我国耕地不断减少、质量明显下降；水资源总量不足、结构性矛盾日益突出。随着工业化、城镇化快速推进，我国每年减少耕地600－700万亩，地下水面临严重超采，华北平原已经成为世界最大的一个“漏斗区”，加上城市生活用水、工业用水和生态用水还要挤压农业用水空间，农业面临的资源约束日益增强。另一方面，长期以来，农业生产对化肥、农药的高度依赖导致农业生态环境保护与恢复问题，以及农业面源污染的治理问题十分突出，农业已经演变为立体交叉污染最为严重的产业。农业资源与生态安全不仅影响到农业可持续发展，还对粮食安全和农产品质量安全形成潜在威胁，解决资源与生态安全问题刻不容缓。

4．农业产业安全问题

受生产成本上涨和内外价格倒挂双重影响，近年来我国主要农产品呈现全面进口，部分重要农产品库存高企、生产萎缩，产业安全问题突出。基于基本国情，今后一个时期农业产业安全问题仍面临严峻的形势。一方面，以小规模家庭经营为主的农业经营方式决定了我国农业基础竞争力总体偏弱。我国现有家庭承包农户2．3亿户，农业人口人均耕地2亩多，约为美国的1／200、印度的1／2，几乎是世界上最小。在今后相当长一段时期内，广大承包农户仍将是我国农业生产经营的重要主体，小规模经营的格局不会根本改变。另一方面，我国农产品市场开放程度高。目前，世界农产品平均关税水平为62%，最高关税水平甚至能达到1000%以上，而中国农产品平均关税水平仅为15．2%，不足世界平均水平的1／4。关税门槛过低，在抵御国际市场对国内产业的冲击和影响方面效果甚微，特别是在国内生产成本日益上涨的背景下，“天花板”和“地板”双重挤压使产业陷入发展困境，影响现代农业进程。

四、现代农业发展的政策选择

在新常态背景下，农业政策的适应性调整和选择对解决现代农业发展面临的安全问题，加快我国传统农业向现代农业转型具有重要意义。为此，应通过增加农业投入、提高生产效率、降低经营风险、增加农业经营收入、保护生态环境和有效利用两个市场两种资源推动现代农业发展。

1．加大农业投入力度，提高农业补贴效能

围绕提高农业综合生产能力、促进农业可持续发展、农业公共服务能力和农产品国际竞争力四大目标，以保障国家粮食安全和主要农产品有效供给。以农民持续增收为前提，加大农业投入力度，提高农业补贴效能。一是增加资金总量。基于纵向比较、国际比较、财力许可、供需缺口四个层面基础上，坚持农业支持保护力度不减，稳定存量、增加总量，继续加大财政对农业的扶持力度。二是调整支持方式。与新的《预算法》相适应，突破“条块化”资金下达模式，整合部分涉农项目，统筹使用涉农资金。三是突出重点对象。进一步提高财政补贴的针对性和精准性。确保资金集中用于农业现代化的关键环节和关键领域，重点支持农业基础设施建设、结构调整、可持续发展、产粮大县和农民增收等。新增补贴向粮食等重要农产品、新型经营主体和主产区倾斜。四是引导社会资本投入。充分发挥市场机制作用，引导社会资本投入农业基础设施建设、通信、物流体系等领域，特别是中西部农村地区。

2．激发生产要素活力，提高农业经营效率

着眼土地、技术和劳动力三大生产要素，通过制度改革、技术推广、主体培育全面激发要素活力，提高农业综合生产效率。一是加快土地流转与推进适度规模经营。在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局；大力培育和扶持种植大户、家庭农场、农民合作社和龙头企业等多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。二是依靠科技提高劳动生产率、土地产出率与资源利用率。提高土地产出率核心：加快种业发展，提高单位土地的产出水平。提高资源利用率核心：实现资源高效利用和技术综合利用，全面推广节劳、节地、节水、节肥、节药、节种、节能等关键技术。提高劳动生产率核心：加快机械化发展步伐，大力发展农机和农艺相结合的生产技术，创新省工省力等轻简化栽培技术；稳步推进各种形式的规模经营（土地、劳动要素、技术服务等）。三是增加人力资本投入，提高劳动者综合素质。核心是加大对农民教育培训支持力度，提高农业经营主体的科技素质和经营能力，重点加强对新型农业经营主体的培育。

3．完善农业风险防范机制，确保农业经营收入持续增长

建立和完善农业风险防范机制，构建农民在农业生产经营中获得稳定收入的安全网。从发达国家农业支持政策的演变过程看，建立完备的农业收入保险体系是有效应对农业市场风险和自然风险的有效途径，是稳定农民收入和提高粮食等重要农产品生产的重要防护网。一是保障基本收益，包括建立和完善与生产不挂钩的补贴制度，对生产区实施利益补偿机制等。二是防控市场风险。针对市场价格波动和国内外价格倒挂现象，构建以最低收购价、临时收储价、目标价格为核心的价格支持政策体系，同时也包括今后将逐步开展的价格指数保险、生猪目标价格保险等，保证农产品生产的合理收益，有效防止国内市场价格波动带来的生产者收入不稳定。三是防控自然风险。加大各类农业保险支持力度。创新农业保险产品，扩大主要粮食作物、生猪和蔬菜价格保险试点范围，实施特色优势农产品保险试点和天气指数、农村小额信贷保证保险等。加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，增强对重大自然灾害风险的抵御能力。

4．加强生产与市场监管，提高农业公共服务水平

逐步构建起“政府重在监管、市场重在服务”的农业公共服务体系。一是加强公益性农业服务体系建设，包括现代化基层农业推广服务体系建设；农产品质量安全监管体系建设，重点加强产地安全管理、严格农业投入品监管、规范生产行为、推行产地准出和追溯管理、加强农产品收贮运环节监管、强化专项整治和监测评估、提升执法监管能力；加强动植物疫病防疫体系等。二是推动农资服务、农机服务、植保服务、产后营销服务等多元化生产性服务体系建设，构建政府、社会等多方主体参与的社会化服务体系。三是加强金融信贷等方面的服务体系建设。强化商业金融机构对“三农”支持，依托农民合作经济组织培育和发展农村合作金融，逐步建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，为农业生产经营提供金融支持。

5．加强资源环境保护治理，实现农业可持续发展

围绕资源高效安全利用和生态环境保护治理，建立资源节约、环境友好的现代生态可持续农业。一是加强生态环境保护力度。强化对水源、土地、森林、草原、湿地等自然资源的保护。在确保粮食安全供给的前提下，对生态脆弱地区、南方重金属污染严重地区、华北漏斗地区和东北黑土地层破坏严重的地区等采取调整种植结构、实施轮作、退耕还牧、还草还湿等措施，减轻资源承载压力，修复生态环境，提高可持续发展能力。健全农业生态环境补偿制度。二是大力发展节约农业、生态农业和循环农业。发展推广测土配方施肥、平衡施肥、缓释氮肥技术，引导农民科学使用化肥；推广低毒低残留高效农药；推广科学饲养技术，发展节粮型畜产品和水产品。鼓励发展循环农业。三是加强面源污染防治。开展农业面源污染定位监测，推广农业面源污染治理技术，加大面源污染防治力度。

6．有效利用两个市场、两种资源，确保产业安全平稳运行

提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力，实现全球范围内农业资源的优化配置，服务现代农业。一是充分利用国际和国内两个市场、两种资源，在立足谷物基本自给，口粮绝对安全的基础上，积极利用国际农产品市场和农业资源调节国内供需，促进我国农业结构战略性调整。二是坚守现有的关税税率不减让、关税配额不扩大、黄箱支持政策空间不削减等贸易政策；建立和加强产业损害预警，适时启动“两反一保”措施。推进贸易救济常态化。三是推进农业走出去，布局全球农业，增强全产业链控制力。扩大农业对外直接投资规模，培育并支持具有国际竞争力的粮棉油等大型企业到境外，特别是与周边国家开展互利共赢的农业生产和进出口合作。

1．《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，新华社．http：／／www．gov．cn／zhengce／2015－02／01／content＿2813034．htm．2015年2月1日。

2．余斌、吴振宇：《中国经济新常态与宏观调控政策取向》，《改革》2014年第11期。

3．世界银行：《极端天气或成新常态》，《经济参考报》2014年11月25日。

4．刘守英：《中国的农业转型与政策选择》，《行政管理改革》2014年第1期。

5．中华人民共和国农业部：《2014年中国农业发展报告》，中国农业出版社2014年版。

6．韩长赋：《全面实施新形势下国家粮食安全战略》，《求是》2014年第19期。

7．韩长赋：《新常态下如何发展现代农业》，《经济日报》2015年1月7日。

8．温铁军：《生态安全是现阶段“三农”的重要问题》，《农村工作通讯》2014年第2期。

［责任编辑：徐元明］

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1009－2382（2016）02－0068－05

沈贵银，江苏农业科学院农业经济与信息研究所研究员（南京210014）；张雯丽，农业部农村经济研究中心市场与贸易研究室副研究员（北京100810）。