国有资本多重身份的股东责权探析

朱　泓　朱忠贵



国有资本多重身份的股东责权探析

朱泓朱忠贵

内容提要：中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：支持有条件的国有企业改组为国有资产投资公司。目前的国有资本，之所以许多部门都认为其有责任、有权力进行管理，就是因为他们都是国有资本的管理者，都充当了国有资本不同类型股东的角色。如果他们放弃管理职责，那是要追究法律责任的，但如果要他们进行国有资本的管理，又会出现比较复杂的情形。该文力争还原目前国有资本主体的本来面目，探究国有资本管理上的问题之源。

国有资本多重身份股东探析

国有资本既是多重身份的“股东”，还是国有资本多重身份的“主体”，如国有资产管理部门、国有资产投资公司、国有企业、混合所有制企业。单从“主体”的身份，很难判断这些单位之间的本质区别，但从股东的属性来研究，就较容易分清它们在整个国有资本运营体系中应该处于什么位置，也很容易理顺它们之间的关系。

一、国有资本多重身份的股东形成

20世纪90年代以前，我国的国有企业（又称国营单位）属于政企合一，国营企业的负责人都有行政级别，企业的工作人员被称为公家人，政企是不分家的，当时的国营企业的股东就一个——政府，企业的产、供、销、人、财、物由政府统一管理，企业不存在自主经营权。1988年以后，随着《全民所有制工业企业法》的颁行，国有企业实行政企分开，国营企业有了自主经营权等14项权利，自此，国营企业的股东开始复杂化，作为经营实体的国营企业是法人股东，政府履行出资人的职能，成为法定股东。

随着国营企业改革的不断深化，国营企业的身份更加复杂化。首先是国营企业的行业管理退出，所有的国营企业全部纳入到政府的国有资本管理部门统一管理；接着是国营企业改为国有企业，形成国有民营的机制。

目前的国有企业股东更加复杂化：一是单纯的国有企业比较少见了，混合型的国有企业较多，包括国有企业之间的相互投资，国有企业与其他性质的企业之间相互投资，还有些国有企业在海外投资等等，使得国有企业的股东分散在各类企业，股东的任免复杂化。二是在最近几年里，国有资产管理部门和国有企业之间还组建了一些国有资产投资公司，形成新的一级企业法人，这些法人同样也应具有法人股东的身份。

我国围绕国有资本，自上而下形成了国家实际股东，政府国有资本管理部门为法定股东，国有资产投资公司为法人股东，国有企业为法人股东，国有企业因投资而形成的各种类型的所有制股东。

二、多重股东之间的法律属性及其对国有资本运营的影响

1．政府法定股东与其他股东的关系

《物权法》第五十五条规定：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益”。该项规定明确了国务院和地方政府是国有资本的法定股东。

国家国有资本管理局《股份制试点企业国有股权管理的实施意见》中指出：“国有股权管理的专职机构是各级国有资本管理部门。国有股权管理事项，按照产权管理关系，中央国有企业（含子企业）由国家国有资产管理局负责审批。地方国有企业由同级或上级国有资产管理部门负责审批，审批权限和程序由省级国有资产管理部门决定或报同级人民政府审定；其中，上市公司地方国有股权管理的审批文件由省级国有资产管理部门出具，报国家国有资产管理局备案；列入国家级试点和直接在境外发行股票并上市交易的地方国有企业，国有股权管理事项由省级国有资产管理部门报国家国有资产管理局复审”。

根据上述规定，我国国有资本的流动，只有国有资产管理部门有权决定，其他部门，如国有资产投资公司和各种经营性国有企业不能决定国有资本的流动，也就是说，其他类型的股东如法人股东、混合所有制企业中的名义股东，均对国有资本的流动没有决定权。

2．国有资产投资公司与其他股东的关系

在国资资产管理部门和国有企业之间增加一个层次，大多称为国有资产投资公司，有的称为国有资产控股公司，它的目的是为了强调以资本为纽带解决投资和被投资的关系。通过增加这样一个层次的企业，突出市场化的改革措施和手段，准确界定不同国有企业的功能，进一步增强国有资本监管的针对性和有效性。

国有资产投资公司以国有资本的管理为主要目标，不以国有资本的具体经营为主要目标。国有资产投资公司从其职能来看，主要是投资产业资本，投资的资源当然来自国有资本。但就目前相关的法律、行政法规来说，国有资产投资公司对外并没有相应的投资权利，而且其资本的管理权、控制权与从事经营的国有企业并无二致。

国有资产投资公司属于法人股东，自身是没有股东会的，这也就决定了它是不能行使股东权的，但如果国有资产投资公司的资本来源是多元的，则应该组建股东会。国有资本管理部门对国有资产投资公司、国有企业有国有资本的监管之责，国有资本控股公司有责任维护其管理资本的保值增值。

由于国有资产投资公司的职能不能到位，目前的国有资产投资公司大多处于比较尴尬的位置，资本管理的职责不明确。作为投资者，对被投资方享有什么权利，承担什么义务；在什么情况下可以撤回投资，在什么情况下可以转让投资，投资的收益如何评估，对被投资方有无权力派驻、撤换董事、监事、股东以及其他高级管理人员等等，都有待完善。

国有资产投资公司如何发展，有必要从国家战略层面进行设计。

3．国有企业法人股东与其他股东的关系

国有企业的立法建设以及管理体制，应该是比较成熟的，作为法人股东的国有企业，其股东只有一个，就是政府出资者。自从政企分离之后，国有企业的权力主要集中在经营上，国有企业的经营权，政府一般不会过问，这一点，对国有企业来说，已经得到了保障。但从市场竞争主体的角度来分析，国有企业只有经营权，是远远不够的。虽然有关的法律规定国有企业拥有对其经营的财产享有占有、使用、收益、处分的权利，但事实上，国有企业对自身经营的财产是没有处分权的，处分权掌握在政府出资人，也就是法定股东手中。企业资本流转的效率高、质量好，竞争才有优势，目前的国有企业，尤其是经营性国有企业，监管的层次在增加，但效率与效果的好坏，还很难判断。

国有企业对其他企业的投资，包括对其他国有企业的投资和对非国有企业的投资有两种。

一是对其他国有企业的投资，在这个国有企业中就会出现不同的国有投资主体，应该组建股东会，但目前的法律体系对此并没有规定。多重投资的国有企业中是有董事会的，只要不涉及企业经营的重大事项，没有股东会，依靠董事会是可以解决的。但作为一个完整的企业实体，缺少股东会，有些重大的工作就无法开展，所以在几个国有投资主体组建的国有企业，是否应组建股东会值得商榷。

二是对非国有企业的投资，则构成了混合所有制企业，这类企业虽然法律未做规范，但为了经营、管理的需要，作为一家独立完整的法人企业，组建股东会是必要的。混合所有制企业中代表国有资本的名义股东中谁来任免，对哪一级部门负责，行使股东权利时，相关工作向哪一级机构汇报、审批等等，还未见比较完整的、统一的规范。如果由出资的国有企业派出股东，则该国有企业本身只是名义股东；如果由国有资产投资公司派出，实际上该国有资产投资公司也只是名义股东。名义股东派出名义股东，在法理上没有依据。

4．混合所有制中国有股东的权利与义务

混合所有制在我国还处在试行阶段，混合所有制企业中有股东会，有的可能是股东大会。参加股东会的人员中，有的是实际股东，有的是名义股东；有的是显名股东，有的是隐名股东；有的是创始股东，有的是一般股东；有的是个人股东，有的是机构股东；有的是控股股东，有的是参股股东。

国有资本在参与市场竞争时，就有可能要和上述股东打交道，并成为上述股东中的某一种股东身份。在这些股东之中，身份不同，其权利义务也是有差异的。国有股东参与到上述股东会的活动之中，只能依法而为，不可随性而为，不能因为持有的是国有资本，就可以不尊重股东会、股东大会的决议。当然，代表国有资本的股东应该维护国有资本的权益，不能损害出资人的利益，更不能拿国有资本与其他人做交易。

从理论上讲，在混合所有制企业中，国有股东行使股东权利，代表的是它的派出单位，但国有资本流转的后果，则由国有资本的出资人承担，因为出资人才是实际股东，派出股东的国有企业有法人股东之名，但不具法人之实。派出股东的国有企业没有股东会，做出派出决定的往往是董事会，或者董事长个人直接决定，派出股东是对派出单位负责，还是对派出单位的董事会负责，还是对履行投资义务的政府负责，相应的法律、行政法规规定并不具体。与之相对应的是，在混合所有制企业中，非国有资本的股东则是十分具体的，有的本身就是实际股东，有的是实际股东委托的代表，他们的责任、权利义务在法律上是具体的、充分的、直接的。

三、稳健推动多重身份国有股东权益的分配，完善国有企业的市场化功能

1．股东的国有资本决策权益前移

中共十八届三中全会对国有资本管理，提出要探索“以管资本为主加强国有资本监管”的新模式和新方法。目前的国有资本管理部门“管人、管事、管资本”，把资本所有者和监管者职能集于一身，要进行科学的调整，改变国有资本授权体制。三中全会也说得很清楚，组建若干专业国有资产投资公司和运营公司，成为下一步改革的一个方向。

政府作为国有企业的出资者，是法定股东，但政府毕竟不是市场的经营主体，不适合参加经济活动、参与经济纠纷。国有企业参与国内、国际的市场竞争，参与资本重组，参与企业融资，这些活动会产生经营纠纷，同时也会存在产权纠纷。在面对国有资本产权纠纷时，一般都是国有企业出面处理，但事实上，国有企业并不是出资方，它只是经营主体。

股东的权益前移就是将法定股东的国有资本决策权职能下移给国有资产投资公司，让国有资产投资公司独立承担出资股东的责任，或者与国有资本管理部门进行分工，共同承担出资人的责任。股东权益前移的目的是为了理顺国有资本的管理关系，加快国有资本的流动，适应市场竞争的需要，让经营性国有资本更具有私法的属性，更具有投资的活力。

国有资产投资公司独立承担出资人的职责，经营性的国有企业、非国有企业，都是其投资的对象。投资主体、经营主体具有完整的市场主体特征：股东会、董事会、监事会职能齐全，公司运作规范，国有资本流动自然。

国有资本决策权益前移要求法律、行政法规对履行出资人职责的主体重新认定，这一认定涉及到国有资本的一系列法律法规进行相应的调整，部门规章也应重新设计。国有资本管理部门对国有资本流动的审批权下移，下移幅度有多大，哪些行业审批权该下移等等，都是下一步应该进行论证的。

随着国有资本管理部门审批权的下移，国有资产投资公司的资本运营权利扩大，与之相适应的是，国有企业负责人、高级管理人员的任免权也要下移，股东的派出可以规范化，国有企业的整个结构体系更加健康合理，运行更加快捷有序，国有企业将步入市场竞争的快车道。

2．加强国有资本管理部门的调控与监督功能，建设国有经济的规范体系

国有资本管理部门是国有企业的行政调控与监督机关。如果没有国有资本出资人的身份，就不是国有资本的法定股东，就可以依法专司国有资本的监督之责。国有资本管理部门从组建至今，在国有资本的保值增值方面，做了大量的工作，成绩应予肯定。

在新形势下，国有资本管理部门应简政放权，不能既充当运动员，又充当裁判员；不能人、资、事全都管；不仅要把所有权和管理权分开，还要把经营权和监督权分开，减少对于国有企业具体经营活动直接的干预。国有资本管理部门管资本，应该以监督企业完成资本经营的效益，即通过新设的投资公司或者是运营公司作为重要的载体和重要的抓手来达到管理资本的效果。

如何实现国有资本管理部门对国有资本的监督管理？

一是要实现资本优化，通过投资公司对国有资本进行分类管理，对于关系到国家安全的行业和领域，仍然要保持独资；对于国民经济有重要影响的行业和领域，保持绝对控股；对于高新企业、支柱性的产业可以相对控股；对于完全竞争的行业，可以参股，条件成熟的可以退出。

二是国有资本管理部门要学会逐步应用政策、法规的手段来调控与监督国有经济。目前国有企业的许多经营制度还不完善，还有许多的经营环节不能与其他类型的企业衔接，制度创新设计的空间很大。

三是国有资本管理部门要加强对国有资本运营的监控职能，通过大数据、财务报表、经济杠杆等手段调控国有经济，并有权对经营状态不佳、资本管理不到位、有违法违规经营情形的国有资产投资公司的主要领导进行诫勉谈话，依法行使监督权。

四是国有资本管理部门要归纳总结国有经济的经营成果。发展国有经济不是权宜之计，国有经济的发展应该有其规律，要进行国有经济的理论储备，使其成为一门应用科学。为了使国有经济长期健康、有序发展，成为社会主义的重要建设力量，有必要开办专门的学校，培养专门的人才，建设专门的学科。

3．完善国有资产投资公司的各项职能，推动国有企业的市场化

组建国有资产投资公司，其目的就是要代表出资人履行股东的相应职能。如何履行出资人的职能？

一是要建立一套国有资本流动的制度体系，该制度体系既要满足现有法律、行政法规的要求又要与市场资本运行规律相吻合，而且应尽量高质高效、全面具体。可以借鉴国有资本管理部门正在使用的相关规范，再结合履行主体变化、市场适应性等特点进行逐步调整。

二是建立相应的资本管理运营机构。有了好的制度，没有相应的机构来落实也是不行的。可以将现行的国有资本管理部门的部分职能机构进行简化，因为随着职能的下移调整，裁减机构是很正常的，多出的机构及人员则可以充实国有资产投资公司，履行国有资本运行与管理的职能。

三是确立国有资产投资公司与国有企业、混合所有制企业的关系。这里面涉及的关系比较复杂。如果参与的企业全是国有资本，其类型有国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业；如果参与的企业中有非国有企业，其类型有控股混合所有制企业、参股混合所有制企业。投资公司在与不同类型的企业沟通时，涉及不同的法律、行政法规，要根据市场规则，应用不同的规范处理不同的关系。

四是投资公司的考核体系建设。随着投资公司相应的职能的到位，下一步的工作不仅仅是管理国有资本的问题，还涉及到董事、监事以及高级管理人员的任免，混合所有制中名义股东的派出与撤回等。考核体系建设是国有企业改革的重要措施。

4．推动大型央企资本重组，确定央企出资人的职能

大型央企主要从事的是石油、天然气、能源、交通、航空、运输、通讯等领域的经营，对我国经济发展起着基础性的保障作用。大型央企的资本总额巨大，如果其拥有出资人资格，将会在经营中拥有更大的自主权，同时，对国有资本经营的责任也会更大。

随着国务院国资委管理职能的调整，央企独立承担出资人的职责势在必行。如何组建国有资本投资运营公司，履行出资人职责，是将现有央企集团“直接转”，还是在现有央企集团“之上”，组建国有资本投资运营公司，是个值得重视的大问题。先将央企总部的集团公司改组成“国有资产投资公司”，这是最简便易行的方式，这符合中央“支持有条件的国有企业改组为国有资产投资公司”的精神；另一种方式就是在一个或者数个央企之上，组建国有资产投资公司，把功能相近、市场相近或者业务有关联的央企进行重组，通过资本的自主融合、自主组合，形成强大的市场合力。

国有资产投资公司从宏观的角度来讲，就是国有资本运营公司。无论是央企的投资公司，还是地方的投资公司，最终都将形成我国国有资本新的运营模式。

四、结　论

新一轮的国有企业改革正在稳步推进，与之而来的为改革顺利进行的理论储备也应加强。这一轮的国企改革的最大关注度应该是谁代表出资人，也就是说，谁代表了出资人，谁就应该代行出资人的职能。政府及其主管部门毕竟是公法人，参与私法人的运营，有许多不便，况且公法人作为监管机关，围绕国有资本还有许多工作要做；而私法人代行国有资本职能，肯定会有许多未知的事发生，这将是我们下一步要研究的重要方向。

1．朱泓、朱忠贵：《混合所有制经济中的国有股份探析》《现代经济探讨》2015年第4期。

2．［英］罗思义著，岑少宇译：《国企给中国带来巨大优势》《红旗文稿》：2015年7月24日。

3．王颖春：《国资委：提高国有资本流动性》，《中国证券报》2013年1月11日。

4．林鹏：《国有资本流动性管理的几点思考》，《发展研究》2010年第1期。

5．李伟：《国有产权管理的规范、创新与发展》《国有资本管理》2008年第6期。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009－2382（2016）02－0060－04

朱泓，湖北广播电视大学工商学院副教授、高级经济师（武汉430073）；．朱忠贵，长江大学经济学院教授（荆州434023）。