河南建立权责清单制度的探索与实践

王行宇



河南建立权责清单制度的探索与实践

王行宇

2015年，省编办干了这样一件事——对省政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位的行政职权进行了一次大起底、大清理，分别编制权力清单和责任清单。截至2015年9月底，具有行政职权的47个省政府工作部门和依法承担行政职能的事业单位的权力清单和责任清单全部制定印发完毕，并在省政府门户网站、省编办网站和部门网站对社会公开，顺利完成了中央和省委、省政府交给我们的一项重点改革任务，相比中央要求的完成时限，权力清单提前3个月，责任清单提前半年。

47个部门的权力清单和责任清单，共计300多万字。那么，这是一项什么样的工作呢？具体是怎么做的呢？

权责清单制度的来龙去脉

推行权责清单制度是党中央、国务院部署的重要改革任务。中央的改革部署，一年一大步。2013年9月25日，《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发〔2013〕9号）提出：“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程，严格依照法定权限和程序履行职责。”此文件开始提出探索权责清单的命题。2013年11月，党的十八届三中全会明确指出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”2014年9月，李克强在第八届夏季达沃斯论坛致辞上提出，要拿出三张清单：权力清单、负面清单、责任清单。社会对三张清单的关注迅速升温。这里进行简单区分：“权力清单”就是要明确政府应该干什么，“法无授权不可为”；“负面清单”就是要明确企业不能干什么，“法无禁止皆可为”；“责任清单”就是要明确政府该怎么管市场，“法定责任必须为”。2015年3月，中办、国办出台推行权力清单制度的顶层设计——《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见〉的通知》（中办发〔2015〕21号），明确了推行权力清单制度的工作目标、实施范围、8项主要任务和组织实施等，推行权力清单制度正式成为一项具有明确要求和完成时限的全国性改革任务。

河南省从2013年开始，按照中央的改革精神进行探索，印发了省食品药品监管局权力清单，在全国来说，属于先行探索的少数省份之一。2014年11 月27日，常务副省长李克组织召开全省电视电话会议，对加快推进权责清单制度建设进行动员部署，明确目标、原则、重点任务和具体要求，为权责清单工作顺利开展打下坚实基础。2015年，中央指导意见印发后，我省开始加速推进，出台《中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅印发〈关于推行全省各级政府工作部门权力清单和责任清单制度的实施意见〉的通知》（豫办〔2015〕21号），突出重点环节，全面清权、减权、制权、晒权。郭庚茂书记亲自组织研究解决工作推进中的重大问题，谢伏瞻省长、李克常务副省长亲力亲为，对推行权责清单制度建设的总体思路、重点内容、审核程序等关键问题亲自审核把关，经过近10个月的努力，省级权责清单建设工作取得阶段性成效。

权责清单工作的特色

权责清单制度，是将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。

定义很简单，但每句话都沉甸甸的。结合干这项工作的体会，我们总结出了权责清单制度的三个显著特色：“大”“急”“难”。

“大”：凸显其意义和工作量

一是意义重大。推行权责清单制度的指导意见由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，在众多改革文件中屈指可数，足见中央对这项工作的重视程度。中央编办主任张纪南在2015年9月23日合肥推进权责清单工作座谈会上讲：“政府部门弄清了自己手中的权力究竟有多少、分别是什么、哪些该干、哪些不该干，这是很不简单的一件事，也是多年想做没有做到的事。”

省委、省政府对这项改革高度重视，省委全面深化改革领导小组将其作为重点改革事项，列入工作台账。郭庚茂书记、谢伏瞻省长、李克常务副省长多次召开会议，对这项工作进行专题研究。

省编办领导也高度重视。比如，以国防科工局为主，经过省食药局的实验，我们拿出了责任清单的模板，办领导反复进行研究修改，逐个琢磨细节，并经李克常务副省长、谢伏瞻省长先后审定后，开始正式在全省推广。300万字的清单，办领导一家一家地审核，一页一页地审定，草稿上的修改文字密密麻麻。

二是工作量大。张纪南主任在2014年9月推进地方政府权力清单工作座谈会上的讲话中提到，权力清单制度是“一项牵涉面广的系统工程”“工作量十分浩大”。

在我省，此项工作共涉及61个部门，具有行政职权的47个部门，共报送5027项行政职权，先后查阅10万多条法律法规规定，最终的成品共300多万字，审核校对的材料繁多，任务量大。

工作流程上，按照“三上三下”（部门上报、一审反馈；部门再报、二审反馈；部门三报、合法性审查，最终形成三审意见反馈部门）原则进行，最终都需要达成一致意见，协调沟通工作量大。

“急”：体现在党委政府要求和社会期盼上

中办发〔2015〕21号文件规定的完成时限：省级2015年底，市县2016年底。这里仅指的权力清单，没提责任清单。张纪南主任在2015年9月23日合肥推进权责清单工作座谈会上的讲话中要求，2016年底前省市县三级基本完成责任清单。

2015年5月7日，郭庚茂书记在省委全面深化改革领导小组第六次会议上要求：对于权力清单和责任清单，省级2015年9月底完成，市县2016年3月底前完成。省委全面深化改革领导小组将权力清单制度建设工作作为重点改革事项，进行督办，每月汇报进度及标志性成果，省级及市县如果不能按时完成任务，要进行追责 。

2015年9月24日、25日，省十二届人大常委会第十六次会议听取和审议了《省人民政府关于深化行政审批制度改革情况专项报告》，并对我省行政审批制度改革情况进行了专题询问，提出了很多问题和意见建议，省政府要求省编办牵头进行整改。这些问题和意见建议，加上李克强总理关注、社会热议的“你妈是你妈”等奇葩证明以及办证多、办事难等问题，使得权责清单工作有一种迫在眉睫、时不我待的紧迫感。太多的问题需要梳理，太多的矛盾需要解决，这就需要加快推进，腾出手来，持续深化行政审批制度改革，以回应人大委员和社会各界的关注和期盼。

“难”：表现在前所未有和削权减权上

张纪南主任指出，权责清单制度是“一项前所未有的工作”，具有很强的探索性和创新性。中办发〔2015〕21号文件指出，地方各级政府工作部门要对行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权，分门别类进行全面彻底梳理，逐项列明设定依据，汇总形成部门行政职权目录。文件虽然阐述了行政职权的界定和分类，但还很抽象，具体操作时不好把握。

此外有很多问题亟待解决，有些问题是法学界争论已久的问题，仁者见仁，智者见智。有些是“理想很丰满，现实很骨感”的问题，比如，如果完全按照文件的要求，那就意味着，党的十八届四中全会提出的依法行政的目标已经实现了，这是理想。而从我国的法治建设的实际来看，还需要实事求是和具体问题具体分析。 比如，浙江、安徽、江苏都是权力清单工作的先进省份，但它们公布的权力清单差异较大。对于各省发展改革委的行政职权，浙江保留52项，安徽保留30项，江苏保留23项；对于各省教育厅的行政职权，浙江保留46项，安徽保留40项，江苏保留90项。这些都说明，无论是理论上，还是实践中，权责清单制度都还有许多问题尚待解决。

在具体工作推进中，由于此项工作存在专业性强、部门梳理职权的力量不足等原因，一些部门报送的行政职权清理意见，无论是时间要求上，还是质量上，都不尽如人意。报上来的职权存在许多问题，例如在法律法规依据方面，有的无法律法规名称，有的有法律法规名称无条款，还有的甚至连名称和条款内容都能填错。对于这些报来的行政职权，我们下了很大功夫进行修改明确。

在梳理部门职权时，有些单位存在部门利益本位现象，削减权力难，如同割自己身上的肉。编制责任清单时，有些部门对于其本该行使的权力，却要求下放。

权责清单的编制和公布

整体设计，定好工作推进思路

河南省推进权责清单工作的整体思路是：突出一个重点，做好两个结合，坚持三项原则，抓好四个关键环节，处理好五个关系。

一是突出一个重点，坚持问题导向，把与企业生产经营活动和群众生活密切相关的职权事项，放在优先位置。二是做好两个结合，将推行权力清单制度与地方政府职能转变和机构改革、深化行政审批制度改革紧密结合起来，相互促进。三是坚持三项原则，即职权法定原则、权责一致原则、公开透明原则。四是抓好四个关键环节——清权、减权、制权、晒权。以“清权”对政府权力进行全面彻底梳理，弄清政府工作部门到底有多少权力事项；以“减权”大力简政放权，推进“法无授权不可为”；以“制权”优化权力运行，明确与权力相对应的责任，推进“法定职责必须为”；以“晒权”推进透明行政，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。五是处理好五大关系，分别为数量与质量、合法与合理、放权与监管、共性与个性、相对闭合与动态调整之间的关系。

积极乐观，提升工作战斗力

当艰巨任务落到身上的时候，消极悲观是一天，积极乐观是一天，何不积极乐观一点！我省在推进权力清单工作过程中，针对权责清单涉及部门多、涉及法律法规条文多、政策性敏感性强、审核任务繁重等特点，坚持法治思维，加强与省政府法制办等有关部门密切配合，以铁军的“五铁”（铁的信念、铁的纪律、铁的意志、 铁的团结、铁的作风）精神为鞭策，加班加点连续作战，流水作业开展审核：先后查阅10万多条法律法规，确保审核意见依法依规作出；对共计300多万字的权力清单和责任清单，逐字逐句进行校对和规范，确保制定印发的权责清单严谨无误。

具体负责此项工作的同志，编写了两本3万多字的工作手册，人手一本《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》，边学边干。同时，倒排工期，一天一汇总，一周一交任务，坚持每周一例会，明确各自任务，实施一天一汇报制度，利用表扬信、督办函等，激励先进，鞭策后进，打出“亲情牌”“友情牌”“苦情牌”“暖情牌”等，以“咬定青山不放松”的劲头，反复进行电话追踪。大家相互激励，当47个工作部门中的任何一个部门有困难，报不上来时，其他部门的每个同志都想尽各种办法，积极主动地走向这些部门，提供有力帮助。

初见成效，把权力关进制度的笼子里

厘清了政府权力边界。通过将省政府工作部门的权力，细分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等8个职权类别，仔细甄别、反复核对，分门别类进行“大起底”，权力清单制度的实施，弄清了政府部门手中的权力究竟有多少、分别是什么、哪些该干、哪些不该干，权力的行使依据哪些“法”、怎么去“行”、应承担什么责任等，厘清了政府与市场、政府与社会的权力边界，为市场在资源配置中发挥决定性作用创造了条件，对于推进政府治理现代化，加强政府自身建设具有重要作用。

有力促进了简政放权。省政府工作部门权力事项由部门报送的5027项精简到3255项，压减了35.2%，取消“非行政许可审批”这一审批类别，资质资格认定类权力得到削减，激发了市场活力，减轻了企业和群众负担，为大众创业、万众创新提供了更好的环境。

加强了事中事后监管。在每一类行政职权的运行环节上，都明确了事后监管的具体部门、具体处室。对省市县共有的行政处罚权，原则上实行属地管理，充分发挥了市县政府就近管理的优势，积极破解“管得着的看不见”“看得见的管不着”的问题，优化了监管权在政府内部的配置。

规范了行政职权运行。权力清单制度工作的开展，逐一厘清了与行政职权相对应的责任事项，建立了责任清单，明确了在行使权力时应承担的责任，将传统的针对“部门”讲责任转变为针对“权力”讲责任，使责任更加具体化，改变了过去有权无责、权大责小、权实责虚等问题，强化了权力监督，规范了行政职权运行。

需要澄清的是：权力清单不是法律法规，而只是一个权力的指南；政府是依法行政，而不是依清单行政；权责清单制度目的是要把权力关进制度的笼子里，而其本身不是去设定权力。权责清单还有很多不完善的地方，政府管理中还存在不少问题，推行权责清单制度，我们还在路上，但不能因此否定权责清单的意义。对一项改革任务的推进来说，完成胜于完美！不迈出第一步， 就永远是“喊破嗓子”，而不是“甩开膀子”。

权责清单制度的未来

全覆盖：权力进笼，一览无余。一是部门全覆盖，二是层级全覆盖，三是权力全覆盖。目前，选择郑州、焦作、新乡、洛阳、商丘5个省辖市和部分县（市、区），分别开展乡镇政府、党群机关、法检两院以及经济功能区的权责清单制度建设试点，形成可推广、可复制的经验做法，然后在全省进行推开，推动实现权责清单制度建设全覆盖。

制度化：建章立制，跟踪问效。一是政府绩效评估的制度化，二是对行政权力运行进行督查的制度化，三是动态调整的制度化，四是行政问责的制度化。

智慧化：便民利民，透明行政。纳入“互联网＋”工程，打造集权力运行、便民服务、政务公开、效能监察为一体的行政权力网上运行平台，大力推进行政职权网上运行。

（作者单位：河南省编办）

责任编辑朱亚娟