基于组织理论的事业单位机构改革研究

2016-08-07中共辽宁省委党校公共管理教研部辽宁沈阳110004

行政论坛 2016年1期

◎郭薇（中共辽宁省委党校公共管理教研部，辽宁沈阳110004）

基于组织理论的事业单位机构改革研究

◎郭薇（中共辽宁省委党校公共管理教研部，辽宁沈阳110004）

组织理论强调，组织绩效缘于组织目标、组织结构和组织运行等三要素的结合。事业单位改革成效的实现有赖于组织绩效的提升。目前，我国事业单位改革设计与改革逻辑仍存在一定程度的模糊、偏差和障碍；从具体改革路径来看，分类推进事业单位改革的举措在实施中遇到一系列现实问题。通过对我国台湾地区与我国大陆药品审评部门比较分析，启示在于：我国台湾地区药品审评组织高效运行的内在驱动是明确的组织使命与宗旨；成功的经验是与国际化接轨的组织结构优势；特别之处是在组织运行方面主要体现在顾客导向流程管理和人事制度。其对我国事业单位改革具有可资借鉴之处。

组织理论；事业单位改革；药品审评部门；财团法人

事业单位的改革与转型，本质上是国家逐渐从市场竞争领域和社会自治领域退出，回归公共权力本性的过程，事关整个公共服务体系的重构，具有重要意义。2015年是分类推进事业单位改革的重要节点年，改革至今取得了很多成效，但也出现了一些障碍和不适，这些具体的改革困境应该怎么破解，什么样的机构模式是可被选择的改革形式，这些模式是不是万能的良药，一经采用便可解决全部问题；如何提升组织绩效，当前被广泛热议的现代治理结构是不是成就良好组织绩效的唯一因素，等等，这些问题值得探讨。本文从组织理论出发，以我国台湾地区和我国大陆药品审评部门为例，分析探索事业单位机构改革模式的可能选择。

一、提升事业单位组织绩效的理论基础［1］209-211

组织绩效产生于三个要素的结合：组织目标、组织结构和组织运行。一个组织信奉的、宣称的或者所要代表的组织目标具有指导行为、激励行为、标志行为、证明行为和评价行为等多重功能。理性系统学派强调目标的认知功能，认为目标是决策与行动的方向与约束；自然系统学派强调目标的激励属性，认为目标是参与者获得认同与激励的前提；制度学派则强调目标的象征作用。一言以蔽之，组织目标是组织行动的准则与方向，对组织绩效具有锚定效应。

组织理论对组织绩效的衡量有三种导向，即结果导向、过程导向和结构导向，主要侧重组织设置对组织有效运行能力的影响，度量的是组织的体系架构。不同的体系架构对组织绩效的影响不同，在组织与环境的互动过程中，对权变要素的适应程度也不同。这一点在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的现今中国显得尤为重要。因此，需要科学设置组织结构以适应不同的环境变化。

组织运行是组织生存和发展的内在机能及运行方式，也可以将其看成是由制度体系、流程体系和管理体系等多种体系构成的一套治理系统。组织运行涉及一系列机制的构建，如分配机制、激励机制、约束机制等。如果说组织结构是静态的流程，组织运行则使组织结构动态化。组织运行一般遵循效率原则，以效率来度量是否实现了组织目标，提升了组织绩效。

组织目标、组织结构和组织运行三者共同作用，贡献于组织绩效。三者的固化程度分别按照目标、结构和运行呈现递减的态势。当外部权变要素变化引起组织不适，需要变革时，往往先从运行入手，其次是结构的改变。当运行与结构的优化仍然不能实现组织绩效的时候，往往就面临着组织的消亡并伴随目标的消失。组织运行的变革一般不涉及根本问题，也不需要对现存的组织架构进行较大幅度的改造，而组织结构的变革则往往伴随着组织运行的变化，并会触动更多的既有现状和利益格局。因此，从这个角度说，组织结构的变革更具有根本性，也更困难。

同时，组织结构的形成往往带有“时代印记”，不同时代、不同社会有不同的适用结构。组织的构建离不开当时的技术、信息、体制、惯例等。而且，组织结构一旦形成，受传统的力量、交织的利益以及支持组织的外部意识形态的作用，导致结构固化。结构固化又带来结构惯性。这种结构惯性的益处在于组织沉淀的风俗、习惯与技术诀窍给组织绩效带来的正效益，但其弊处则是组织惰性的形成和路径依赖。路径依赖会对组织惯例的演化产生一种束缚性的影响并限制组织的及时变革，继而影响组织绩效。

可见，目标、结构与运行都会影响组织绩效。因此，提升组织绩效需要清晰设定组织目标、合理设置组织结构、科学安排组织运行，使三者彼此协调。同时，根据情境的变化，及时调整组织各要素。限于组织结构的基础性和载体作用，尤其注意要谨防结构固化带来的负效应。

我国事业单位是在计划经济体制下形成并逐步发展起来的，是具有独特的职能结构、组织体系、管理方式与运行模式的组织。事业单位的设置与当时高度集中的计划经济体制与行政管理体制是相适应的，为满足民众的基本公益服务需求做出了重要贡献［2］。然而，改革开放以来，随着社会转型、体制转轨，我国事业单位的发展开始滞后于时代的变迁，尤其是在竞争性强的公共服务领域，服务意识、服务效率等明显低于其他类型的社会公益组织，也缺乏足够的发展动力，组织结构固化带来的组织惰性日益显现，亟待变革。意识到这个问题后，我国多年来一直在推进事业单位改革，并在2012年确立了分类推进事业单位改革的总方针，取得了诸多成效。然而，事业单位改革至今也出现了一些改革设计之初没有预料到的新问题，改革进入瓶颈期。

二、事业单位机构改革的现存问题及理论改进设想

公共事业单位改革被视为中国一系列体制改革的重要内容之一。其实质是公共服务由国家机制提供转为由社会机制提供，是公共资源向社会领域转移的具体体现。改革的起源是为了解决由政府单一提供公共服务常面临的“生产、供给、付费”以及“决策、执行、监督”三合一所带来的公共服务供给效率与质量低下的弊端；改革的出发点和归宿是有效解决公共产品和服务供给机制选择及供给效率改善的问题；改革的目标是建立一个与全面建设小康社会要求相适应的公共服务提供新体制。改革的本意是好的。然而，令人遗憾的是，现行事业单位改革设计与改革逻辑存在一定程度的模糊、偏差和障碍。如“事业单位”与“公益性”概念的模糊［3］［4］、传统制度依赖的弊病、改革纯化取向的逻辑错误、市场化逻辑和行政逻辑的失误等［5］；从具体改革路径来看，分三类推进事业单位改革的举措在实施中也遇到了一系列现实问题。比如公益程度难以评判、公益概念难以量化、认定标准难以统一、“两个不突破”的制约［6］、以所有制性质定性的束缚、内部动力的缺失［2］、定量绩效考核困难、分类过于宽泛、配套政策衔接不畅［7］等。

更为棘手的是在改革方向确定的情况下，完成分类之后，具体应采用什么样的机构模式作为机构运行的承载在实践中还很模糊，继续保留原来的科层制结构似乎难以适应改革之后的社会市场环境，尤其是对生产经营类事业单位和公益类事业单位来说，这种情况尤其严峻，而采用新的组织结构又面临着新型结构“水土不服”的问题［8］。另外一种挑战在于有些改革方向还与现有改革成果相悖，比如，独立监管机构、执行机构的去留问题等［7］。

在这种情况下，探索适合中国国情的事业单位改革模式显得尤为重要。根据前文的理论，作为公共组织的一种形态，事业单位绩效受到组织目标、组织结构和组织运行的影响。因此，改进的假说应该从这三个维度入手。组织理论强调，组织结构作为组织运行的载体，在组织绩效中起着至关重要的作用。在目前的实践中，法定机构、公法行政实体、部门代理机构、部属执行机构、财团法人、社会企业以及其他类型的社会组织都在组织变革的可选范围内［9］［10］，其中的一些组织形式在部分省份已经试点。

下文选取学术界讨论较少的财团法人的机构模式，以我国台湾地区“医药品查验中心”作为案例，通过与我国大陆药品审评部门做对比，从组织属性、目标定位、治理结构和运行机制等四个方面，对两个机构的组织绩效与外部声誉状况进行解释。试图从中找到我国台湾地区公共服务供给的先进经验，给改革中的事业单位寻找一条符合现代治理方向的转型之路。

三、我国台湾地区与我国大陆药品审评部门的比较分析

药品审评部门是新药上市的第一道关卡，负责药品上市的技术审查，是典型的公共服务机构。因其在引导产业发展和保护公众健康上的特殊作用而广受关注。我国大陆的药品技术审评职能归国家药品审评中心（以下简称“大陆CDE”）所有，我国台湾地区药品评审部门则是“医药品查验中心”（以下简称“台湾CDE”）。比较而言，大陆CDE由于品种积压过重、审评时限过长等原因一直被诟病，而台湾CDE被产业界抱怨的声音则相对较低，从组织声誉的角度来衡量，体现了更高的组织绩效。深入分析之后发现，台湾CDE具有比较明显的特征。

（一）组织属性：财团法人VS事业单位

1.台湾CDE基本属性：财团法人［11］

为配合《加强生物技术产业推动方案》与《发展台湾成为亚太营运制造中心——生物技术与制药工业推动计划》的要求，突破原有体系的局限，从根本上解决专业审查人员不足的问题，我国台湾地区于1998年7月13日捐助成立“财团法人医药品查验中心”。成立的主要目的是提升我国台湾地区医药品审查的质量与效率，保障民众用药安全。改革之后的台湾CDE从组织性质上分析属于财团法人，并具有非营利性和准公共性。

从法律属性上说，财团法人与社团法人是相对的概念，尽管目前我国大陆的法律体系中没有明确采用财团法人这一概念，但我们所谓的捐助法人，如基金会法人、法人型民办非企业单位等，从本质上看都属于财团法人的范畴。财团法人的组织机构包括董事会和监事会两个部分。财团法人属于公益法人，一般以追求公益事业为目的，其设立在多数国家和地区较为严格。

在设立方面，财团法人一般采用行政许可主义，即必须得到行政机关的批准；在财产关系上，捐助人不享有对法人的任何权利；在法人治理方面，强调国家监督和社会监督的必要性；在利益分配方面，其管理人员无权分配利润；在变更与解散方面，财团法人更多地受主管机关或法院的干预。一般情况下，财团法人没有社员大会或意思机关，只有一个管理机关，依章程目的进行管理，属他律法人［12］。

从社会属性来看，财团法人设立的目的通常是提供公共产品或公共服务，因此，其社会属性一般表现为非营利性和准公共性。具体到台湾地区CDE而言，其设立宗旨在于“用药把关，更进而配合生技制药产业发展”，核心是“保护”（protect）和“促进”（promote），准公共属性表征明显。受到财团法人法律属性的限制，非营利性成为其必备的内在属性之一。

2.大陆CDE的基本属性：事业单位

大陆CDE是国家食品药品监督管理局药品注册技术审评机构，是为社会公众提供公共产品和服务的技术单位，可以被认定为是技术类公共服务部门，这类公共服务部门目前一般被划分到事业单位的队列中。根据国务院第252号和第411号令《事业单位登记管理暂行条例》的界定，事业单位是指国家以社会公益为目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位是相对于企业单位而言的，公共属性在公务员单位之下的，由国家财政拨款的国家机构的分支。

从事业单位的定义来看，其属于服务类的社会组织。从社会属性来说，大陆CDE是从源头上对药品安全有效进行风险控制的技术审评单位，具有强公益性和准公共性，承担着民众委托和法律授权的、保证公民用药安全的重大责任。目前的事业单位分类改革将国家药品审评中心划为公益二类的范围，但是具体朝着什么方向改革并没有明确。

我国大陆与我国台湾地区药品审评部门的组织性质尽管从组织称谓上看有所差异，但实际上由于二者的准公共属性，在本质上并没有太大差别，只是由于组织设置的不同，实现公益目标的方式不同而已。

（二）组织目标：基于使命的目标定位VS基于指令的职能定位

1.台湾CDE的愿景、使命与声明

台湾CDE的组织目标分为三个层次：愿景、使命和声明，涵盖了组织的现实职能、远景目标和自我约束等三块内容，很好地展现了一个组织的使命定位。其组织愿景是“守护生命健康”，旗帜鲜明地提出组织的核心使命——保护公众健康；其组织使命在于药品审查、制定规范、提供咨询、促进创新、科技评估、国际交流；其声明包括五点：品质（Quality）、廉政（Integrity）、透明（Transparency）、沟通（Communication）和国际化（Globalization）。其中，“品质”的内涵是指公共服务的品质，目的在于提升民众健康及创造共公卫生价值。“廉政”的内涵在于发挥最高专业伦理，目的是建立公正专业的组织文化。“透明”包括规范的透明、信息的透明和流程的透明，并指明主动提供信息是组织应有的职责。“沟通”的目的是与各利益相关者就、流程或措施达成共识。“国际化”中暗含了组织的远景目标，即通过促进国际合作，发挥组织的专业影响力，成为区域标杆。

2.大陆CDE的隐含目标与显现职能

根据大陆CDE所公布的职能内容，其主要对药品的注册申请进行技术审评；参与起草制定药品注册管理的相关法律法规、技术审评规范；对省级药品审评部门的技术审评进行质量监督、技术指导和信息支撑；承办国家食品药品监督管理总局交办的其他事项。

在组织目标上，两个组织的差异在于台湾CDE的组织目标是清晰的、有层次的、立体化的，同时近、远景目标是相结合的。最关键的是台湾CDE的组织目标是在使命定位的概念框架下构建的，目标的激励属性、象征意义都比较明显。而从可公开获取的信息渠道中，大陆CDE并没有提出明确的组织目标，其组织目标是隐含在全球药品审评机构的共识中的，即“保护公众健康”与“促进公众健康”。因此，从某种角度说，大陆CDE只有明确的组织职能，没有固化的组织目标。同时，从公布的大陆CDE的四项职能中，也可以较为明显地寻到传统行政指令的痕迹。此外，大陆CDE的自我约束是内嵌和内化在国家法律制度和各项规范、审评人员的审评思维和日常的审评工作中的，并没有类似台湾CDE那样单独强调的声明。

（三）组织架构：法人治理结构VS传统科层制

1.台湾CDE的组织架构：扁平化的法人治理结构

关于组织架构，台湾CDE在财团法人的法律框架下，按照法人治理结构的内核，搭建了符合自身发展特点的组织结构。整个组织分为三个层级：最高层级是董事会，第二层级是执行长与副执行长，第三层级即为各个业务部门，包括五个审查组、一个咨询中心、一个综合业务处。董事会是决策机构，执行长与副执行长属于执行机构。

中心董事会由相关领域专家组成。从1998年7月至今，台湾CDE董事会已经更迭到第六届，三年一届。构成为董事长1人，董事10人（第五届董事11人），董事长可连任两届。执行长的任命比较灵活，可以由我国台湾地区卫生部门直接任命，也可以公开在行业内招聘。

从审查团队来看，在层级上，台湾CDE的审查团队分为四个层级，从低到高分别是行政审查员、技术审查员、组长以及执行长（正、副各1人）。

图1 台湾CDE组织架构

2.大陆CDE的组织架构：传统科层制

从组织层次上看，大陆CDE共分三级：第一级是中心领导，包括一个主任，两个副主任。第二级是九个职能部门，包括化药组、中药组、生物组、药理毒理组等，还有一个业务管理部门，主要负责人力资源、保障等相关行政事务。第三级是一线审评员。从审查团队来看也是四级：参审人、主审人、部长、主任／副主任。

从结构上看，尽管层级不多，但大陆CDE还是呈现出明显的传统科层制特征。科层制的特点在于严格的规章制度和等级制度，权力和职位关联并且是非人格化的。同时受制于事业单位的体制影响，大陆CDE组织成员的数量受机构编制的制约，组织成员的选拔来自公开招考或者公开招聘，组织经费来源于收支两条线的财政拨款，组织人事任命于组织人事部门，并对应严格的职级。

比较而言，两种结构各有优势。传统科层制的优势在于资源动员能力和集中决策能力可能会比较强，但组织偏向僵化，灵活性略逊一筹。法人治理结构的特点是集体决策、制约机制、决策执行分离，在决策科学性和避免由于不确定性带来的决策风险防范上更胜一筹。

（四）组织运行：SOP流程管理VS传统流程管理

1.台湾CDE的审评流程

台湾CDE接受台湾地区“食品药品监督管理局”（TFDA）的委托，对企业的案件申请进行技术性资料评估，提出审查报告与结论，最后由TFDA做出核驳通知，流程见图2。

图2 台湾CDE业务流程图

审查时间依个别案件类型不同，一般为70—140天，这与大陆CDE平均耗时3个月到两年的时限形成了鲜明对比。从审评流程看，审查具体分为四个阶段：第一阶段从起始会议算起，审查厂商提供的行政资料和技术性资料，提出补件要求；第二阶段为技术性资料审查，主要由初审审查员审查厂商所提供的技术性资料，并撰写技术性资料初审报告；第三阶段为审查会议，各审查小组成员提出技术性资料的审查意见，进行综合讨论，最后由组长汇总决定审查结论；第四阶段是审查报告确认阶段，这一阶段执行长参与进来。初审审查员根据审查会议结论，详细撰写审查报告，提出是否同意其上市许可申请的书面意见。复审审查员再次审查报告，以维持审查标准的一致性，最后由各组组长及执行长进行复核与决策。

审评效率较高、耗时较短成为台湾CDE具有相对较好的组织声誉的一个重要原因。成就这一点的关键除了前文所描述的分工明确的审评流程之外，标准化作业程序（Standard Operation Procedure，简称SOP）提供了另一个解释通道。在台湾CDE建立之初就引进了美国FDA先进的流程管理程序，将每一个审评步骤严格限定在指定时间内，并且在每一个时间节点由专人负责提醒、分析和管控，以防止超时，最大限度地保证了药品审评的时间和效率，我国台湾地区药品审评流程，见图3。

图3 我国台湾地区药品审评流程图

2.大陆CDE的审评流程

与台湾CDE相比，大陆CDE的审评流程更为细致，分为平行审评、单专业审评和序贯审评等三类。分类根据申报内容进行，多专业同时申报的进行平行审评；只涉及一个专业的进行单专业审评；申报之初只涉及一个专业，之后需要其他部门配合的，再启动交叉审评，也就是序贯审评。具体的审评步骤与台湾CDE类似。同时，大陆CDE也有审评时间的管控机制，但是由于基数大、积压严重等诸多原因没有发挥太大作用。最重要的是缺乏法律的强制规定，因此，时间管控时效。从内部审评流程的角度看，流程问题不是影响大陆CDE审评效率的关键问题，流程再造似乎对大陆CDE的组织绩效不会有太大的改变。

影响我国大陆药品审评速度的流程问题在于外部流程设置出现了障碍，美国、欧盟等国家和地区的药品审评审批是“三点一体”，即受理、审评、审批由一个部门完成，我国则是由三个部门完成，材料转递的过程所耽误的时间是被浪费掉的。在管理流程的部分，排除法律强制性的制约，SOP的管理模式还是有可资借鉴之处。

为使分析更清晰，笔者列表说明问题，见表1。

表1 我国台湾地区与我国大陆药品审评部门差异对照表

四、几点启示

第一，明确的组织使命与宗旨是台湾CDE高效运行的内在驱动。解构台湾CDE的愿景、使命与声明可见，提升审查品质与效率、协助生物科技产业发展、促进健康是台湾CDE的三项核心使命，这三项核心使命不受其他政治或政策因素的干扰。比较而言，尽管在实际的药品审评中，大陆CDE始终奉行“保护与促进”的原则，但并没有旗帜鲜明地提出自身的组织宗旨与使命，只是界定了其法律职能——技术审评、制定规范、质量监督、技术指导、信息支撑、其他。

组织宗旨与使命是一个组织的灵魂，是对组织行为的引领，是一个组织永葆活力的力量源泉。同时，明确的组织宗旨在一定程度上使组织免受临时性、应景式的政策变动的影响。因此，树立明确的组织宗旨是必要的。

第二，与国际化接轨的组织结构优势是台湾CDE成功的重要经验。台湾CDE现有的审评模式吸取了美国和日本的先进经验，该中心成立初始，聘请了一位在美国FDA就职的人员帮助进行体系的构建及管理流程的设计，并在后续的发展过程中，逐步吸取了日本药品审评系统迅速崛起的良好经验，形成了兼具“公法人”与“财团法人”交叉特征的技术组织。在管理模式上，台湾CDE的管理呈现扁平化的特点，管理幅度相对较大，管理层级相对较少，这也是有助于其组织绩效提升的原因之一。

第三，在组织运行方面，台湾CDE的特别之处还体现在顾客导向、流程管理和人事制度等方面。顾客导向的公共服务精神充斥在整个药品审评的过程中。专业的SOP流程化管理最大限度地保证了药品审评的时间和效率。灵活的人事制度为确保组织高效运行奠定了良好的人事基础。首先，表现为执行长聘任的非行政化；其次，表现为技术审评人员的双轨制管理，即技术审评人员可以同时兼任临床医生；再次，表现为法规行为所需人事的专业化。台湾CDE聘任专职律师作为法律顾问，负责咨询、起草、处理与法律法规相关的一切事务。

综上，财团法人的性质使得台湾CDE具有很大程度的财务自主性，同时法人治理结构的内部运行机制又使得其具有相当的人事自主性。财务和人事自主性为其带来很大的资源调配能力，再加上相对清晰科学的使命定位和机动灵活的管理流程，从而产生了较高的组织绩效。

从消极方面看，台湾CDE组织设计的缺陷在于没有设立专门的监事会，其财务上的监督形式是财务报告的公开，并接受社会审查。这样做的坏处是可能造成监督的非动态化和滞后性；虽然品质、廉政、透明、沟通、国际化的声明没有问题，但是顾客导向的价值取向有丧失公共性的危险；人事管理的双轨制在我国大陆现行的客观条件下，参照施行的可能性不大。这就回应了开篇提到的问题，并非这些现代化的机构模式一经采用便可解决全部问题。

任何一种组织形式都会存在不可避免的固有弊端，问题是如何进行良好的制度设计来制约这种弊端。在借鉴有益经验的同时，应特别注意这种组织形式自带的各种不良基因。正如组织学家罗斯·阿什比所说，世界上不存在任何绝对意义上的“好组织”。组织的好坏总是相对的，某一情境或准则下的好组织，在另一种情境或准则下却可能是个坏组织［1］356-377。因此，关键是能否根据时代变迁及时进行组织变革，使之适应时代发展的需要。

总之，事业单位改革应该是在确保目标公益性的前提下，最大化地提升机构自主性［13］。财团法人的组织模式给事业单位机构改革提供了一个可能的选择。但是，中国的事业单位机构改革，尤其是公益二类事业单位的机构改革模式还需要进一步探索和细化。如何通过组织目标、组织结构和组织运行的科学设置，实现机构自主性提高和机构目标公益性最大化的双赢，考验制度设计者的智慧。

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