“圈内化”“类型化”：科层制弊端与腐败心理发生机制及对策

2016-08-07清华大学公共管理学院北京100084

行政论坛 2016年1期

关键词：科层制偏向内化

◎许欢（清华大学公共管理学院，北京100084）

◎高小平（中国行政管理学会，北京100017）

◎李和中（武汉大学公共管理学院，湖北武汉430072）

“圈内化”“类型化”：科层制弊端与腐败心理发生机制及对策

◎许欢（清华大学公共管理学院，北京100084）

◎高小平（中国行政管理学会，北京100017）

◎李和中（武汉大学公共管理学院，湖北武汉430072）

借助政治心理学的“圈内化”和“类型化”理论，从科层制行政管理制度契入、分析科层制对官员个性特质和心理状态所形成的影响来看，官员主要分为三类：偏向利己型、偏向利他型和利己利他兼顾型。这三类官员因个性心理动机的需要又形成了“圈内化”的特点。这种心理发生机制易产生腐败行为。探索通过改进科层制，优化政治生态、管理心态、文化形态和绩效模型，以完善的制度约束公共权力行使中的错误心理冲动，以积极的疏导增强官员在腐败诱惑面前的心理抵御能力，消除科层制的负面影响，开辟廉政建设外力和内力双效联动的新路径，十分必要。

科层制；“圈内化”；“类型化”；心理动机；腐败生成；廉政建设

党的十八大以来，一系列大案要案的查处，法治政府建设力度的加大，受到国内外的广泛关注和好评，专家学者对此也进行了大量的研究。然而，学术成果存在“三多三少”现象：一是从一般性制度分析的角度对腐败产生的原因研究得多，从中国的特殊制度对腐败产生的影响研究得少；二是从宏观上分析行政管理权力与建设廉洁政府关系的多，研究行政管理基本制度建设与反腐倡廉关系的少；三是研究遏制腐败“硬性”制度的多，研究产生腐败心理“软性”机制的少。

本文拟从科层制行政管理制度契入，引入政治心理学“圈内化”和“类型化”理论进行研究，分析科层制对官员个性特质和心理状态所形成的影响，提出腐败行为的心理发生机制，探索通过改进科层制，遏制腐败发展路径，提升法治政府效能，实现依法治国方略。

一、科层制与官员“圈内化”

科层制又称理性官僚制或官僚制，是由德国社会学家马克斯·韦伯在研究组织社会学基础上提出的理论，认为政府是由训练有素的专业人员根据固定规则不间断地推行的行政管理体制。按照这种体制设计和诠释，法律对行政机关的权限范围做出详细规定，并严格按等级赋予机关中各个层级的权威，使整个行政管理组织形成有序并坚固的“金字塔”式层级结构。在这种正式规范的组织结构中，各种活动和组织目标都有着职能上的联系，各种公职与其相对应的等级制地位结合成一个整体，包含具体明确的规章规定的若干职责和特权，由特权所产生出来的控制权力在本质上从属于公职本身，而非某个担任这一官职的官员个人。各种公职之间的关系正规明确，包括官员之间不同的地位和社会差距，通过复杂的工作手续和程序来保障并巩固这些不同官职逐级排列的次序，官员只需按照组织规定的职责范围进行工作。组织通过对官员职务联系的高度限制最大限度地降低其与系统模式所产生的摩擦，这种基于正规性和权力分配的结合模式是科层制组织架构预先设计好的，既保证了他人行为的可靠性，又形成相对稳定的期望值。另外，正规性也加强了公职人员间的相互作用，即便官员各自动机不同，但行为依然受到组织约束，避免了上级对下级采取专制行为。程序化的方式促进了官员行为的客观性，并限制“个人冲动迅速变为行为的通道”的发生［1］。

科层制引入中国后，一方面，遵循了科层制的基本要求，如等级制的权力矩阵关系、“金字塔”式的管理层级结构、自上而下的职务权威等；另一方面，凸显出中国文化的特征，其中最为突出的就是政府权力更加集中、法治缺失、制度约束的非刚性和人情关系的纷扰。

具体来说，科层制在中国具有以下组织特征：一是正式权威的等级结构，官员的明确分工、控制与监督，但组织中的党政一把手权限容易过大，并缺乏有效监管；二是组织设定规则体系，但制度不够细化，官员履行职能的人格化倾向明显，公务行为受到感情干扰；三是组织存在强烈的个人忠诚和主观投入现象，官员遵从上级领导的个人权威和职务权威常常超过法律权威，与政治权力共生的关系网广泛存在；四是公务人员选用提升的依据虽然有专业能力的要求，但更多地以领导意志为核心要素［2］。

中国科层制的特征决定了其无法回避的制度狭隘性，即理性精神的不足，导致科层制的技术化难以全面实现，造成行政管理科学化程度较低；人格化倾向明显，导致“一言堂”、血缘关系、裙带关系等各种与权力交织派生的关系网错综复杂，人情伦理替代制度与规则；法理性权威欠缺，导致个人权威、职务权威凌驾于法律法规的权威之上，规章制度的执行力不强，等等［3］。

科层制在中国出现变异，固然与单一制大国管理经济社会公共事务的复杂性有关，但主要原因还是国家行政管理体制设计中过度集中权力，过度看重执行效率，过度强调等级权威，导致中国的科层制强化官员追求晋升、权力、名誉等利益因素的动机。与此同时，中国的用人制度又与管理体制分割，官员的业务管理与个人管理分离。在这样的制度模式中，官员不仅要按照上级命令努力工作，更要与上级、上级的上级，以及一切与自己升迁有关的人加强感情联系，以高质量的沟通关系换取自身利益。于是，官员内部极易形成非制度性的团体，产生“圈内化”现象［4］。

“圈内化”理论较好地解释了中国科层制的“变异”。这在一定程度上弱化了西方早期科层制的僵化、刚性的缺陷，即官员被过分控制、有损主动性发挥等问题，有助于调动官员的积极性和创造性，但同时也淡化了科层制的优点，即对官员的严格管控。

二、科层制与官员“类型化”

中国官员之所以会形成“圈内化”的行为特点，除了前文论述的科层制在中国进一步强化的行政制度和文化因素，还有另外一个原因，就是科层制引发的“类型化”效应——物以类聚、人以群分，近朱者赤、近墨者黑。事实上，心理因素是“圈内化”行为的基础之一。“任何政治行为体的行为都在一定程度上受着行为体心理因素的促进与引导，就此意义而言，只有了解政治人的心理特点及发展规律，才能理解他的政治行为”［5］。

根据科层制理论，官员的心理动机一般包括权力、收入、名声、性、安全和便利等六个方面，还有对事业的忠诚、精通工作的自豪感、服务公共利益的愿望及执行特定行动的承诺等四个方面的混合动机。根据这十个动机，用政治心理学的“类型化”方法，将官员进行归类，分为三类：“偏向利己型”、“偏向利他型”和“利己利他兼顾型”。

（一）偏向利己型

这类官员的基本心理动机是“自己的权力自己使用”。他们将职业的安全和便利最大化作为行为目标，以较低的努力程度保障自己所拥有的利益。这类官员在工作行为表现中属于平稳型。他们不希望承担更多的责任，岗位职责需要他们一定要做出相应的决策时，他们往往运用灵活的手腕规避决策风险，如采取形式主义或照抄照搬上级文件等方式。这类官员较多地存在于组织的中层，如无法获得晋升而到达“天花板”的官员、年纪偏大失去朝气的官员和自我性格保守僵化的官员等。他们对待变革持较为审慎的态度，既强烈反对触及现有利益的变革，也不支持能够获得很多利益的变革，仅仅支持那些风险最小、收益不高的“变革”。他们对权力的占有欲、扩张性不强，在基本人格方面常常表现出谨慎、谦卑、悲观的情绪，对前景的期望值相对较低，行为比较中庸。遇到具有风险的决策时，他们会选择回避，他们更希望稳步从层级的较低一级晋升到较高一级，不断增加与本职工作相关的行政资源和服务产品。利己型官员更关注自己的事业发展，不擅长用长远的眼光看待组织的发展。他们的行为对自身而言是理性的，但对于科层组织的目标则是非理性的。他们总是希望在改革中得到自己的“好处”，在圈内合作中个人利益最大化。

（二）偏向利他型

这类官员的基本心理动机是“自己的权力为社会服务”。他们通常具有较强的奉献精神，倾向于在其权限内推动各方面的进步，重视总体工作绩效。这类官员在工作行为表现中属狂热型。其行为的主要驱动力往往不是来自对正式职责的履行，而是吸引他们变成“工作狂”的兴奋点。他们对权力的占有欲不强、使用欲极强，在基本人格方面常常表现出大胆、骄傲、乐观的情绪，对前景的期望值相对较高，行为比较强势。对待变革持积极的态度，希望获得更多的资源以支持他们的政策，并会通过抨击现状推进新政策。他们能够产生和聚集大量能量，帮助组织克服惰性，适应快速变化的环境，对于科层组织长期效率的保持有着重要作用。他们的行为对自身和组织而言是理性的，而对科层组织的组织目标的理性更强些。他们总是希望在改革中获得成就感，其次才是改革带来的“好处”，在圈内合作中希望通过扩大人脉推动改革，同时适当获得个人利益。

（三）利己利他兼顾型

这类官员的基本心理动机是“自己的权力自己使用和服务社会相结合”。他们倾向于投放所有资源和精力来推动自己认同和拥护的政策，并对基于自己狭隘偏好的政策的负面影响给予回避，这类官员在工作行为表现中属于倡导型。他们的行为主要来自对自己的正式职责履行的理解，关注的重点是自我价值的实现与工作目标的一致性。对权力的占有欲不强，使用欲较强，在基本人格方面常常表现出宽容、平和、自在的情绪，对前景的期望值相对偏低，行事较高调。对待变革持既积极进取又审慎稳妥的态度，具有一定的责任感和使命感，内心较公正，对组织精神的保持发挥着重要作用。这类官员较少从事日常性工作，所在的层级相对较高。这类官员通常乐观积极，属外在驱动型，与上级、同级和下级属于强关系。他们的行为对自身和组织而言一般是理性的，只有在组织目标和个人目标发生矛盾时，才是非理性的。他们总是希望在改革中获得成就感并得到相应“好处”，在圈内合作中希望实现组织发展与个人利益双丰收。

三、官员“类型化”构成的“圈内化”特点

官员的个性特质和心理因素决定了其行为类型，也在一定程度上决定了相同心理动机或不同心理动机类型的官员组合成为“圈”之后的“圈内化”特点，比如一个内向、胆小或冷漠的偏向自我型官员与另一个同类型官员结合后，倾向于变得更加私利；而一个偏向利他型的官员与偏向自我型官员的结合，倾向于降低私利性［6］，见表1。

表1 官员类型化视域下的圈内化特点

下面具体分析官员类型化视域下的圈内化特点：

圈内化特点1：“偏向利己型”与“偏向利己型”结合形成的圈。在这个圈中，官员们在个人动机的激励下将公权力进行合并，相互帮助，改变策略，使有些本来比较本分的官员胆量变大，在圈内共同获得最大限度的私利，导致公共利益受到侵蚀的可能性大大增加。

圈内化特点2：“偏向利己型”与“利己利他兼顾型”结合形成的圈。在这个圈中，官员们在动机上存在一定冲突的情况下将各自掌握的公权力进行“最大公约化”，扬长避短，改变习惯性工作思路，使本来比较自私的官员增强公共精神，也使本来擅长“公私兼顾”的官员变得偏向自私，以便在圈内形成相互利用关系，在各自获利的前提下维护共同的利益，导致公共利益的侵蚀变得比较隐晦，较难发现。

圈内化特点3：“偏向利己型”与“偏向利他型”结合形成的圈。在这个圈中，官员们在动机冲突的条件下将公权力进行分解，注重平衡利益与风险，相互提醒，使本来比较疯狂的官员变得谨慎，也使本来比较的谨慎官员变得大胆，在圈内达成共识，一同获利，导致公共利益的侵蚀得到一定程度遏制的可能性增加。

圈内化特点4：“利己利他兼顾型”与“利己利他兼顾型”官员结合形成的圈。在这个圈中，官员的动机基本一致，共同奉行“中庸之道”，在履行社会职责时，受到公共利益与个人利益双重驱动，最终服从于该圈官员们的共同利益，以比较包容的态度管理公共事务，有效地遏制了私欲膨胀的可能性，在某些特定情况下会牺牲个人利益，以换取发展的机会。

圈内化特点5：“偏向利他型”与“利己利他兼顾型”结合形成的圈。在这个圈中，其特点与“圈内化特点4”较接近，只是利他精神很容易受到损害，变得摇摆不定，时而将公共利益放在首位，时而将个人和小团体利益摆到前面，不会支持可能牺牲个人利益的事，但明显违背公共利益的事也会随时得到修正。

圈内化特点6：“偏向利他型”与“偏向利他型”结合形成的圈。在这个圈中，官员们“大公小私”的动机基本一致，将公共利益放在首位，以比较客观公正的态度行使公共权力，追求高价值的职业理想，有效降低了自利动机，某些特殊时刻官员们互相勉励，对可能牺牲个人利益的事会相互支持。

还有一些官员形成的“圈”居于以上6种类型的区间，可以认为是趋向于这6种“圈”的过渡形态。根据圈内化对官员公共性和私利性的影响，可得出官员圈内化后在腐败心理方面产生正激励或负激励情形，进而将各个圈形成的点进行连接，画出一条线，即“腐败心理斜线”。这条斜线清晰地表达出“圈内化”造成腐败心理攀升和公共性心理下跌的趋势熵。

图1 圈内化对官员公共性和腐败心理的影响分析

四、改进科层制与加强廉政建设

科层制是建立在逻辑和理性基础上的组织形式。其优点和缺点都是多方面的。分析研究科层制背景下产生腐败心理的机制，就是为了扩大科层制的优点，克服科层制的缺点，加强廉政制度建设，努力将科层制关注逻辑性与预见性，重视技术专长，要求“服从非个人的制度”，否定主观武断、个人专制和非理性情感，斥责依靠个人关系和投机取巧等机制，有机地融入廉政制度中，解决不当的“圈内化”造成的缺失［7］。

一是在科层制结构中进一步明确公职责任系统的一体化特征，用正式规定的方式解决系统能够有区别地进行控制和批准，划分组织中各种角色通过正规化和非人格化的程序进行技术资格的分配。

二是在科层制结构中进一步确立专业管理、专家管理机制，重视精确性与效率，保证连续性，将个人拥有的自主权和最高的投入利润相关联的技术效率取得平衡，使之接近于完全消除人格化的关系和非理性的考虑的结构。

三是使科层制最大限度地提供公职人员的职业保证，使其有长期任职的希望，包括任期、退休金、逐步增长薪金、系统化的晋升，保证官员没有顾虑专心地履行自己的责任。

四是按照科层制的要求，最大限度地约束官员对权力的追逐，继续简政放权，减少行政审批事项，降低自由裁量权的幅度，加强法制建设，建设法治政府，加强对官员队伍的管理，加大制度的刚性约束，使科层制的优势得到放大，遏制腐败的产生。

然而，在改革的时代，科层制在实际运行中又面临着扁平化的诉求。这就要求在“两条战线”同时挺进——既要加强对官员行为的规范，又要鼓励官员工作的创新。对于廉政建设而言，既要加强科层制对官员权力的规范和制约，又要改革科层制的僵化结构和“线性晋升”驱动，培育公务员良好的职业精神和心理素质，营造反腐倡廉的行政文化，改善“圈内化”，推动行政管理制度创新。

首先，优化科层制的政治生态，形成有意志和纪律刚性约束的政治氛围。具备坚定的政治意志，严格遵守政治纪律，是行政的首要责任，是公务员政治品德与能力的集中体现。为了更好地行使公共权力，对于政府官员必须施之以严格的政治规矩，确保公共机构和公务员具有正确的政治方向，担当政治责任。在干部选任上，要重视对公务员人格的把握，以保证合格的人被置于合适的岗位上，而不致发生用人上的政治失误或偏差。同时，要建立预警机制，一旦出现权力落入具有易腐人格特质的官员手中，或者发现权力被异化、有产生腐败风险的“圈内化”形成的时候，要有管用的纠错机制和问责、弹劾制度，将腐败心理遏制于萌芽状态。

其次，强化科层制的管理心态，形成有法制和流程刚性约束的行政氛围。制度的强制约束力能够为官员标识出腐败心理的临界值，将制度约束力引入认知心理，可以对腐败动机产生制动力。经济、政治、法律等制度是外因，而需要、动机等心理过程是被影响的内因。制度设计没有在一定程度上满足官员的心理需求，或者官员进行社会比较后对制度所提供的现有条件不满意，产生不公感受，认为付出和收获不对等，就会出现心理失衡，甚至认知偏差，即可能产生通过腐败行为满足需要的意识。当需要和动机逐渐受到强化，并在心理层面形成腐败倾向时，腐败心理就形成了。形成法治和流程刚性约束的制度并让其成为官员心理走向和行为决策的约束力，最大限度地降低腐败的心理发生概率是降低诱发腐败的重要因素。

再次，重塑科层制的文化形态，形成以正确的公共服务动机为内在约束机理的价值氛围。在科层制组织中，官员的行为所服务的社会目标系统包括社会职责和私人动机，如果仅从组织设计来说，执行社会职责是官员的责任所在，但现实情况是官员在执行公务时加入私人动机，更有甚者将私人动机完全替代了社会责任。社会职责与私人动机不能完全一致，是因为官员除了履行其公职身份，还是一个社会人，需要扮演不同角色，这些角色不可避免地带给官员不同于公职身份的需求、态度和行为。当官员不同角色的需求被放大或被强化，并与公职角色有所冲突时，不同类型的官员会呈现不同的应对策略，其中“偏向自我型”的官员较可能选择牺牲公共目标，在强调个人角色的过程中腐败随之而来。官员的社会职责包含有价值的利他行为，一旦出现利他和自利上的互斥，那么个人利益的主导地位自然就会使官员在执行社会职责时产生偏差。这种偏差如果没有超出职责允许范围，且不损害公共利益，则正常运行；当偏差超出组织所设定的界限，而官员的类型是倾向于获取个人利益，那么必然损害公共利益。对于“偏向自我型”的官员以及他们之间所形成的“圈”，即使没有腐败机会，也会钻制度的空子，创造腐败机会。因此，要堵塞体制漏洞，必须对官员构筑起道德的、心理的、行为的正确认知，避免私人动机占主导。因此，对腐败的打击与治理必然在总体上弘扬正气，促进公平正义，弘扬道义，从而大大提升道德的效应［8］。对此，必须优化科层制的文化形态，培育社会主义核心价值观，树立公共服务精神。因为我们知道，在伦理层面积极培育和强化有关道德情感与道德信念，充分发挥道德的内在制约作用［9］，至关重要。

最后，要转变科层制的评价模式，形成以绩效评价为主和以心理测评为辅的导向氛围。现代行政的核心管理工具就是绩效评价，对公职人员的公共职责履行情况实施科学考核，特别要增加外部评价的权重，将行政相对人和服务对象的满意度作为对官员任命、升迁、加薪结合起来的评价体系，必须改造传统的绩效评价模式，将过度看重GDP的评价指标进行及时修正，建立科学合理的绩效管理体系。另外，要定期对官员进行心理健康测评，对测评数据出现较大波动的官员加强心理辅导和人文关怀。在正常情况下，大部分官员能够及时并有效地进行自我心理的调适和状态的改善；但在特殊情况下，需要借助专业的心理咨询化解某些心理问题、情绪问题甚至认知障碍。加强官员心理承受能力的培训，让其保持正确的价值认知和行为认知；消除个别官员的潜在腐败心理，帮助其回归到健康的心理状态；增加对官员个性特质和心理状态的研究，探索增强心理免疫力的方式方法，保持官员积极向上的从政心态，从而遏制腐败心理的产生。

总之，从消除科层制的负面影响入手，建立防止腐败心理发生的有效机制，有助于通过完善制度约束公共权力行使中的错误心理冲动，有助于通过积极的疏导增强官员在腐败诱惑面前的心理抵御能力，有助于开辟廉政建设外力和内力双效联动的新路径。

［1］马克斯·韦伯.经济与社会：上卷［M］.北京：商务印书馆，1997：242-243.

［2］许欢.官员腐败心理与预防控制研究［D］.武汉：武汉大学博士学位论文，2014.

［3］黄卉，苏立宁.基于科层制理论演变视角论我国公共行政改革［J］.辽宁行政学院学报，2009，（1）:14-16.

［4］任浩.警惕新闻“圈内化”［J］.中国记者，2004，（2）：42.

［5］蒋云根.政治人的心理世界［M］.上海：学林出版社，2002：3.

［6］王震，孙健敏.领导—成员交换关系质量和差异化对团队的影响［J］.管理学报，2013，（2）：220.

［7］樊金山，李晓萍.国家公职人员腐败形态的政治心理演变探析［J］.莆田学院学报，2003，（6）：5-8.

［8］陈媛.论反腐败的道德机制建设［J］.上海师范大学学报：哲学社会科学版，2014，（2）：12-18.

［9］陶悦.社会主义核心价值观之诚信的传统文化根源［J］.学术交流，2015，（12）：63-67.

（责任编辑：于健慧）

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