基于政府对农民拆迁补偿资产保值增值效能的探讨※

吴婧　冀钰



基于政府对农民拆迁补偿资产保值增值效能的探讨※

吴婧冀钰

内容提要：城镇化进程中拆迁农民会得到一笔为数不菲的补偿款，但同时他们也失去了祖祖辈辈赖以生存的安身立命之所。因为缺少文化和技能，大多数农民没有能力打理好这些财产。作为政府，在拆迁补偿款发放后，如何使这些资产保值增值？如何使被拆迁农民的生活有可持续的保障？这是一个值得研究的课题。本文描述了部分拆迁农民因为过度消费、不善理财而导致拆迁补偿资产大幅缩水甚至被挥霍一空的种种现象，并通过对拆迁农户的调查，指出目前地方政府在这方面工作存在的缺失，从政府职能视角分析了在农民拆迁补偿资产管理中政府应扮演的角色，提出政府在保障农民拆迁补偿资产保值增值方面的角色定位及应采取的措施。

农民拆迁补偿资产保值增值政府角色定位

城镇化是我国的重大发展战略之一，特别是进入新世纪以来，各级政府把工业化、城镇化作为保持经济持续健康发展的强大引擎，城镇化、城乡一体化步伐大大加快。1978年我国城镇化率为17．9%，2014年城镇化率已达54．77%，我国城镇化率以年均1．02个百分点的速度稳步增长，这意味着每年有上千万的农民将失去土地、失去房屋，由农民变成市民。原来祖祖辈辈以土地为生的农民，因为被拆迁而得到了大笔补偿款，面对这前所未见的巨额财产，如何使其不坐吃山空？不少农民还缺乏足够的心理准备。

一、政府征地补偿政策使被拆迁农民财产大幅增加

改革开放以来，为适应工业化、城镇化、城乡一体化进程的需要，国家不断进行征地制度改革，提高被征地农民的补偿标准。2012年11月底，国务院常务会议通过了《土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，尤其是涉及到征地补偿标准的条款成为修改的重点。规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益。草案在现行47条规定的土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物补偿三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿。根据2014年的标准，我国对征地补偿的一般标准为：旱田平均每亩补偿5．3万元；水田平均每亩补偿9万元；菜田平均每亩补偿15万元。对拆迁房屋补偿的标准为：楼房每平方米补偿3300元；捣制砖砼结构房屋每平方米补偿2800元；砖瓦房每平方米补偿2400元；平房每平方米补偿1900元。各地各级地方政府利用城乡建设用地增减挂钩政策，积极推进“三集中两置换”（即工业向园区集中，农业向规模经营集中，农民居住向社区集中和农民以宅基地换住房、以承包土地换社保），解决工业化、城镇化过程中建设用地严重不足的问题。根据当地的经济发展水平和消费情况，提高征地拆迁补偿标准，如2015年10月16日广州市启动了《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》，该《办法》将农民房复建安置标准与现有三旧改造等相关规定统一，均按照280平方米套内面积复建安置；农民集体所有土地征收补偿最贵的是越秀区全区和天河区部分街道，每亩已达40万元①http：／／gzdaily．dayoo．com／html／2015－10／17／content＿3030922．htm？test＝1。云南省国土资源厅发布了《云南省昆明市征地补偿标准（修订）》公告，自2015年11月1日起实施。昆明主城区征地最高补偿标准为25．1万元／亩①http：／／yn．yunnan．cn／html／2015－10／24／content＿3973347．htm。

随着拆迁补偿安置政策的逐步完善、农民维权意识的不断增强以及拆迁方式与定价方式的趋于合理，越来越多农民因拆迁补偿而一夜致富。据《人民日报》报道：杭州江干区某镇因为建设客运中心和地铁站而被拆迁，这里的农民每户除了得到上百万元的房屋拆迁补偿款之外，还按照每人60平方米的标准分配了安置房，户均分配住房最低2套②王慧敏：《部分农民因拆迁一夜暴富后挥霍返贫》，《人民日报》：http：／／news．sina．com．cn／c／2012－07－15／025324775699．shtml，2012．7．12．。按2010年北京市的补偿标准，如果一户普通农户有3分地的宅基地，那么该户除了可得到两三套回迁楼房外，另外还有四五十万元的拆迁补偿款。2010年当年，北京朝阳区有45个村、海淀区有20个村、怀柔有3个城中村、昌平有30多个村拆迁，多数农民都得到两套以上的回迁房，除了自住外，多余的用于出租或出售。一大批农民因拆迁而成为“富翁”③http：／／news．sina．com．cn／c／2010－06－08／071617625250s．shtml．。

二、农民对拆迁补偿款的几种处理方式及冲动消费的原因

世世代代以土地为生的中国农民，历来就不是富裕的阶层。由于长期生活在温饱线上下，医疗、教育、养老“三座大山”压得他们喘不过气来，他们梦想有钱的一天。当这一天真的到来时，他们反而不知所措，许多“拆迁富翁”的传统生活方式和价值观念由此受到冲击。

1．面对征地拆迁补偿款农民心理与行为表现

（1）过度挥霍。

面对突然增加的数目可观的货币补偿款和实物补偿（住房），除部分精明的农民进行投资创业外，也有为数不少的农民不思进取，有钱、不想再工作了，从此游手好闲、无所事事；有些人挥霍无度、斗富比奢；有些人沾染上了赌博吸毒的恶习；也有些比较谨慎的，但也最多就是把钱存银行拿利息，然而在通货膨胀下，财富还是不断地在缩水。

（2）心理受冲击，生活不再平静。面对以前想都不敢想的巨额财富，不少农民的心理受到了巨大的冲击。各拆迁户之间首先攀比的是哪家得了多少补偿？公平不公平？有没有可能让政府再多补偿些？有些拆迁农民为了补偿款的分配，家庭破裂、反目成仇，亲人之间大打出手、对簿公堂的案例也不鲜见。因拆迁而引起的“上访”事件屡见报端，拆迁农民们平静的生活被打破了。

（3）冲动型消费，潜伏返贫危机。不少拆迁户得到补偿款后，首先盘算的是如何花钱，比如买什么样的车、到哪儿去玩、买什么高档消费品等等……，由于农民的文化素质普遍不高，他们不知道什么叫“保值增值”，他们对未来生活缺乏科学和理性的规划，有的人甚至被设局拉下水、染上赌博和吸毒的恶习。

（4）价值观裂变，致富无须勤劳。“勤劳财富”是指个人凭借自己的知识、智慧和技能创造价值、实现财富。然而因为土地被征用，农民们因此就能一夜骤富，财富不一定要通过勤劳才能获取，这与传统的社会价值观不吻合、相背离。拆迁家庭的孩子价值观、人生观也许因此而发生变化。有些拆迁家庭未成年孩子，他们没有理想、也不再有追求，炫富、颓废、厌学……，种种现象，很容易成为社会不稳定因素。

2．对安徽天长市拆迁农民的调查分析

拆迁农民在得到拆迁补偿款以后到底有什么想法、是怎么处置这些财富的？我们对安徽省天长市某社区的拆迁农户进行座谈调查。接受调查的32位农民中，男性19人、女性13人；20岁以下2人、20－30岁4人、30－40岁10人、40－50岁9人、50－60岁 7人；文盲5人、小学文化11人、初中文化13人、高中以上文化3人。调查结果如下：

（1）理财意识薄弱。50%的受访者在调查时表示在收到补偿款之后首先会选择购买新车，或者换更加高档的汽车，以追求出行的方便与体面；20%的人会选择花在子女教育方面，给孩子提供更好的教育；10%的人将置办新的家具改善生活环境，提高生活品质；只有20%的人选择把资金用于个人理财。

（2）投资渠道单一。对于有关拆迁款理财计划中，44．5%的受访者选择银行存款；30．6%选择购买股票、债券；14．9%决定投资实业；其他理财方式占8．3%，没有理财计划的占2．7%。调查表明，受访者中文化水平在小学及以下的，选择银行存款的比例最高；文化水平在高中及以上的选择股票债券或实业投资的比例最高。

（3）希望得到政府的理财指导。调查中发现受访者都没有得到过政府拆迁款的支配引导。受访者中，认为政府有必要对拆迁户进行有关拆迁财产支配和理财引导的占比 69．54%，认为没有必要的占30．46%。关于对理财产品的风险和收益，其特性与拆迁农户理财的保守心理存在不小的落差，比如收益大的风险高，拆迁农户承受不了；风险低的收益小，拆迁农户又不想选。

3．政府不作为是农民对征地拆迁补偿财产冲动消费的重要原因之一

以土地谋生的农民，文化水平普遍偏低，缺乏投资理财意识，面对突如其来的财富，很难做到合理消费、理性理财。这种现象的出现，除了拆迁户自身素质以及盲目炫富与攀比心理外，另外还有一个重要的原因就是政府工作不到位、对农民拆迁后的长效保障机制缺乏作为。

通过对拆迁农民的调查，发现政府在对农民拆迁补偿后的长效保障机制方面做得非常不够，具体在拆迁补偿资产保值增值工作方面存在下列缺位现象：

一是缺乏对拆迁补偿资产如何使用的引导。农民得到巨额拆迁款后会出现两种极端情况：一种是虚荣心作怪，挥霍消费，盲目攀比，他们没有计划、缺少理性。另一种则刚好相反，他们会小心翼翼，只选择风险小的银行储蓄项目，不敢花钱。这两种态度其实都有问题，体现了被拆迁户对待拆迁资产的盲从和无措。此时他们最需要的是政府能给以正确的指导，而天长市的调查结果令人失望，政府在这方面没有任何的引导和建议。

二是缺乏对拆迁补偿资产保值增值的理念认识。政府部门对拆迁补偿款满足于完成任务式的“一补了之”，也许还会认为，拆迁补偿款分给了拆迁户就是他们自己的财产，政府无权干涉。至于农民得到补偿后，如何引导其树立正确的消费观，特别是如何引进合适的市场机制，从而保证这些资产的保值增值更不应该是政府的事情了。如果政府部门有这种理念，就必然不会考虑“政府应该怎么办”的问题。政府这方面的工作缺位其后果必然是部分拆迁户的“返贫”，农民因没有长效的生活保障而缺乏安全感，由此将会带来一些社会问题。

三是缺乏对拆迁补偿财产管理的监督检查。如果政府存在“拆迁资产是农民的财产，政府无权过问”的思想，那么尽管拆迁资金在发放之前会单独设立账户由专人进行管理，但是在发放以后政府部门不会再跟踪这些财产的流向。财政、审计、纪检监察等监督部门的工作内容往往集中在拆迁补偿款是否合理、有没有违规现象、是否存在暴力拆迁、老百姓有没有对补偿不满意等等，对拆迁补偿款发放后政府应该承担什么样的责任、拆迁资产是否能够保值增值等还没有被列为检查的项目。

三、政府在拆迁补偿财产管理中的角色定位及应采取的措施

2012年5月江苏常州春江镇启动2000多户居民的拆迁安置，但在拆迁补偿款尚未发放前，拆迁户们先收到一封意见书，意见书称，若拆迁户愿意，政府可代管拆迁款，收益为银行同期存款利息的两倍①《扬子晚报》：《江苏常州代管拆迁补偿款，称帮业主理财防止挥霍》，http：／／roll．sohu．com／20120508／n342600559．shtml，2012．5．8．。江苏常州春江镇政府的做法看似善举，是为了防止农民乱消费，但做法欠妥，不应该由政府主导此事；当然从另个角度也反映出政府对拆迁农民的资产保管已经开始重视。

1．政府的角色定位

政府尽管对农民拆迁补偿财产管理有义不容辞的责任，但也应该摆正自己的位置，明确政府的角色定位主要是服务和指导。政府只有清楚自己的角色定位，才会既不“越俎代庖”也不“事不关己”。这样才能有利于转变政府职能，建设服务型政府。具体来讲，政府应当承担起以下方面的职责：

（1）政府应该是弱势群体利益诉求的保护者。农民在失去土地的同时，也就失去了最稳定的经济来源。政府是征地行为的主导者和执行者，相对政府和拆迁人来说，被拆迁人处于从属地位，是弱势群体，保护被拆迁户的合法权益不受侵害是政府的第一职责。

首先，政府有义务对拆迁农民进行公平合理的补偿，并且要真正做到由市场决定价格，以保证被拆迁人的合法利益和被拆迁人的生活条件得到改善。为了做到真正的独立和公正，拆迁补偿的金额应由专业的评估机构来确定，政府应当完全退出评估市场，将评估工作交由市场来完成，将征地以及补偿逐步纳入市场化的操作机制，引入拍卖等手段。

其次，政府要树立服务意识和服务观念，妥善安排好拆迁户的生活。要建立交流平台，提供对话的机会，加强对拆迁农民的人文关怀、心理疏导和跟踪回访，了解他们的实际需求以便更好地改善政府的工作。建立以街办、居民委员会为主体、以拆迁办为指导的“专班人员”，了解每家每户的实际情况，对拆迁中出现的各种问题和矛盾及时予以协调解决。

再次，在补偿款及时足额发放之后，政府要引导农民管好用好拆迁补偿款，加大对赌博和非法融资的打击力度。由于生活方式和环境的转变，被拆迁户的生活开支会骤然加大。政府须通过制定政策措施，为部分特殊家庭提供最低生活保障和优惠就业机会，对弱势群体进行社会救助，保护弱势群体的权益。

（2）政府应该是拆迁补偿财产管理的规划和引导者。面对突然到手的大笔补偿资金，大多数拆迁户没有能力管好用好这些资金，更缺乏投资理财意识。为了避免有限的征地费短期内被吃光分光、挥霍一尽，地方政府应立足当地的实际情况，运用市场机制，积极探索征地款使用的新路子，让征地款产生增值功能，要让农民长期受益。政府在发放拆迁补偿款以后，应该帮助农民树立正确的理财观，引导农民制订科学合理的投资理财计划，应将拆迁款的保值增值作为一项长久不懈的民心工程来落实。

首先，可尝试补偿方式的多样化。货币补偿是最直接的经济赔偿，也是必要的，但是这种方式不足以保证拆迁农民以后的生活，因此政府可以将补偿方式多样化。比如“土地换股权”，农民可以将土地承包权作为资产入股，并享受分红；还可以集体购置商业设施，通过出租获得租赁收入……，多种补偿方式一定程度可实现这些财产的保值增值。

其次，政府可利用拆迁补偿款发展实体产业，要把拆迁农民的经济发展项目纳入政府的长远发展规划，根据当地资源环境，选择回报相对稳定的经济项目。政府还可以组建一个投融资平台，确定比银行存款高的固定回报率，引导农民将补偿款进行投资。除此而外，还可以帮助农民根据自身家庭承受风险的能力，选取合适的理财产品用于资产的保值增值。

（3）政府应该是拆迁补偿财产管理的协调者。对于拆迁补偿的标准、补偿的范围、补偿的方式以及补偿纠纷的处理等，我国现行法律条文只有原则性的规定，具体的操作细则则由地方政府根据各地实际情况制定。各级政府有责任有义务对拆迁财产的管理进行协调，既要保证拆迁补偿资金的足额到位，防止拆迁补偿资金被挪用，从而防范可能产生的因补偿资金发放不足而导致的纠纷。也要保证拆迁补偿款发放后的跟踪调查，拆迁补偿款应“先生产后生活，先保障后消费”，政府应成立专职部门，负责征地拆迁工作的全程监督，对问题及时发现及时纠正。

政府要安排专门人员对拆迁补偿结果进行统计汇总，及时做好监管工作，同时还要定期组织相关部门开展补偿资金管理和使用情况的专项执法监察，对于征地过程中的违法、违纪甚至触犯法律的行为，要移送司法机关处理。

2．以切实有效的措施，实现农民拆迁补偿资产的保值增值

明确了角色定位后，政府应该充分利用政策和资源优势，从多方面创造条件，保障拆迁资产的保值增值，以维持被拆迁户的可持续生计，从而保障社会的稳定和长治久安。

（1）完善政策，设计合理的土地增值收益分享机制。目前我国征地补偿标准是以土地产值为基础、拆迁补偿以房屋重置成本为基础，并未考虑土地改变用途后的增值收益，这对于被征地户是不公平的。合理的补偿机制要以提高或恢复拆迁农民的收入和生活水平为目标。为了切实保护农民利益，也为了建立我国公平有效的土地市场，拆迁补偿应该以土地的市场价值为依据，应在现有的基础上着重考虑以下因素：土地的潜在收益和利用价值、土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况。因此政府要完善相关政策，制定符合市场交易原则的补偿标准，特别是要完善土地增值收益分享机制。

（2）多管齐下，确保拆迁资产的保值增值。补偿财产再多，也只能使失地农户暂时富裕，不能保证他们有长期稳定的收益。因此除货币补偿之外，政府可以尝试其他的补偿方式，还可出台一些优惠政策，引导和帮助拆迁农民积累财产而不是消费财产，这样既可以帮助他们规避风险，还可以使拆迁财产保值增值，从而使农民获得可持续生计的保障。

方法一：土地换股权。这种方式就是让农民以现有土地使用权入股开发商的开发，农民获得相应的股权，开发商获利后农民可分得股利。土地入股的方式使农民获得长期而不是一次性买断式的补偿，逐年的股利分红也成为被征地农民的一种有效的保障。

方法二：采用能长效受益的方式。①对于由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内留出一定数量土地，提供给村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的村集体，政府应积极引导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。②城市规划部门与建设单位在设计建造拆迁农民的住宅时，既要考虑他们得到合理的安置，也要考虑他们能从房屋资产中获得长效收益。

方法三：推荐合适的理财产品。对于得到的货币补偿，拆迁户最省事最直接的处理方式就是存银行或购买理财产品。但这些产品的特点是风险小的理财产品收益肯定少，扣除通货膨胀因素后，能保值就不错了。除国债、金融债券、企业债券、基金外，政府可以探索多元化的货币投资渠道，比如可以用拆迁补偿资金购买市政债券，将资金投资于大型公共工程、公共设施以及公益建设项目，它们风险小、收益稳定，既让拆迁户得到相对高一点的收益，同时还解决了政府财政资金紧张的问题。

3．加强培训，提高失地农民再就业的能力

除了货币和房屋等物质性补偿资产外，就业收入和社会保障机制构成了大多数农民生存的核心内容。拆迁农民的再就业能力低，社会保障弱，长此以往有限的拆迁资产必然会被消耗一空。拆迁农民如果有能力获得一份长期稳定的工作，他们的可持续生计就没有问题。然而被征地农民大多数年龄偏大、文化偏低，很多都是依赖土地生活的，除了种田，他们缺乏其他的技能，而且我国目前就业形势严峻，就业信息不畅通，大部分农民不懂如何通过网络获得就业信息，因而政府要主动提供就业培训，让他们有一技之能。同时政府要完善劳动力市场体系，尽可能地减少就业歧视，使失地农民和城市居民一样有平等的就业机会。

政府要根据当地企业的用工需求和待业农民的就业意愿，对被拆迁的农民进行相应的就业培训，使他们有能力实现再就业。同时政府要出台税收扶持政策，鼓励企业积极吸纳拆迁农民就业。如果某地区的征地拆迁面广，需要就业的人数比较多，政府还可以调整当地的经济发展策略，使其向多吸纳就业的企业倾斜，为的是创造更多的就业机会。例如，在拆迁地段多吸引技术要求不高的劳动密集型产业投资建厂，这样有利于吸收大批的文化素质较低的失地农民就业。还有，随着我国的城乡一体化进程，新城镇形成了许多人口聚集的社区，社区服务也需要大量的诸如保洁工、安保员等技术要求不高的工作人员，政府应该将社区服务和扩大就业结合起来，有意识地加大这方面的培训课程，在就业导向上向失地农民倾斜，从而增加失地农民就业的机会。

4．构建全方位的社会保障机制

这是失地农民的定心丸。要保障拆迁补偿资产保值增值，使失地农民不因病返贫、因老返贫，政府在引导农民就业的同时还要解决农民的医疗、养老、失业等后顾之忧，建立完善的社会保障机制，这才是失地农民的强效定心丸。

探索建立全方位社会保障体系。政府可以有三种做法：（1）失地农民转为城镇户口的村，可考虑把符合享受低保条件的失地农民纳入城镇低保范围。（2）考虑按照城市居民标准积极探索建立包括养老、医疗、失业、最低生活保障等在内的失地农民社会保障体系，保障资金可采取由政府、农民共同出资，将失地农民纳入社保体系。（3）可以从土地出让金中提出一定比例，并给予适当补助，建立失地农民社会保障基金，实行专款专用，专户管理，确保失地农民的社会保障资金充足。

1．张玉波：《农村拆迁补偿中的问题不容忽视》，《中国监察》2007年第14期。

2．陈娟：《城市房屋拆迁中的政府角色问题研究》，《理论讨论》2013年第3期。

3．陈红祥：《关于拆迁资金管理使用中存在的问题及建议》，《财经界（学术版）》2011年第9期。

4．祁楚竹：《巨额拆迁款该咋花——对京郊部分拆迁农民的调查》，《农村工作通讯》2010年第1期。

5．刘丽敏：《建立“失地农民”长效补偿机制的对策》，《经济论坛》2009年第5期。

6．苏秀华：《论长期补偿向长期安置的转化》，《贵州社会科学》2011年第2期。

7．王正立：《让被征地者得到应有的补偿》，《资源导刊》2012年第5期。

［责任编辑：徐元明］

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1009－2382（2016）02－0050－05

※本文是教育部规划基金项目“城市化进程中拆迁补偿资产保值增值机制研究”（项目编号：13YJA630104）、江苏省研究生培养创新工程项目“政府在拆迁补偿资产保值增值中的角色定位”（项目编号：SXYYJSKC201405）的中期研究成果。

吴婧，扬州大学商学院教授；冀钰，扬州大学商学院会计学硕士（扬州225100）。