公共服务合同制购买的运作风险及其防范策略

◎周义程 （苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123）

◎蔡英辉 （对外经济贸易大学组织部，北京100029）

公共服务合同制购买的运作风险及其防范策略

◎周义程 （苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123）

◎蔡英辉 （对外经济贸易大学组织部，北京100029）

公共服务合同制购买作为政府购买公共服务的主导方式，在具体运作过程中，存在不透明不公正竞争风险、购买主体失信风险、承接主体竞取承包权风险、合同签订前的逆向选择风险、合同签订后的道德风险等多重风险。只有让政府站在维护公共利益的立场上，从推进招标的公开透明、确保政府的公正无偏私、对投标方的相关信息进行搜集、对合同内容做出深入细致准确的约定、对合同的执行加强监管等方面寻求风险防范之道，才能实现我国公共服务合同制购买的健康持续发展。

政府管理；公共服务；合同制购买；政府信用；逆向选择；道德风险

政府购买公共服务作为当下国内公共管理学界的一个热门话题，不是自新公共管理运动兴起之日起才发生的现象，而是早在18世纪就出现的公共服务供给实践活动。18世纪，英格兰政府就通过合同承包方式将道路养护、垃圾处理、监狱管理等公共服务事项交由私营部门承担。从那时起，合同制购买就是政府购买公共服务的重要方式之一。在长期的合同制购买实践中，虽然总体上较为成功，但也存在一些失败的案例。遗憾的是，国内外学者往往将目光更多地聚焦于合同制购买的成功经验，而对其运作过程中面临的风险探讨较少。事实上，只有理性分析公共服务合同制购买的运作风险，并找寻出相应的防范策略，才能促进我国公共服务合同制购买的健康持续发展。

一、合同制购买：政府购买公共服务的主导方式

目前，关于什么是政府购买公共服务（Government Purchase of Services），国外学界并没有做出明确界定，而是大都将其等同于公共服务合同制购买，即政府通过与私营部门或非营利组织签订购买合同的形式来提供公共服务。换言之，合同制购买被国外多数学者认为是政府购买公共服务的基本方式。公共服务合同制购买是通过公开招标、邀请招标或直接委托等形式，将本由政府直接供给的公共服务以合同的形式交给私营部门、非营利组织等承接主体来生产，政府根据承接主体生产的公共服务的数量和质量，向其支付相应的费用。

英国和美国是较早实行公共服务合同制购买的国家。20世纪70年代，时任英国首相撒切尔夫人大力推进公共服务市场化改革，即在公共服务供给领域引入竞争机制，让公共部门之间、公共部门与私营部门之间、私营部门之间为获得公共服务的生产权及相应的资金而展开竞争。其中，政府购买公共服务就是私营部门和非营利组织参与竞争的重要方式。受英国影响，美国、澳大利亚、新西兰等国也相继在20世纪七八十年代开始开展政府购买公共服务改革。到了20世纪90年代，政府购买公共服务已经成为西方的基本政策工具，购买内容涉及精神健康和智障项目、毒品和酒精治疗项目、日托设施的经营、老年人项目、儿童福利项目等多个方面。到了20世纪末，发展中国家也纷纷在公共服务中引入合同外包制度，政府购买成为一种世界性现象［1］。我国香港的政府购买公共服务开始于20世纪60年代末。当时，大约2/3的社会服务项目都由志愿机构提供，即政府采取官办民营的方式推进社会福利服务［2］。我国内地的政府购买公共服务实践则肇始于1994年。当时，深圳罗湖区尝试在环境卫生服务方面进行购买。1995年，上海浦东新区社会发展局尝试用协商的方式委托上海基督教青年会来管理“罗山会馆”，这亦是政府向非营利组织购买服务的较早探索。目前，我国的香港、上海、北京、黑龙江、深圳、广州、南京、杭州、苏州、宁波等多数省（特别行政区）市都大力推进政府购买公共服务的实践探索，购买范围涉及养老、教育、就业、医疗卫生、计划生育、社区矫正等众多领域。国务院常务会议亦曾专门研究推进政府向社会力量购买公共服务问题，并由国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），标志着政府购买公共服务在中央层面走向制度化。

从公共服务购买的国际经验看，主要有合同制购买、凭单制购买和补助制购买等三种形式。合同制购买实质上是通过合同形式让私营部门或非营利组织成为公共服务的生产者，政府则成为公共服务的安排者和购买者，从而改变政府大包大揽式供给公共服务的传统格局。凭单制购买是由政府向符合相应的资质条件的公民发放消费券，公民用手中的消费券去选择需要的服务生产者，这些服务生产者再将收到的消费券拿到政府那里兑换现金。此时，政府和消费者是安排者，私营部门或非营利组织是生产者。补助制购买是由政府给予生产者补贴，从而降低特定公共服务的价格。此时，生产者是私营部门或非营利组织，政府和消费者是共同的安排者，二者都向生产者支付费用。在英美等发达国家，合同制购买是政府购买公共服务的主导方式，甚至被等同于政府购买公共服务。在我国地方政府购买公共服务的实践中，凭单制购买和补助制购买运用得较少，合同制购买则是主导方式，但大多采用邀请招标或直接委托的形式与社会组织签订购买合同，选择承接主体时的竞争性不足。

二、公共服务合同制购买的运作风险

虽然国内外在公共服务合同制购买的实践探索过程中积累了一定的经验，但是，在具体运作过程中，我国的公共服务购买主体（各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位）和承接主体（依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量）的风险意识均非常缺乏。然而，通过对国内外政府购买公共服务失败案例的分析可以发现，公共服务合同制购买事实上存在一系列急需购买主体和承接主体高度重视并严加防范的运作风险。

其一，不透明不公平竞争风险。公共服务合同制购买要选择到最合适的承接主体，从而达到降低成本和提高质量的目的，必然要求政府切实保证竞取生产权的公开透明公正。然而，从我国的实践来看，对生产权的争夺经常存在不透明现象，招投标中存在不少形式主义现象。在合同制购买过程中，政府部门和私营部门以及社会组织之间经常出现结盟和权钱交易现象，这既违背了合同承包的初衷，导致合同制购买比政府垄断公共服务供给的成效还要差，又为腐败的滋生提供了温床，造成大批官员“落水”。公共服务合同制购买中竞争的不公平性体现在：公共机构竞标时没有涵盖全部成本，即存在隐性的政府补贴；对私营部门有绩效要求，而公共机构则无须承诺；私营部门若中标，风险由其自身承担，但承担风险所带来的价值却不记在他们的账上；若公共机构胜出，其经营风险却由行政辖区而不是参与投标的公共机构承担；私营部门必须交税和遵守有关规定，而公共机构却经常被豁免；公共机构是被特许推迟出价，直至民营竞标方完全出价，甚至被允许参照私营部门的出价而调整自己的价格［3］。

其二，购买主体失信风险。公共服务合同制购买中的购买主体失信问题也是应当引起重视的运作风险之一。合同制购买离不开购买主体的倾力支持，但有的购买主体在签订了购买协议后又单方面毁约。有的购买主体为了吸引私营部门和社会组织投资公共服务领域，对价格和产量做出某些承诺。但随着市场和技术等因素的变化，或者由于购买主体决策的调整，导致购买主体的承诺难以履行，造成购买主体承诺缺失［4］。购买主体尤其是地方政府掌握着实质性的资源，承接主体往往有求于购买主体，这导致承接主体陷于非常被动和尴尬的地位。如果通过法律途径来解决问题，一方面，因为地方政府等购买主体与司法系统之间的关系千丝万缕，加之司法不公现象并不鲜见，民告官案件胜诉的难度较大；另一方面，即使有幸胜诉了，但也意味着彻底得罪了购买主体，以后再想从该购买主体手中竞取到生产权往往难上加难。面对这种两难选择，承接主体更明智的选择通常只能是通过隐蔽地行贿等手段来求助于当权者，希望能挽救合同或至少尽可能降低自己的损失。此外，有的购买主体做出的承诺超出了自身的履约能力，或者与上位法律法规或上级政府的政策存在冲突，导致合同无效或被提前解除，这也是造成购买主体失信的一个重要原因。

其三，承接主体竞取承包权风险。自1978年11月底党的十一届三中全会召开以来，中国的改革开放已经走过了三十多年的历程。在这三十多年中，中国的私营部门在经历了曲折的发展后逐步壮大起来，在整个国民经济体系中占据着举足轻重的地位。中国的社会组织也发展迅速和更为成熟。不过，私营部门和社会组织等承接主体在竞争公共服务承包权时仍然存在不少风险。一些重要的行业和公共服务仍然被政府和国有部门垄断着，私营部门和社会组织难以进入。在获得承包权之后，国有银行因为害怕出现各种风险而对私营部门和社会组织从银行融资来供给公共服务的行为严加审查，这导致私营部门和社会组织面临着融资难题。公共服务合同制购买的一个重要方面就是促进公共机构与私营部门以及社会组织之间的竞争。然而，公共机构与私营部门以及社会组织地位上的不对等性导致这种竞争的公平性大受影响，进而致使私营部门和社会组织在争夺承包权的起点阶段就处于劣势。仅对公共机构与私营部门进行比较即可发现，公私部门地位的不对等性至少有两个方面表现：“首先，公共机构的成本比私人部门低。举例来说，私人部门必须缴税而公共部门却被豁免，私人部门若违反某些条例要缴纳罚款，而公共部门的罚款实质上是由纳税人代缴。其次，公共部门的绩效责任很难与私人部门的绩效责任对等。事实上，即使是私人部门要缴纳的绩效保证金，对于公共部门来说，都很难确定由谁来承担这个风险。”［5］181地位的不对等性直接导致竞争的不公平性，并引发承接主体在竞争承包权时存在失败风险。

其四，合同签订前的逆向选择风险。逆向选择通常是指与需求法则相反的消费者行为。按照需求法则，购买主体的需求往往会随着商品价格的下降而上升，但是，由于购买主体因信息不完全而误认为价格低的商品质量不可靠，故而就可能出现需求随着商品价格下降而下降的情况。一般来说，当购买主体处于信息劣势时，就时常会出现“逆向选择”。导致公共服务合同制购买中出现逆向选择现象的一个重要原因就是寻租行为。寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动［6］。寻租的目的是寻得直接非生产性利润。作为一种直接非生产性的超额利润之租金的产生有三条途径，即创新、担风险和垄断。其中垄断的出现有四种表现形态：一是暂时的垄断，二是受数量限制的垄断，三是交纳地租的土地占有形式的垄断（相对稀缺），四是由特权所决定的垄断。在公共服务合同制购买过程中，购买主体对发包权的掌控所形成的特权性垄断比较容易引发寻租行为，因为某些私营部门或社会组织可能通过行贿的方式来获得某种公共服务的生产权，继而赚取大量利润。公共服务合同制购买涉及谁将获得垄断性的生产权这一核心问题，而在涉及利益问题的公私结合部是极易产生腐败的地方。“政府合同和腐败是老朋友”［7］。合同签订不仅仅是一个购买主体与承接主体之间科学理性的技术处理过程，同时还是一个政治过程。合同签订是在原有的权力框架之下完成的。承接主体与政治家以及行政官员的非良性互动（例如，承接主体给政府官员干股或回扣，政府官员从承接主体那里索取钱财）同样可以使腐败产生［8］。合同签订过程中的寻租行为导致那些通过行贿受贿等不正当手段进行竞争的投标人更容易获得合同，哪怕他们的标书质量相对较差，结果通常也是如此。而那些遵纪守法的投标人往往很难在竞标中胜出。这就造成了大量劣质的中标人，逆向选择问题由此产生。导致公共服务合同制购买过程中出现逆向选择问题的另一个原因是投低球标的行为。所谓投低球标，指投标人为了中标而给出最低报价，而在执行合同时利用合同的漏洞提供比预期少得多的服务，或者是以此促使政府对其产生依赖性，续约时再大幅度抬高要价［5］167。由于信息的不对称，招标方对投标人的信息并不能完全了解，投标人为了中标，也会刻意隐瞒某些对自己不利的真实信息，从而易于导致招标方所选择到的未必是最合适的承接主体，而是选择了投低球标的投标人。

其五，合同签订后的道德风险。道德风险通常是指参与订立合同的一方面临的另一方可能改变行为而损害到本方利益的风险。一般来说，当卖方处于信息劣势时，则会出现道德风险，即由于卖方的信息不完全，他们对于是否会受到欺诈，只能寄希望于买方的道德水平。逆向选择发生在交易之前，道德风险发生在交易之后。在公共服务合同制购买过程中，签订合同是购买主体可以选择的最困难的方法之一，因为起草和签订合同需要高超的技能……为了做好这项工作，一些购买主体往往把服务费用中的20%花在合同管理上。典型的做法是招一批有特别技能的新人担任“合同监督人”的职位［9］。然而，合同签订后，承接主体与购买主体之间存在严重的信息不对称，前者控制着购买主体进行监督所需的大量信息。这样一来，承接主体就可能想方设法地通过降低质量等有违合同约定的方式来赚取更多的利润，由此引发了道德风险问题。如果说，承接主体都是有道德和讲诚信的，那么签订购买合同后出现道德风险的概率也会大幅降低。但不少承接主体往往以追逐利润最大化为主要的甚至唯一的目的，而根本不会考虑社会责任问题。例如，私营部门老板对利润的追求往往贪得无厌，其中的一种常见现象是，“在上市的过程中，许多民企则表现出对财富的贪婪。有位专家说，和民企谈海外上市，最头疼的就是他希望市盈率是多少多少倍。比如香港市场平均也就12倍、13倍，但他总唠叨，要像国内A股一样发几十倍。你可以说这是对海外市场的不了解，但这至少也表明他们圈钱的某种迫切性”［10］。虽然说公司包装上市与公共服务合同制购买没有必然联系，但从许多民营企业对上市后希望获得的财富之数量的考察就可以想见，其对赢得了公共服务生产权后希望赚取的利润数额也存在类似的贪得无厌性。即使是社会组织获得了生产权，不少社会组织也存在社会责任意识不足、凭借求公益之名行逐私益之实的目的。这就意味着，获得生产权的社会组织也可能出现道德风险问题。

三、公共服务合同制购买的风险防范策略

合同制购买作为政府购买公共服务的一种常用工具，只是手段而非目的。公共服务合同制购买的目的是为了实现公共利益最大化，更好地满足公众需求。因此，面对公共服务合同制购买运作过程中存在的诸多风险，需要购买主体站在维护公共利益的立场上寻求相应的风险防范策略。

其一，推进招标的公开透明。合同制购买大多采用竞争性招投标方式将竞争机制引入公共服务供给领域。为了保证招投标的公正性，必须实行公开招标，保证招投标工作的公开、透明、规范，防止暗箱操作。这样做的目的既为了降低购买成本，使其能真正小于政府供给成本，也为了使合同制购买的全过程始终处于整个社会的监督控制之下，使购买主体和承接主体都受到有效的监督制约，避免出现监督制约的真空和空白地带，使承接主体生产公共服务的质量、数量和效率都符合公众的要求。为了提高招标的公开透明度，需要采用一些具体的策略。一是要扩大招标信息发布的范围，让更多的潜在投标人获得这一信息并参与到投标中来。当然，在操作过程中，要避免变相地缩小参加竞标的单位的数量。例如，“在广告中将合同予以错误编码，于是乎潜在的投标人便无法发现；在广告中特别提到一个特定的公司（这是一个很明显的暗示，告诉别人这个标案没有其他人可以竞争）；以及荒谬地设定一个极短的出价最后期限”［11］。二是要留出足够的时间供投标商做好应标的准备工作。准备时间充裕的好处是，那些事先通过关系获得消息的准备参加竞标的单位就不会因为较早地获取了消息而准备得更加充分，别的投标商也能准备得充分，公共服务生产部门存在的经验优势也会因新进入者准备时间的充足而减弱，这样就大大减少了竞争的不公平性。三是可以引入招投标听证制度。参加听证的人员要具有广泛性和代表性，特别是要让新闻媒体有机会全程了解和报道招投标的整个过程，而不能事先就完全由购买主体指定好了，防止听证变为走过场。

其二，确保政府的公正无偏私。在合同制购买过程中，因免于纳税和罚款往往由纳税人代缴等原因导致公共机构的成本低于私营部门和社会组织的成本，所以当公共机构与私营部门或社会组织共同参与竞争生产权时，应在竞价中将私营部门和社会组织的税收和某些风险损失剔除出去，或将它们补充进私营部门和社会组织的竞价之中，以增强购买的公正性。为了保证投标的公正性和权威性，可以设定投标保证金，并设置专门的评标机构。在竞取承包权时，购买主体必须对公共机构、私营部门和社会组织一视同仁和同等对待，而不能因为公共机构或社会组织与自己的关系更为密切，所以就偏袒照顾公共机构或社会组织，甚至用很不正当的理由将其他竞标者都排除出去，然后与自己事先就框定好的某位竞标者签订购买合同。为此，需要制定相关法律法规，以确保购买主体始终保持公正性。例如，美国联邦层次的《谢尔曼不信任法案》中明确禁止操纵投标、排斥普通投标者等阻碍公平竞争的做法；在州层次，州与州之间制定的相关法律虽然存在很大差别（如，有的州规定了合同的最高限额，有的州则规定了购买范围），但多数州都力图通过立法的形式来确保购买主体的公正无偏私。为了增强招标的公平性，需要注意一些基本准则：一是要举办竞标讨论会，认真解答投标者提出的问题。二是要组建专门的内部工作组，并吸收咨询机构的成员，一同对标书按照统一的标准和打分规则进行评估、打分和划分等次。三是要避免招标书中出现的标价太多，以免因标价的不同组合而产生不止一个“最低出价者”，进而出现偏袒问题。四是要避免用不正当的理由将其他投标者的投标否决掉，然后与某个投标者通过协商方式签约。五是要避免让某个投标者有机会重新提交标书。只要有合格的投标书被公开了，就应该立即进行评估和确定哪份标书中标了。如果不这样做，有的投标者就会故意提供不完整的材料，然后等其他投标者出价后，再重新提交标书来调整自己的竞标价格以实现竞标的成功。六是要在投标邀请书（又称为招标说明书或招标计划）中明确规定签约的最后期限。在签约和合同实施之间给中标者留出充分的准备时间。七是要设立投标保证金或运作绩效保证金，以增强投标的严肃性、权威性和合同履行的严格性。假如投标者中标后不接标，那么投标保证金将被没收；假如中标者在履行合同过程中出现较大的问题，那么运作绩效保证金将被没收。当然，运作绩效保证金的额度不能太大，以免增加不必要的合同成本。八是要设立独立的评标委员会。由委员会用统一的标准和打分规则对投标者提交的标书进行评判和打分，并将打分结果公布于众，接受社会的监督。

其三，对投标方的相关信息进行搜集。在合同制购买过程中，出现逆向选择和道德风险问题的一个重要原因就是招标方对投标方的信息掌握得不充分，即所谓的信息不对称问题。由此可见，降低信息不对称程度是降低逆向选择和道德风险发生概率的一个有效途径。为此，就需要对投标方的相关信息加以搜集。搜集信息的方法有多种，如预期履约能力调查、建立完备的信息系统、举办招标讨论会，等等。预期履约能力调查主要是为了考察投标方是否具备履行合同的能力，其重点是为了防止投低球标等引发的逆向选择问题。这种调查的方式就要在选择承包商尤其是准备跟某个投标方签订承包合同之前，深入细致地收集其掌握的资源、具有的实际能力、过去的从业经验、既往的信誉等方面的信息。为了更有效地搜集到投标方的真实有用的信息，还应该在平时就积累相关信息，建立较为完善的信息系统，从而较好地弥补“临时抱佛脚”式的短期调查搜集信息相对有限的缺憾。举办招标讨论会是在招标前向潜在的投标方发放“投标意向征询表”，并让他们自由民主公开地讨论招投标问题。由于每个潜在的投标方都希望自己能更多地引起购买主体的关注，进而赢得最终的胜利，所以他们在提意见和建议时，往往都从对自己有利的方面出发，从而间接地对其他投标方不利，这样政府就可以从他们的这些言论中获得很多真实而有用的信息。

其四，对合同内容做出深入细致准确的约定。合同是对双方权利义务的法律约定。在公共服务合同制购买过程中，对于购买主体来说，之所以会出现道德风险问题，是因为在签订合同后，承接主体从更有利于自身利益最大化的角度出发，改变了公共服务的具体生产行为。因此，在签订合同时，必须尽最大努力将合同签订后可能出现的道德风险考虑在内，并设计出周全的履约要求和相应的违约责任。实行公司担保和收取绩效保证金都是促使承接主体保质保量履约的常见做法。质量保证金意指购买主体可以在合同条款中设定合同运作绩效保证金方面的相关条款。一旦承接主体未能认真履行合同规定时，可以没收所交付的运作绩效保证金。保证金可以用支票方式，其一般占到合同总额的10%左右。运作绩效保证金额度不应过高，因为这会不必要地增加合同成本，其金额足以支付重新安排工作的成本就可以了。当然，运作绩效保证金也不是在任何时候都很管用。如果采用的是选择式招标或直接谈判方式选择承接主体，那么符合资质条件的承接主体相对较少，承接主体就容易缺少竞争压力。如果承接主体生产的公共服务处于有限的市场之中，保证金的作用就会比较有限。承接主体有时会将保证金计算到投标价之中。此外，运作绩效保证金过高也会产生负面效应，即会起到排挤小投标人的结果。最好将运作绩效保证金视为一份保险单，其金额最终由招标当局间接支付［12］208。对合同条款和细则深入研究和全面细致地规定，可以促使承接主体更为充分地显示自己的个人信息，让其更好地遵照购买主体的意愿行事。在合同条款中，对承接主体履行合同必须遵守的条件要求要做出全面而准确的规定，用词要恰当且不会出现歧义，并尽可能使用普通而简洁的语言。在合同条款中，要设计好争端处理程序，以防止发生争端时出现扯皮拖拉现象。当然，由于人类理性的有限性，购买主体通常很难在事前将所有可能的情况全部纳入合同条款，签订合同后或多或少会遇到某些道德风险问题。正因为如此，所以加强对合同履行情况的监管就显得十分必要。

其五，对合同的执行加强监管。虽然在对公共服务供给实行合同制购买之后，对承接主体的行为进行监管是需要成本的，但是，如果任其自由行事，后果可能更为严重。西方国家的合同制购买实践表明，政府对承接主体进行监管的能力和成效事关购买的成败。在公共服务合同制购买的监管过程中，监管者需要明白一个道理，那就是监管只是手段而不是目的，“监测的目的是在合理的价位上获得良好的服务，而不是故意找茬”［12］213。从监管尺度看，需要保持合适的宽紧度。如果过于严格，可能步入过分介入对承接主体运营行为进行微观管理的误区；如果过于宽松，又可能导致监管流于形式，并出现公共服务质量下降问题。对公共服务承接主体进行监管的具体方式可以分为“巡警监管”和“火警监管”两种。巡警监管方式包括稽查、调查以及其他监管和报告的直接方法。当需要维持一个出人意料之外的事件或环境时，这些方法更有效。但是，这些方法是要在时间和努力上花费代价的，并且会打击民心，降低代理机构的有效性。火警监管方式是在第三方（通常是利益集团）对代理人的政绩不满意时，由第三方进行告发或发出警报。这种监管方式会减少委托人的成本，因为第三方具有承担这些成本的刺激——他们想保护自己的既得利益。火警监管方式之所以必要，是因为，在和代理人签订的合同中将所有可能发生的事情全部囊括进来是相当困难的，这样我们就很难确定代理人是否违反了所签订的合同。在这种情况下，有关的第三方提出抱怨就给了委托人更清楚地说明其目标提供了机会［13］。巡警监管和火警监管都需要一定的惩罚手段做后盾，否则，监管就形同虚设。常见的惩罚手段主要有：“警告；减少或拖延付款直到工作完成，或是引入其他承包者完成工作并控告承包商；中止合同。”［14］警告是最轻的惩罚手段，其主要起到提醒督促作用。如果警告无效，那么就需要采用其他手段。减少或拖延付款是对承接主体利益构成实质性剥夺的一种手段。有时减少或拖延付款的办法并不十分奏效。对承接主体来说，拖延工作节省的费用如果大于减少或拖延付款造成的损失，那么拖延工作就是更合算的做法。此时，需要监管者加大惩罚力度。中止合同一般很少采用，其中一个重要原因就是，重新招标会出现新的高额费用，迅速选择新的承包商会存在较大困难。在公共服务合同制购买实践中，有时会将上述几种惩罚手段综合运用。例如，可以同时采用警告和减少或拖延付款这两种方式。对公共服务合同制购买进行监管，既要灵活运用巡警监管和火警监管两种具体方式，又要实现监管形式的转变。一是要用经济和法律的监管代替购买主体直接的行政管理。在政府购买公共服务改革进程中，私营部门和社会组织是独立的市场主体，购买主体在监管过程中要充分尊重它们的各项权利，更多地运用经济和法律的手段进行监管［15］，法律制度的保障是确保政府购买公共服务政策有效实施的基础［16］。二是要力求实现监管和竞争的政策兼容。要努力将政府监管和引入竞争机制有机结合起来，促使公共服务承接主体千方百计提高生产效率。三是要注重对监管者的监管。作为监管主体的购买主体或多或少地存在自利性，甚至会与被监管者一起来损害消费者利益。因此，有必要通过构建立法监督、行政监督、司法监督以及社会监督等全方位、多层次的监督网络来监管监管者。在构建监督网络过程中，要积极地引入网络监督等权力制约新形式，以提高对监管者进行监督的针对性和实效性。

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（责任编辑：于健慧）

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1005-460X（2016）01-0046-06

2015-11-06

高校哲学社会科学研究重点项目“江苏公共产品供给政策制定和执行中公民有序参与的有效性研究”（2012ZDIXM005）；江苏省社会科学应用研究精品工程课题“政府购买公共服务的风险及其控制——基于苏南地区的实证研究”（15SYB-055）；江苏高校政治学优势学科建设工程；江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心资助

周义程（1978—），男，江苏泗阳人，政治学博士，副教授，硕士研究生导师，从事公共服务与政府治理研究；蔡英辉（1981—），男，山东烟台人，助理研究员，从事政府治理研究。