合作共治视角下的现代服务型政府建设

2016-02-28黑龙江大学政府管理学院黑龙江哈尔滨150080

行政论坛 2016年1期

◎张博（黑龙江大学政府管理学院，黑龙江哈尔滨150080）

合作共治视角下的现代服务型政府建设

◎张博（黑龙江大学政府管理学院，黑龙江哈尔滨150080）

管制型政府在中国存续了相当长的一段时间。管制型政府的理念是政治控制，其目标是谋求政治稳定性，其表现是冲击—反应。随着历史条件的深刻变化，管制型政府面临的困境日益凸显：权利意识日益觉醒的民众对管制型政府提出挑战；知识信息日益丰富的民众对管制型政府质疑；生活需求日益增多的民众对管制型政府表示不满。在党的十八大提出“治理体系与治理能力现代化”的背景下，中国应该走合作共治的服务型政府之路：深入贯彻和践行“社会治理”理念，切实增强“法理合法性”，并努力做好“自我革新—超前规划”。

政府建设；管制型政府；服务型政府；合作共治；现代治理

管制型政府在中国存续了相当长的一段时间。在特殊的历史时期，管制型政府为中国社会的发展与进步做出了应有的贡献。然而，随着时代条件的深刻变化，管制型政府越来越不能适应中国社会的发展与进步，其弊端日益凸显。进入21世纪后，中国启动了创建“服务型政府”的进程。建设“服务型政府”是中国政府的必由之路，也是能够实现政府与社会共同发展与协同进步的可行之路。在党的十八大上，中央提出“治理体系与治理能力现代化”的战略思想，结合此背景，中国的服务型政府可以往前推进一步。在本文中，笔者拟在对管制型政府进行全面回顾和总结的基础上，对合作共治的服务型政府建设做一个初步的探讨。

一、传统管制型政府建设的回顾

新中国成立以后，由于受主客观因素的影响，中国走上了一条管制型政府建设的道路。与西方国家的管制型政府相比较，中国的管制型政府持续的时间更长久，产生的影响更深远。对于中国的管制型政府，学术界做了很多研究和总结。在此，笔者从另外的视角对中国的管制型政府建设做一个简要的梳理与回顾。

1.管制型政府建设的理念：政治控制

管制型政府建设的理念是政治控制。所谓政治控制，就是指国家以权力或暴力为后盾，对经济和社会进行全面的干预和控制，行政方式以集权、强制、垄断为主［1］。社会从来都不是一个静态的事物，而是充满了无限的张力。在社会中，各种力量潜滋暗长，以不同的形式展现着自己的存在。社会与政府永远都是存在分界线的，而不是步调完全一致的。社会与政府既有共同的目标，又有相异的目标。对于社会的目标，政府有时并不一定会给予支持，甚至还会反对。这在管制型政府的身上体现得最为明显。对于管制型政府来说，来自社会的任何不可控制的因素都是一种威胁，都有可能使政府受到冲击乃至破坏。管制型政府对于社会总是不信任的。在管制型政府看来，社会是一个复杂的有机体，社会中的积极因素和消极因素是同时存在的，也是难以辨别的。管制型政府认为，在无法辨别积极因素与消极因素的条件下，必须对社会采取围堵而不是实行疏浚，才能遏制住社会中的消极因素。管制型政府相信，对政治控制得越严，社会上的消极力量存在的机会越小，社会发生犯罪和动乱的可能性就越低。管制型政府所做出的每一个决策、所采取的每一个行动，都是以政治控制为核心的。管制型政府害怕社会有活力，社会越是没有活力，管制型政府越觉得社会是稳定的。因此，管制型政府不能容忍社会组织的存在，因为社会组织能够将分散的社会力量集中起来，这一方面会加大政府对政治控制的难度；另一方面，会强化社会对抗政府的力量。管制型政府会将权力的网络布控到社会的每一个角落，权力的真空基本不可能出现。一旦社会出现了危机的苗头，以暴力机器为后盾的权力资源就会迅速地发动起来，对社会力量进行无情的绞杀。政治控制被管制型政府发挥到极致。

2.管制型政府建设的目标：谋求政治稳定性

政治控制是管制型政府的理念，或者说是手段，而政治控制的根本目的在于谋求政治稳定性。管制型政府建设的目标就是谋求政治稳定性。政治稳定性是管制型政府最为关心的事情。在管制型政府看来，无论是政府的存续，还是社会的发展与民众利益的实现，都必须建立在政治稳定性的基础上。没有政治稳定就没有一切；没有政治稳定，谈所谓的发展与进步就是一句空话，谈所谓的“维护和实现人民群众的根本利益”就是一句空话。在很多时候，管制型政府甚至将实现政治稳定放在比发展还要突出的位置上。总之，管制型政府认为，政治稳定是前提，是根本，是关键。管制型政府对政治稳定目标的追求，在中国三十多年的改革开放实践中得到了淋漓尽致的体现。改革开放三十多年的实践证明，中国的一切发展与进步均得益于政治稳定。从某种意义上说，管制型政府所谋求的政治稳定性的目标对改革开放的发展发挥了十分重要的作用。这是管制型政府做出的贡献，需要给予肯定。然而，不可忽视的问题是，在改革开放三十多年的发展历程中，谋求政治稳定性的目标也发生了异化。在很多情况下，政府为了所谓的政治稳定，将本来可以化解的社会矛盾与问题强行地压制下去，从长远来看，是不利于政治稳定的［2］。更有甚者，一些腐败的官员打着维护政治稳定的旗号，鱼肉百姓，力保乌纱帽，给党和政府造成了非常不好的影响，引起民怨沸腾。这恰好给政治稳定埋下了定时炸弹。管制型政府谋求政治稳定性没有错。这在过去的历史中得到了证明。而且，在中国未来的发展过程中，政治稳定的重要性仍然不会丝毫减弱。对于中国来讲，政治稳定是极其重要的。不过，政治稳定不应该是管制型政府所谋求的片面稳定性，而是科学的、合理的、全面的稳定性。

3.管制型政府建设的表现：冲击—反应

管制型政府建设的表现就是冲击—反应。所谓“冲击—反应”模式，就是指一旦社会出现对政府和社会自身构成威胁的因素时，政府就会立刻采取行动进行管制；或者说社会出现了某些需求时，政府才会去满足社会的需求，而社会没有主动的需求，政府对社会就会不理不睬、不闻不问。政府完全成为社会的“应声虫”。社会没有动静，或者说社会没有需求，政府就没有作为，或者极少作为。政府的作为都是因社会而引起的。一言以蔽之，管制型政府将自己定位为“灭火队长”或者“救火队长”，而不是定位为“搞服务的后勤部长”。因此，管制型政府绝不会去主动贴近社会，也不会去主动调查民意。管制政府总是希望社会少一些需求，自己相应地就会少一些麻烦。政府不主动给社会提供服务，或者即使提供服务，也只是提供“门难进、脸难看、事难办”的服务，在这样的背景下，民众怎么敢向政府提出服务的需求呢？须知，政府的民意基础是政府自己创造的，是政府上门给民众提供服务换来的，而不是民众赠予的。不能主动贴近社会，不能主动调查民意，管制型政府自然就难以得到社会及其民众的认可。当然，与“应声作为”相伴的是，管制型政府也时常会“乱作为”，即不该政府管的，政府偏偏要插手去管。这种越位现象在中国的市场经济中非常普遍。政府在市场经济中的越位也造成了大量的触目惊心的腐败现象。在这种情况下，管制型政府给民众的印象就是“做好事不多，做坏事过多”。从总体上来看，管制型政府为社会提供的服务太少了，而对社会的干扰与破坏又太多了。

二、传统管治型政府面临的困境

通过管制型政府建设，中国实现了基本的政治稳定与社会安定，为新中国尤其是党的十一届三中全会以来的改革发展创造了前提条件。然而，随着历史条件的深刻变化，管制型政府越来越不能适应社会的发展，面临的困境日益凸显。

1.权利意识日益觉醒的民众对管制型政府提出挑战

政府的权力是民众授予的。正所谓“权为民所赋”。权利是权力的来源，没有民众的权利，何来政府的权力。对此，《中华人民共和国宪法》明确规定：国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人。广大官员是人民的公仆。但是，由于在新中国成立的头三十年里，各种制度、体制与机制均不健全，再加上受中国漫长的封建腐朽思想的深刻影响，民众在内心深处还是一种“官为民作主”的臣民意识，丝毫没有现代公民社会的权利意识，因而，中国的管制型政府能够得以长期存在，民众也并没有对管制型政府提出挑战［3］。改革开放以后，随着中国经济社会的进一步发展，以及国际社会对中国的渗透与影响，民众的权利意识日益觉醒。民众开始清醒地认识到，管制型政府对社会进行严控有时会侵犯民众的权利，是不合理也不合法的。在民众看来，政府不但不应该对社会实行严格的控制，而且政府自身还要接受民众的监督。如果政府肆意妄为，民众有权利将政府关进制度的笼子，甚至可以罢黜某些政府官员的权力。当然，民众也确实是这样做的。自20世纪90年代起，中国各地发生的一些群体性事件，其目的就是反抗管制型政府的某些粗暴行为，使管制型政府不得不重新认识民众的力量，不得不重新调整自己的政策。民众除了以群体性事件反抗管制型政府的粗暴行为之外，还采取上访、上诉、上街等方式来抗议管制型政府。其效果也是很明显的。不少地方政府及其官员就是在民众的维权行动的压力下，受到上级政府与法律的制裁与惩罚。总之，权力意识日益觉醒的民众对管制型政府提出的挑战使中国政府充分地认识到，如果继续推行管制型政府建设，不仅会激起民众更大的挑战，甚至还有可能引发更严重的危机。

2.知识信息日益丰富的民众对管制型政府质疑

传统的中国社会是一个信息严重封闭的社会，民众对外界尤其是对政府及其官员的了解并不多。知识信息的缺乏以及信息的严重不对称使得民众对管制型政府并不会质疑。这种状况一直持续到党的十一届三中全会。此后，中国向外面的世界敞开了国门，并加紧发展现代科学技术和教育事业。随着中国与世界的交流、交往不断深入，以及现代科学技术和教育事业的迅猛发展，尤其是电子信息技术的快速发展，中国的民众逐步了解和掌握到越来越多的知识与信息，包括政府的知识与信息。由于民众了解和掌握了更多的关于政府的信息与知识，因此，政府在民众的心目中就不再是一个高高在上的“庙堂”、一个充满无限神秘感的“利维坦”，而是回归到一个普通的为民办事的公权机构。政府也不能，更不敢随便地糊弄民众。在这样的背景下，管制型政府的各种缺陷也一览无余地暴露在广大民众的视线下。民众发现，管制型政府与理想的政府存在较大的差距，即在过去相当长的一段时期内，管制型政府给中国社会造成了严重的破坏，管制型政府应该为中国社会的发展滞后承担责任。在民众心目中，管制型政府的权威性与公信力开始逐渐丧失，管制型政府顿时陷入尴尬的境地。在信息不对称的情况下，政府能够通过蒙蔽民众而赢得民众的信任与支持；然而，在信息开放和对称的情况下，政府的任何与实际不相符的举动，都会引起民众更大的质疑。

3.生活需求日益增多的民众对管制型政府表示不满

在民众对生活并没有过多需求的情况下，管制型政府并不必然会引起民众的不满。从新中国成立一直到改革开放初期，中国民众对生活的要求是很低的，绝大多数民众只希望解决基本的温饱问题，即“吃饱穿暖”是民众当时最大的理想，民众在追求温饱之外根本不会考虑其他的生活需求。因此，在这段时期内，管制型政府因为也在想方设法解决民众的温饱问题，就并没有引起民众的不满。然而，随着中国社会主义市场经济的蓬勃发展，广大民众的经济收入不断增加，在温饱问题得到了切实解决尤其是有了积蓄之后，广大民众就产生了其他的生活需求，既包括高品质的物质生活需求，也包括有品位的精神生活需求。一般来说，实现高品质的物质生活和有品位的精神生活除了依靠民众自己的努力之外，还需要政府创造条件、提供服务。在民众通过自己的努力为自己实现高品质的物质生活和有品位的精神生活准备了基本的条件之后，民众就会对政府寄予更高的期望和提出更多的要求。然而，管制型政府并不是以为民众的生活需求提供服务为目标的，而是以谋求政治稳定为目标的。这样一来，管制型政府追求政治稳定而不是满足民众需求的定位与民众日益增长的高品质的物质生活需求和有品位的精神生活需求产生了严重的矛盾。换言之，管制型政府跟不上民众的生活节奏；相反，它还时常阻扰民众实现高品质与有品位的生活追求。所以，生活需求日益增多的民众开始对管制型政府表示不满。在广大民众看来，既然管制型政府不能满足民众的生活需求，那要政府还有何用？管制型政府虽然实现了经济的高速增长，但在不能满足民众生活需求的前提下，也得不到民众的认可与支持。一言以蔽之，满足民众生活需求的重要性绝不亚于实现经济高速增长的重要性。

三、合作共治的服务型政府建设

在管制型政府建设面临困境的背景下，2004年前后，中国各地各级政府按照中央的要求，开启了服务型政府建设的历程。目前，中国的服务型政府建设取得了一些成效。在此，笔者以中国推进服务型政府建设的经验为基础，以传统的管制型政府为参照，并结合党的十八届三中全会提出的“治理体系与治理能力现代化”的思想，对中国的服务型政府建设的基本走向做一个梳理。

1.合作共治的服务型政府建设的理念：社会治理

合作共治的服务型政府建设的理念是社会治理。“所谓社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程”［4］。社会治理从根本上改变了政府与社会的角色与地位。政府的地位有一定程度的下降，而社会的地位则相应地上升。合作共治的服务型政府不再是一个唯我独尊、自我服务的“官僚机构”，而是一个与社会组织以及个人平起平坐的“小政府”。社会与政府的法律地位、政治地位是平等的，而不是从前的主从关系、尊卑关系。政府要尊重社会的主体地位，要给予社会充分的自主权。社会的自主权能够激发社会的活力，进而保障社会能够按照自己的意愿去展开行动，实现自己的利益。社会不再是政府管制的对象，政府不能对社会进行控制，更不能运用暴力手段对社会进行干预与侵扰。政府最多只能对社会进行引导，以保障社会按照法律、规章、制度去运行。社会只要不突破法律法规、政府的底线，政府就不得对社会给予制裁与惩罚。政府与社会不仅是利益共同体，更是利益合作伙伴。政府的运作依赖于社会的协助，而社会的发展依赖于政府的服务。社会能够按照自己的意愿发展自己，政府要为社会的发展积极创造条件。社会不但具有自主权，而且具有监督政府的权力。政府要接受社会的监督，并按照社会的意见与建议调整自己的政策。整个社会的发展大业既是政府的职责，也是社会的职责。政府与社会各方共同为社会的发展大业贡献力量。

2.合作共治服务型政府建设的目标：增强法理合法性

合作共治服务型政府建设的目标是增强法理合法性。法理合法性实质上是一种程序合法性，它与结果合法性相对。“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”［5］。法理合法性是现代政府得以正常运转的坚实基础。与传统的政绩合法性比较起来，法理合法性是更为根本的合法性。法理合法性越强，政府的根基就会越稳固。一个成熟的政府，会努力增强自己的法理合法性，而不是在政绩合法性上费尽心思。近年来，中国政府正在由政绩合法性向法理合法性进行转变［6］。这一转变虽然开始得比较晚，但也还是比较及时，其效果也是十分明显的。服务型政府建设就是其中一个非常典型的例子。由于合作共治服务型政府建设将社会本身纳入到社会治理的主体当中，社会就成为与政府并肩的责任主体。换言之，当政府的工作没有实现较好的政绩时，社会就不能对政府进行过多的责难，政府只承担有限的责任，而社会也要承担一部分责任。在这种情况下，政府的合法性不会因为自己的政绩不过关而遭受社会的质疑，即削弱；相反的，社会还会对政府给予理解和同情，并与政府一道改正错误，渡过难关，以保证在今后的工作中取得比之前更大的成绩。所以，政府的法理合法性只会进一步增强而不会削弱。更为重要的是，由于社会民众广泛参与到社会治理当中，从而能够增强政府决策的科学性和合理性，能够最大限度地确保政府的决策符合社会民众的利益诉求，这样一来，建立在广泛民意基础之上的决策本身就具有较强的法理合法性。而且，经过民主程序做出的科学而合理的决策在执行过程中，也不会出现错误，至少会少犯错误，这就自然而然地能够使政府的合法性得到切实增强。

3.合作共治服务型政府建设的表现：自我革新—超前规划

合作共治服务型政府建设的表现是自我革新—超前规划。“凡事预则立，不预则废”。合作共治服务型政府建设不会等到社会有需求或者社会有危机之时，再去为社会提供服务或者对社会进行救治，而是会提前做好各方面的规划与准备工作［7］。合作共治服务型政府能够广泛地征求民意、汲取民智、采纳民力，以为社会提供最快捷、最高效、最优质的服务为出发点和落脚点。即使偶尔出现了滞后于社会需求的工作或现象，合作共治服务型政府也会进行检讨与自我批评，并会坚决杜绝再犯类似的错误。尤其需要指出的是，当今世界是一个多变、快变的世界，国内、国际的自然因素、社会因素错综复杂、难以预料，也难以控制，自然灾害、安全事故、暴恐袭击等突发事件时有发生。在这种情况下，“打铁还需自身硬”，因此，合作共治服务型政府会不断地加强自身的素质与能力建设，努力提高应对复杂局面与复杂形势的能力。一旦出现自然灾害、安全事故、暴恐袭击等突发事件，合作共治服务型政府能够迅速反应、科学应对、有效化解，进而尽量减少突发事件给人民群众生命财产安全造成的损失。而且，合作共治服务型政府不是封闭的、保守的、自满的，而是开放的、透明的、包容的。合作共治服务型政府为了提高自己的能力与素质，从而更好地为社会提供服务，能够谦虚地向其他国家尤其是发达国家的政府学习，并吸取他们的管理经验与工作方法。在自己的能力不能有效应对突发事件带来的困难与灾害的情况下，合作共治服务型政府还能够加强国际合作，寻求国家援助。同时，在其他国家有困难需要帮助时，合作共治服务型政府也会积极地提供力所能及的帮助。

［1］沈建，史永展.从管制型政府到服务型政府——构建社会主义和谐社会的一种视角［J］.山西青年管理干部学院学报，2007，（3）：43-45.

［2］胡联和，胡鞍钢，王磊.关于我国社会不稳定因素变化态势的实证分析［J］.探索，2007，（6）：105-114.

［3］胡东，李艳霞.从管制型政府升级为服务型政府进程中的思想解放［J］.天水行政学院学报，2011，（2）：81-84.

［4］陈家刚.从社会管理到社会治理［N］.学习时报，2012-10-22.

［5］马克斯·韦伯.经济与社会：上［M］.林荣远，译.北京：商务印书馆，2004：239.

［6］于延晓.从韦伯的合法性理论看转型期中国政治合法性基础［J］.湖南行政学院学报，2006，（1）：14-16.

［7］郁建兴，高翔.中国服务型政府建设的基本经验与未来［J］.中国行政管理，2012，（8）：22-27.

（责任编辑：于健慧）

D630.1

1005-460X（2016）01-0058-04

2015-10-22

教育部人文社会科学青年基金项目“当代中国文化民生保障机制研究”（13YJC810022）；中央编译局“行政文化理念创新与城市治理的互动性研究”（15SQWT09）；黑龙江大学博士基金项目；国家社会科学基金项目“当代欧美社会福利政策及其危机本质的研究”（12BZZ006）