地方政府应对“环境冲突”的现实策略及其路径选择

2016-02-28◎严燕

行政论坛 2016年1期

关键词：正义冲突利益

◎严燕

◎刘祖云b

（南京农业大学 a.人文社会科学学院 b.公共管理学院，江苏南京210095）

地方政府应对“环境冲突”的现实策略及其路径选择

◎严燕a

◎刘祖云b

（南京农业大学 a.人文社会科学学院 b.公共管理学院，江苏南京210095）

环境冲突的频发引起了社会各界的广泛关注。在“环境冲突”政府应对的行动选择上，地方政府通常遵循的是“不出事”逻辑与“策略式”应对，在具体的策略上主要是“运动式”应对、“利益共谋式”应对与“变通”应对并存。在这种情况下，地方政府不但未能充分实现对环境冲突的有效应对，反而囿于应对策略的失当使得社会风险泛滥和环境正义偏离。研究认为，革新环境冲突的地方政府应对方式是消弭环境冲突的必然途径，可以通过打破中心—边缘结构、改变泛政治化的行政取向以及重建多元协作的治理格局，来实现环境冲突的有效治理。

地方政府；环境冲突；现实策略；路径选择

近年来，在环境问题日益严重的现实困境下，由环境问题引发的社会冲突逐年增加，其对抗程度高，对社会的冲击愈来愈大。作为扮演“公共人”角色的政府，有责任破解环境冲突之难题，为社会提供良好的舒适环境。本文正是基于“环境冲突”这一社会现象作为理论思考的事实起点，剖析并反思地方政府应对环境冲突的现实策略，并对地方政府应对环境冲突的路径选择做简单设想。

一、问题的提出及立论

当前，我国处于一个新旧体制转轨的关键转型期。在转型过程中，“社会变革极易滋生引发暴力冲突和政治动乱的因素”［1］，加速城市化、促进经济增长和完善民主制度等日益交织在一起，社会冲突由此日益生发。值得注意的是，在高发的社会冲突中，由环境问题而导致的社会冲突频发，并在社会中引起了普遍关注。例如，2007年，环境保护部副部长潘岳提及“环境冲突，已成为引发社会冲突的主要动因之一”［2］。2008年，社会学家于建嵘强调：“近年来，环境群体性事件以年均29%的速度递增，已成为引发社会矛盾，制约社会的重大问题。”［2］2012年，中国社会科学院发布的《社会蓝皮书》指出：“近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起……其中环境污染和劳动争议引发的群体性事件占30%左右。”［3］显然，环境冲突已成为影响我国社会和谐稳定的最突出问题之一。唯此，对政府而言，有必要采取措施解决环境冲突问题。然而，从地方政府实践的角度看，当下我国“环境冲突政府应对”大多是在“政府管理”的框架下展开的，而围绕着“政府管理”这一逻辑基础采取的一切措施纵然能够解决某一次环境污染，化解某一起环境冲突，出台某一项环境保护政策，但是终究难以逃离风险社会的突袭和人类正义的背反，从某种程度上讲，正是“管理者”的行动失当加速和催生了风险与不义。环境冲突在全国大范围的频发就凸显了这点。故此，变革地方政府应对环境冲突的方式是我们必须面对的课题。

二、地方政府应对“环境冲突”的现实策略

党的十八届四中全会指出要加快“建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”，完善生态补偿制度，促进生态文明建设。无可置疑，中国在过去几年的环境问题处理上确实取得了一定成效，但离“生态文明建设”这一目标还相去甚远，这种现实与理想的差距，是与中国社会转型的宏观背景分不开的。在中国社会转型的情境框定下，社会转型所引发的结构断裂和制度空白必然会造成政府管理体系和发展策略等方面的不完善，并由此带来诸如“环境冲突”等问题的政府应对的现实困境，甚至会影响社会整体稳定和秩序均衡。具体而言，在“环境冲突”问题上，地方政府应对的策略本质主要体现为一种“不出事”的运作逻辑，并且这种逻辑主要通过“运动式”应对、“利益共谋式”应对、“变通”应对等三种具体策略而鲜明表达出来。

（一）策略本质：“不出事”逻辑与“策略式”应对

“不出事”逻辑最初是由贺雪峰和刘岳提出的，旨在描述费改税之后基层社会治理中基层政权的行动逻辑。在他们看来，费改税之后，地方政府在维稳的刚性体制下，其在社会治理中遵循“不出事”逻辑，即在基层治理中的消极和不作为，遇事不讲原则的策略主义和有问题消极不作为的“捂盖子”之举［4］。反观现实，放眼全国而言，这种“不出事”的行动逻辑在各级地方政府社会治理过程中都得到了淋漓尽致的表达。在笔者看来，地方政府的这种“不出事”逻辑涵盖三大基本要素：一是“不出事”体现了地方政府对社会管理的底线性质定位；二是“不出事”是一个结果，而达成这一结果的途径则是一个次要的问题；三是“不出事”是指不出“大事”，也即是引发中央高度关切的地方负面事件。同样的，在当下社会各界广泛关注的情境下，地方政府在环境冲突这一问题的应对中遵循的仍是一种“不出事”的行动逻辑，在这种“不出事”行动逻辑的框定下，地方政府在“环境冲突”这一社会性事务的解决上主要呈现出“策略式”的应对方式，“策略式行为”的最大特点是非制度性和非原则性，即地方政府依照“事件”的特点和情况，采取相关的“灵活”策略来应对。

（二）策略一：“运动式”的应对

“不出事逻辑”是环境冲突问题存在的本质性根源。与这种“不出事逻辑”相对应的“运动式”的应对是当下地方政府应对环境冲突最常用的一种策略。一般来说，这种策略主要是伴随着中央部门一些重大环境问题政策的出台或者一些重大环境污染危害事件的发生而使用的。例如，2008年的云南阳宗海污染事件。正是在阳宗海发生重大污染事故后，当地相关负责部门才引起高度关注，并介入调查。这种应对方式就体现了我国“运动式”执法的特点。在每一次重大污染事件的背后，地方相关负责部门都会紧急部署环境专项行动，希冀通过这种行动来消除公众的抱怨和不满，增强公众的社会安全感。事实上，这种“运动式”的应对策略对环境问题处理虽有着一定的成效，能够在一定程度上化解环境危机，但这种策略却是非常态的应对策略，它是应急性的、间断性的，它所达到的成效只是此次政府应对某一环境问题而设定的目标的实现，并不意味着环境冲突问题得到实质性的解决。所以，我们不难理解在阳宗海污染事件尚未尘埃落定之际，云南又爆出红河大屯海严重污染问题的事实。

（三）策略二：“利益共谋式”的应对

就地方政府实践来看，政府在“环境冲突”问题的处置中，常常基于利益的考虑，会与企业自动组建成一个利益共容体，达成一种“利益共谋式”的环境冲突应对。例如，2011年的湖北光红氨基酸有限公司污水直排长江事件。当村民们被光红公司长达八年的污染行为长期困扰时，枝江市环保局竟然声称该公司污染物达标排放。显然，地方政府和环保局并未将公众利益至上，而是站在了违法企业方。形成这一“利益共谋”应对的原因，主要在于地方政府“经济至上”的发展理念。在这一理念的框定下，地方政府既担任国家公权力执行者角色，又承担着生产者的责任，并将经济利益和权力挂钩。当经济效益作为官员政绩提升的主要指标时，国家所设立的环保政策和部门权力必然要大打折扣。所以，在利益驱动下，地方政府必然会选择一种“利益共谋式”的策略来应对“环境冲突”问题。

（四）策略三：“变通”的应对

当下，在环境问题日益严峻的形势下，中央政府基于保护环境的需要制定出一系列环境政策，但是，执行这些政策需要地方政府耗费大量的时间和成本，甚至在短期内无法实现具体目标，这就容易导致地方政府不愿意或者根本无力执行此类政策。所以，在中央三令五申地要求各级政府不能以牺牲环境的代价来换取经济增长，要注重经济与环境同步发展的情形下，各地的环境冲突依然此起彼伏。很多时候，地方政府虽未改变环境政策的精神和程序，却对原政策进行选择性执行。这种“变通”的应对方式虽没有改变原政策的话语体系，但“变通后的目标就其更深刻的内涵来看则与原制度目标不尽相同甚至根本背道而驰”［5］。进而言之，地方政府在环境执法的过程中，会利用法律制度的漏洞制定新的地方性法案，甚至故意扭曲原制度的初衷，自行更改某些规定［6］。

（五）现实策略：“有为与无为”之间的地方政府应对行为

综上解析，笔者认为，在“环境冲突”的地方政府应对上，无论是运动式、利益共谋式抑或是变通的应对方式，均无法从根本上消弭环境冲突产生的困境，相反却造成了环境冲突生成因素的累积，从而为环境冲突的再次爆发埋下伏笔。因此，总体而言，地方政府的应对行为体现的是一种“有为与无为”的中间性特征，“环境冲突”的地方政府应对更多是一种消极的行为。

1.地方政府遵循一种“不出事”的行动逻辑来应对“环境冲突”问题，总是表现出一种“不求有功，但求无过”的消极行为取向，也即是说，只要不出“大事”，不发生中央和媒体高度关切的对地方秩序造成强烈冲击的环境事件，地方政府的社会管理就算是成功的，而至于公众的生态利益诉求、社会的公平正义以及社会和谐安定等则不是他们所急切关心的问题，他们的基本原则仅是“地方稳定秩序的维护”。事实上，地方政府在环境冲突治理中的责任不仅包括严格贯彻中央的政策安排，还包括制定执行有效的政策制度，提供物质支持和技术力量来弥补市场不足，协调利益主体间的关系。从这一方面来看，地方政府的“环境冲突”处理总是扮演着一个“无为”的角色，从而导致环境政策的制定和执行都有失偏颇。

2.地方政府在“环境冲突”的处理上也起到了一定“有为”的作用。地方政府会通过“专项整治”以及“集中治理”等运动式应急方式来回应公众的利益诉求，会对一些重大的环境问题进行有针对性的处理。而且，在运动式执法过程中，迫于舆论压力和高层关注，地方政府会自行终止与污染企业的利益关系，处置违反环境法规的行为。除此之外，地方政府虽然不完全依照中央的环境法令进行环境处理，但其对环法政令的部分变通，有些还是起到了实质性的效果，从这个角度而言，地方政府在环境冲突处理上又起到了一定的作用。

三、地方政府应对“环境冲突”的策略失当

前面指出，当下“环境冲突”问题是日益泛滥的，地方政府也相应采取了诸多策略，但成效颇弱，并未能从根本上解决此类问题，更多的仅是一种“治标”的体现。究其原因，这主要是由于政府的职能定位所决定的。现有的政府职能性质，在环境问题上，主要侧重于冲突的事后管理，这必然不能有效满足社会需求。在现代化发展的大趋势下，一方面，地方政府如果依然用一些原有策略来维持社会秩序，是无法有效抵御社会风险的冲击的，而且必然会危害社会稳定，引发社会失序；另一方面，在政府失灵、民众环境诉求高涨、环境冲突问题又日益严重的负外部环境的情形下，社会的公平正义也难以实现。因而，从此角度看，地方政府应对“环境冲突”的现实策略，必然会引发社会风险泛滥和环境正义偏离。

（一）秩序失当：社会风险泛滥

风险是现代社会的主要表征。在风险社会中，风险对人们所造成的威胁是防不胜防的，许多时候“日常的事务将不再受人类的控制，人们无法通过日常的常识来应付生活中的偶然事件”［7］，而且这些偶然事件会随着科技的进步、工业化的发展，产生新的风险。因为在当代社会，现代化在制造社会危机的同时，又试图通过更先进的科技、更合理的途径来解决这些危机。但是，囿于技术和制度的缺陷，现代化在克服危机的过程中又产生了新的社会风险。

具体到环境冲突而言，“环境冲突”地方政府应对策略的失当，其引发的第一个后果即是，社会秩序失当以及社会风险泛滥。在我国环境冲突中，主要存在地方政府、企业与公众等三个利益主体。就地方政府而言，基于扭曲的政绩观，政府通常会与企业站在同一条战线，制定并执行许多违背公众意愿的公共政策，从而导致政府职能的错位与缺位等问题。就企业而言，基于利益最大化考虑，企业通常会在逃避法律法规的前提下寻求政府庇护，诸多环境问题由此产生。就公众而言，基于公众参与机制的不健全，公众通常被排除在环境决策主体之外，公众利益无法有效地保障。在这样的不平等利益博弈的情境下，主体之间的利益掣肘极易诱发大规模的秩序危机。

当下，中国已进入环境冲突高发期，环境冲突本身和政府如何应对环境冲突在某种程度上都意味着无法预知的风险。环境冲突固有的不确定性和复杂性的特征，导致环境冲突发生的原因、地点和时间等都无法事先预知，环境冲突引发的社会风险更是难以预测和控制。而政府的应对方式更是进一步加剧了风险的复杂性。风险的影响已不再局限于它的发源地，其较强的扩散性，常常使得风险超出人们的控制范围。依据经验，我们知道环境冲突是由于环境问题而引发的社会冲突，因此，它必然会带来对人、自然以及社会造成负面影响的一种现实性风险。由于环境问题自身禀赋的复杂性，以及政府应对的失当，环境冲突也会带来一种潜在性风险，即对国家安全、制度体系、政府权威等方面所带来的负面影响。这两类风险相互影响，会对社会产生难以估量的损害。

（二）价值失当：环境正义偏离

环境正义是用正义的原则来协调人与自然、人与人以及人与社会的关系，以此实现人类在环境权利与义务上的公正。它旨在使所有人都享有平等的环境权利和承担必要的环境责任。当前，由于社会转型下的制度缺陷以及法律不健全等因素，全国范围内环境污染严重并且环境群体性事件频仍，环境正义偏离现象突出。这种环境正义的偏离主要体现在两个层面：

1.环境正义偏离在人与自然关系上的表现。多年来，我国实施以经济增长为中心的发展战略，考核地方政府的业绩是以GDP来考量。这种考核方式既带来了更多项目的开发，也带来了环境的负面效应，但政府似乎对此并未给予足够的重视，一些地方甚至为了追求GDP和政府官员个人的晋升资本而有意忽略这种影响，这直接导致环境问题的产生。同样，对于制造污染的污染方来说，由于他们是当地财政收入的主要来源，地方政府唯恐他们不扩大生产投资，对环境问题往往睁一只眼闭一只眼，有些地方政府甚至帮助污染企业应对检查监督。另外，在现行不完善的市场机制下，许多资源的产权无法界定，这也致使污染方成功地转移了自己应当承担的生产成本。在这样的现实境况下，人们无休止地扩大经济规模，却极少考虑自然界的本性和生态规律，由此人与自然环境之间的环境不正义现象陆续体现出来，其中尤以资源消耗和环境污染两大问题最为严重。

2.环境正义偏离在人与人关系上的表现。这又涉及三点：一是程序不正义。在环境问题中，程序正义主要关注的是制定各种环境政策的程序。事实上，地方政府在制定环境政策时，通常都优先考虑专家意见，民众意见则被排除在外，显然这种由政府和专家制定出来的政策没有考虑民众的意愿和要求，而政策程序上的不民主就是一种典型的程序不正义现象，不正义的政策制定程序很难保障政策结果的正义。二是利益分配不正义。从环境利益分配正义角度出发，每个人都享有共同的环境利益，但由于制度缺陷、体制落后等问题的存在，无论是城市之间还是城乡之间，环境利益分配不正义的情况都存在。三是风险承担不正义。风险承担不正义主要体现在环境权责不平等层面。环境冲突所引发的风险会影响每一个人，但基于社会地位、个人能力以及知识背景等因素的差异性存在，人们对风险的规避能力也有所差异。

四、地方政府应对“环境冲突”的路径选择

鉴于对环境冲突政府应对策略失当的分析，笔者可以粗略证明当下环境冲突的地方政府应对存在诸多困境，并且这种困境所导致的累积效应会日渐显现出来，进而加重社会风险泛滥以及社会正义偏离。囿于此，地方政府应对环境冲突的方式已难以解决当下的环境冲突问题，变革环境冲突的地方政府应对方式是化解环境冲突的必然途径。

（一）打破中心—边缘结构

在环境冲突应对中，我国地方政府处于绝对的中心地位，掌控着环境冲突治理的全过程。无论是宏观的环境战略还是微观的环境举措，地方政府都始终处于主导地位。这种权力固化的结构意味着在不同社会主体之间形成一种规则化的联系，它使社会主体同特定的资源发生联系。这种联系在社会生活的铺陈下形成了各种资源分布的“中心—边缘”结构，且这一结构反向强化着权力中心的影响力［8］。在环境冲突问题上，以地方政府和其他社会主体“对立”与“分离”的特征所形成的“中心—边缘”结构体现了地方政府和其他社会主体在整体社会关系中的地位，同时也决定了地方政府和其他社会主体在社会系统中的影响力和话语权。

诚如张康之所言：“只要是有等级的地方，就会有官僚制，就会有中心—边缘结构存在。”［9］受管理型政府模式的影响，我国环境应对中的“中心—边缘”结构以一种固化的形式存在，并且以制度化的方式得到确认，从而使得中心的权力极度膨胀，而边缘的权力愈加被忽略。在中心—边缘结构的模式下，政府所考虑的往往是中心地位的最大利益，而那些无益于中心地位利益实现的边缘地带，政府可以弃之不顾。基于这点，“中心—边缘”结构必然带来“不平等和非正义的问题”［10］，从而使得中心和边缘的关系愈加紧张，社会风险日益加剧，这在我国的环境风险和环境正义两个层面得到体现。环境冲突潜存着社会风险问题，而这种固化的“中心—边缘”结构非但难以规避社会风险，甚至还会强化中心对边缘的剥夺，使得处于边缘地带的社会主体不仅要忍受风险，还得忍受风险的不公平分配，这本身就是对社会正义的背离。因此，意欲克服环境风险的不公平分配以及社会正义的偏离，必须打破当下的“中心—边缘”结构，建构一种多元协作体系，从而使得边缘向中心聚拢，形成动态平衡治理格局。唯其如此，我们才能实现主体之间的利益制衡，避免中心地位下泛滥的工具理性主义，弥补价值理性缺位的不足，有效地规避风险。

（二）改变泛政治化的行政取向

目前，我国的行政体制主要是一种以“经济目标”为主导的压力型体制。它最突出的特点是官员的考核、晋升等都与经济指标密切相关。在这样的压力体制下，就容易导致地方政府目标的泛政治化，具体来说，就是掌管公权力的地方政府部门在利益博弈过程中会运用所掌握的权力和政治手段，剥夺、截取更多的公共利益向有利于本部门的利益转移。其表现形式可以归纳为泛政治化的利益诉求话语与泛政治化的利益谋求行动［11］。这种目标泛政治化的框架体系必将造成地方目光短视、地方保护主义滋生以及行政干预行为泛滥，导致政府部门以外的其他社会主体逐渐丧失自主性和相对独立性，而且这种丧失是结构性的，也是功能性的［12］。地方政府在应对环境冲突问题过程中，所体现的主要就是自身利益诉求，即至上的“地方利益”。在行动选择层面，政府应对变成了一项政治性活动。

在环境冲突的处置方面，裹挟在利益之中的地方政府通常遵循的是“不出事”逻辑与“策略式”管理，在具体的策略上实施“无为而治”的治理方式。在这种处置方式下，政府非但不能充分实现对环境冲突的有效应对，反而由于泛政治化的行政取向使得环境冲突问题更加错综复杂。不仅如此，当环境冲突的不确定性和政府行动的选择性与全球化风险社会以及现代环境伦理相接的时候，不确定性会继续加强，环境冲突的风险以及社会正义的偏离也会日益严重，政府的信任危机、权威危机都会加剧。故此，要破解这种人为不确定因素而带来的环境冲突问题，必须改变当下泛政治化的行政取向，调整政府管理职能，强化政府监督机制，促进环境冲突的有效应对。

（三）协同治理重建平衡

依据前面分析，我们知道当前政府应对所固有的“管理思维”和“工具思维”在不确定性、复杂性的风险社会中已经无所适从。我们所要做的不仅仅是事后处置工作，而是要在事前做好积极的预防工作。那么，如何从根本上解决当前的环境冲突问题，可以从政府应对模式入手，构建一个多元合作的协同治理模式，扩展对话方式，促进不同主体的对话与合作，以保证决策的科学与民主，从而采取更有效的方式来应对环境冲突。

协同学，源于希腊文，它是20世纪60年代德国科学家赫尔曼·哈肯从事激光理论研究时创立的学科。哈肯认为，协同学是一门在普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为的科学［13］。它主要探究系统从无序转化为有序的过程和法则。治理则强调政府、市场以及公众共同治理公共事务的活动和过程。鉴于协同学理论和治理理论，笔者认为，协同治理主要是探究政府、市场和公众在环境冲突治理中的相互协作关系，构建主体间的协商沟通机制，实现主体外部的法律规范约束和内部的道德规范约束之间的协同。其可以促使各主体积极发挥自身优势，自觉提高自身的有序度，从而实现主体间的整合协同，促进社会的和谐有序。那么，如何实现协同治理呢？

笔者认为，首先，推进行政改革，发挥政府的主导作用。要着力推进行政机关的内部改革，合理配置职能，健全政绩考核制度、干部人事制度以及其他民主制度，创新环境管理体制，发挥政府的战略领导作用。其次，加快公众参与的制度创新，提升协同治理的实效。要完善信息公开机制，及时发布环境信息，提供合法渠道让公众表明自身意愿和诉求，实现政府和公众之间的良性互动。再次，健全市场机制，促进资源的有效配置。要加快市场力量的发展，大力发展循环经济，开发绿色技术，优化产业结构，提高资源的有效使用率。最后，完善法律制度，保障协同治理的健康运行。法律制度是保障协同治理实施的关键，因此，不仅要对现有的环境法律法规加以修缮，还要对环境法律体系的立法漏洞问题加以弥补，填补法律空白，完善法律法规。

［1］塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等，译.北京：生活·读书·新知三联书店,1989：37-38.

［2］环境污染引发社会冲突［EB/OL］.（2013-03-19）［2015-04-20］.http：//www.21page.net/html/2012-3-19/2012319103648.htm.

［3］尹小兵.社会蓝皮书：每年各种群体性事件多达万起［EB/ OL］.（2012-12-18）［2015-04-21］.http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2012_12/18/2029193 0_0.shtml.

［4］贺雪峰，刘岳.基层治理中的“不出事”逻辑［J］.学术研究, 2010，（6）：32-37.

［5］孙立平.转型与断裂改革以来中国社会结构的变迁［M］.北京：清华大学出版社，2004：377.

［6］杜辉.论制度逻辑框架下环境治理模式之转换［J］.法商研究，2013，（1）：69-76.

［7］安东尼·吉登斯.现代性的后果［M］.田禾，译.南京：译林出版社，2000：111.

［8］杨华锋.社会协同治理创新之行政生态观［J］.领导科学，2013，（7）：17-19.

［9］张康之.行政伦理的观念与视野［M］.北京：中国人民大学出版社，2008：258.

［10］张康之.论全球化运动中的“去中心化”［J］.理论探讨，2012，（2）：5-10.

［11］孙立.“政治正确”与部门利益——一种泛政治化现象的分析［J］.中国改革，2006，（8）：18-19.

［12］张兆曙.系统结构分化：中国社会分化研究的新视角［J］.云南社会科学，2003，（2）：36-40.