邻避行动的内在运作逻辑及其回应路径

2016-02-28王学栋

行政论坛 2016年1期

关键词：动机补偿利益

◎王学栋

◎陈菲菲b

〔中国石油大学（华东）a.法学系 b.公共管理系，山东青岛266580〕

邻避行动的内在运作逻辑及其回应路径

◎王学栋a

◎陈菲菲b

〔中国石油大学（华东）a.法学系 b.公共管理系，山东青岛266580〕

随着城市化的高速发展，邻避问题越来越受到社会的广泛关注。邻避行动的产生与发展有其内在的运作逻辑与动因。行为和集体行动的产生需要一个过程，抓住居民内在认知、质疑、价值诉求、动机直至集体行动的运作逻辑，理清不同阶段邻避行动发展的驱动诱因，即政府与居民间信息不对称，居民对社会信任的缺失，政府对居民诉求消极回应，成本收益不公的理性考量，邻避行为的自发演进等，并采取建立政府与居民互动机制，重塑社会信任基础，注重社会人文关怀，优化利益补偿方案，及时规避邻避行动等有效回应路径，治理邻避问题。

邻避行动；运作逻辑；驱动诱因；回应路径；社会信任；互动机制；利益补偿

“邻避”（Not In MyBack Yard，简称为NIMBY）是指那些为社会所需要并能够给社会带来整体效益，而对周边居民产生不利影响的设施，如垃圾填埋场、精神病医院、监狱、化工厂、发电厂、焚烧厂等。邻避设施周围的居民因为担心这些设施对其生存权和环境权带来诸多负外部性，产生“不要建在我家后院的”抵抗心理和抵触情绪，进而引发比较强烈的反抗行为，甚至演化为一定规模的集体行动。笔者认为，针对邻避行动的“回应”，是一个预防的过程、互动的过程，更是一个治理的过程，需要具备目的性与针对性。当前，国内针对邻避行动的研究更多集中在单纯的外部因素和政府公共政策及其治理分析上［1］，本文试图探讨邻避冲突过程中邻避行动的内在运作逻辑，逐层分析邻避行动演化与发展的驱动诱因，并针对其内在运作逻辑及驱动诱因，提出有效回应的路径。

一、邻避行动的内在运作逻辑

邻避行动不是简单的情绪宣泄，也不是单纯的成本收益分配不公的结果，它的产生与发展是一个过程，有其内在的运作逻辑。根据组织行为学的相关理论，行为的产生一般分为三个阶段，即“需要—动机—行为”。结合邻避行动这一特定行为来看，邻避行动的产生和发展与居民对于邻避问题的认知、预期、情感、理性考量、需要以及由此引发的动机直接相关，邻避行动是一个“认知—质疑—价值诉求—动机—集体行动”的复杂过程。

（一）对拟建邻避设施的认知

邻避设施通常以垃圾填埋场、精神病医院、监狱、化工厂、发电厂、焚烧厂等形式出现，虽然为社会所必需，且能够对社会产生整体利益，但对于周边居民来说，这些设施都存在安全性风险、污染性隐患抑或心理不悦等负外部性。当地居民基于经验认识以及自身意识的觉醒，一旦得知某个邻避设施将要在附近进行建设，经验和直觉会立即帮助他们做出判断，认识到邻避设施将会对自身利益产生各种负面影响。例如P.M.Sandman指出，邻避设施的存在使得居民资产贬值；邻避设施的成功设置会降低社区阻止其他不想要的土地利用的能力；邻避设施带来的环境污染、交通问题等会降低周边居民的生活质量和水平；社区品质降低；社区服务压力增大从而导致社区预算额外增加［2］。邻避设施所产生的身体健康、环境恶化等威胁通常由周围居民承担，当居民通过各种途径对这些负外部性影响形成认知，自然从个人情感上产生抵触心理。

（二）对拟建邻避设施产生质疑心理

在针对邻避设施的经验性和直觉性认知的基础上，当地居民围绕此邻避项目展开综合分析和理性考量。每个人都有平等的享受安全和优美环境的公民权利，而邻避设施作为公共物品，能够为整个社会创造价值和实现公共利益，但对周围居民形成了或轻或重的负外部性，无论是邻避设施带来的污染、安全隐患带来的生命健康危险，还是监狱、精神病院等带来的心情不悦，都给当地居民施加了巨大的心理压力，他们往往认为自己是社会公共利益的“牺牲品和受害者”，产生心理不平衡感，因此，对邻避设施建设的公平性与合理性质疑。此外，加之社会对政府的普遍不信任，使得质疑心理加重。多年来，政府一味追求经济发展而长期忽视环境保护和环境监管，在片面提高效率的同时损害了社会公平。当政府推出邻避设施的建设项目时，当地居民首先产生的不是“政府这样安排是充分合理的、公平的，我们会得到一个恰当说法”的心理，而几乎完全是对该项公共政策的不满、抱怨和担忧，会认为之所以做出这样的决策，完全出于政府利益的考量，或者出于社会总体利益最大化的考量，缺乏对当地居民利益的充分考虑。为什么偏偏要建在这里？我们的环境是否会被破坏？我们的生命健康是否会受到威胁？我们会得到合理的补偿吗？谁能为我们遭受的损害买单？即使得到补偿我们是否还会抵触邻避设施的建设？种种疑问都会产生且愈发强烈。综上所述，在邻避行动中，这种基于不公平感而引发的不满和质疑十分明显，而邻避设施所具有的负外部性直接带来利益分配不公的感知，再加上政府的失败经验和对邻避项目的遮遮掩掩，无疑加重了居民的质疑心理［3］。

（三）基于邻避的价值诉求

当居民自身成为邻避设施建设的利益相关者，其诉求便随之产生。从精神和物质两个层面考虑，主要表现为主张公民权利的实现以及利益的合理补偿，具体应该包括五个方面的诉求：一是全面的信息。作为利益相关者，政策制定者或者建设方应该告诉当地居民关于将要建设的邻避设施的全面的信息，让居民更多地了解这个项目。二是充分的解释。建设这个项目之前，要给予居民充分的解释，让他们认同项目建设的合理性与公平性，使之能够接受项目的建设。三是情绪的表达。作为公共利益的“牺牲者和受害者”，当地居民有权利适当表达和宣泄自己的情绪。四是利益的补偿。针对邻避设施建设产生的利益分配不公以及相对剥夺感的存在，要给予充分合理的补偿，目前主要为经济补偿。五是抵抗的要求。抵抗是居民对于邻避设施建设的普遍心理需求和行为倾向。

（四）邻避中的行为动机

从组织行为学的角度来说，需要产生动机，同一动机可以引发各种不同的行为，而同一行为也可能生成于不同的动机。在邻避问题中，基于当地居民不同层面的价值诉求，产生的动机也有不同的表现：一是维护公民权利的动机。一旦成为邻避设施的利害相关者，周围居民便表现出比较明显的政治人特点，试图依靠行动来主张作为公民所具有的知情权、表达权，尤其是参与民主决策的权利。二是沟通的动机。倘若在拟建邻避项目过程中，当地居民没有得到有关邻避设施建设的合理的、充分的说明与解释，居民就会希望政府、项目建设者等相关方能够与其充分沟通和说明，使其消除疑虑和不解。三是情感宣泄的动机。当公民权利无法得到有效行使，不公平感和受害者意识加深时，当地居民会产生情感宣泄的行为倾向。四是维护经济利益的动机。通过对自身利益和损失的理性权衡，当成本收益分配的公平性无法达到当地居民接受的程度时，他们会主张实现合理经济补偿。五是抵抗的动机。通过事件发展、情感积聚，抵抗邻避设施建设的行为倾向逐渐加强。

（五）动机发展为集体行动

正如需要不必定产生某种动机，动机也不必定能够引发某种行动，行动的发生与发展需要一定的刺激和诱因等各种条件的集聚和相互作用。在解释人们的集体行动时，特纳和克利安认为：“行动者集体行动的产生是基于不确定环境中产生的某种共同的思想或愤怒。”［4］从邻避行动的形成来看，公平和利益分配等问题没有得到有效处理以及政府或企业回应不当时，当地居民就会逐渐形成关于反抗动机的共同思想和价值认同，这种集体认同的强化，驱动了集体行动的发生。此外，邻避行动的产生与发展具有极强的社会动员效果。奥尔森认为，相对于大集体，小集体通常具有更强的行动能力。在邻避行动中，“搭便车”引发集体行动的困境，小集体会为了获得共同利益而行动起来，并且要求个人利益与集体利益一致［5］。邻避设施周边居民由于共同生活在一个相对集中的较小范围，比较容易在意识和行为方面达成一致，因此，往往依托地缘关系所形成的社会网络进行动员和蓄势，进而进行情绪的表达和采取一定规模的集体行动。

二、邻避行动的驱动诱因

（一）政府与居民间信息不对称

从政府的公开性与公民权利的实现来看，政府与居民的互动不充分是诱发当地居民邻避行动的重要原因。首先，地方政府与居民在邻避设施建设方面信息不对称导致当地居民对拟建邻避设施认知不足并加重质疑心理。居民对拟建邻避设施的不知情成为邻避抗争的导火索。地方政府往往从GDP提升、经济发展的角度考虑，对拟建的邻避设施采取对居民回避的态度，信息公开不够，使得政策从一开始就缺乏群众基础与合法性。其次，在拟建邻避设施过程中，居民无法有效参与决策的制定与实施，阻碍了信息的双向流动，使得利益相关方不能充分地相互了解。政府没有及时了解当地居民对于拟建邻避设施的认知，体察居民对邻避设施建设的看法与情绪，听取居民对拟建邻避设施的意见和建议，更没有给予居民充分行使权利的机会和渠道，不能有效回应在拟建邻避设施的整个过程中当地居民的利益表达。在诸多的邻避抗争事件中，邻避设施周围的居民往往成为“最后的”知情者。在这种情形下，很容易激发他们组织起来进行集体行动［6］。

（二）居民对社会信任的缺失

在现代社会中，社会信任缺失已经成为邻避问题产生的重要原因，当地居民对政府及建设方的普遍不信任，使得邻避行动难以有效控制。首先，居民对社会的信任是逐渐耗损的。居民在与政府或者企业的交往中存在遇挫、不公平对待或其他负面经历，而政府在政策的制定、执行、反馈与评价等方面不乏大量的失败案例，因此，就在政策与居民切身利益渐行渐远，以及居民对政府与社会的一次次失望和叹息中，政府与社会逐渐失信于民。基于拟建邻避设施等事项的安排与处理，如果同样缺乏透明度、合理的解释与妥善的安排，居民就易于强化以往的不信任感。一旦居民的诉求得不到充分的回应，就有可能产生比较极端的自我利益保护倾向。其次，政策的科学性考量加剧了居民的不安全感。吉登斯认为，“本体性安全感”是“大多数人对其自我认同之连续性以及对他们行动的社会与物质环境之恒常性所具有的信心，这是一种对人与物的可靠性感受”［7］，包括社会信任的基本存在性衡量因素，是信任得以建立的根基。邻避设施往往存在环境污染和生命安全等隐患，其建设需要经过科学的测算和大量的论证，但是政府和专家往往难以给出可信的预测和科学的解答，这让当地居民难以确定邻避设施和危险后果之间的联系，导致居民在主观风险评估方面存在偏差［8］。由于建设方和周边居民对邻避设施的科学性和安全性存在不同的解读，诸多不确定性导致居民不安全感加深，社会不信任加剧，致使建设方与当地居民的矛盾加深，进而干扰了协商的进行。

（三）政府对居民诉求消极回应

从人性的角度来看，人们通常希望自己的诉求得到积极回应。在邻避事件中，当地居民的心理与情绪存在一个变化与积聚的过程。基于邻避设施的建设，利益相关方信息不对称，政府和建设方没有将项目的计划、方案、科学性与合理性等问题向居民充分说明，对于居民行使知情权的诉求也没能及时回应，这使得居民在信息交换与互动中处于被动的境地，信息不对称带来的不公平成为消极回应的滥觞。在居民对拟建邻避设施质疑和不信任时，政府缺少消除群众质疑的回应。这使得居民对于政策科学与否的不确定性依然存在，不安全感无法消除。居民希望进行情绪表达，形成针对邻避设施建设的抵抗以及利益补偿等诉求，政府则表现出不作为、乱作为、不重视等消极态度或者无法做出让居民满意的积极回应，触发了居民的被冷落感，也让居民认为自己不被尊重。在这一过程中，居民的心理与情绪频繁波动，逐渐发生变化，政府与当地居民的矛盾加深，社会不满积聚。

（四）成本收益不公的理性考量

一般来说，当成为某项政策的利益相关者，人们会通过一系列的成本—收益分析来对其所面临的机遇和威胁进行充分考量，并对其将要实施的策略和手段进行优化选择。拟建邻避设施将给我们带来多大损失，需要我们付出多少代价？拟建邻避设施能为我们带来什么益处，带来多大益处？为什么邻避设施带来的整体性效益由社会共享，而损失和危害仅由我们周边居民承担？对方是否会为我们的环境破坏买单？对方是否会充分考虑我们所遭受的生命健康威胁并进行补偿？我们所得到的补偿能否满足我们的心理预期？利益补偿能否平衡和弥补邻避设施带来的潜在威胁和长远影响？在邻避事件中，成本收益分配存在比较严重的不平衡问题及普遍的“搭便车”现象［9］。邻避设施作为公共物品，能够为社会整体产生效益，为公众服务，但其负外部性带来的成本却仅由设施周围居民这一群体承担，如果受害群众得不到公平合理的利益补偿，将从根本上触发群众的抵抗行动。在当地居民经过一番理性考量与分析之后，他们会初步得出一个结论或判断：我的某些利益极有可能得不到充分考虑和保护，我的收益与成本将会是不相符的，当然，多数情况下是成本大于甚至远大于因此而得到的收益。基于这种判断，当地居民会产生相同动机或不同的动机。但无论动机是否相同，都将会以某种大体一致的行为特征表现出来：采取行动。

（五）邻避行为的自发演进

动机产生行为，相同的动机产生不同的行为，不同的动机可能产生一致的行为表现。基于拟建邻避设施的各种动机衍生出居民多种表现的个体行为，而当这些或者各异或者一致的个体行为开始产生与发展，在这个过程中，相同诉求与动机导向下的个体可能自发结成一个单一的利益团体，不同诉求与动机导向下的个体也可能自发联合起来组成一个比较多元的复合式的利益团体。利益团体具有自发膨胀的特点和趋势，一旦形成便极有可能沿着自身特定的方向发展和演进。大大小小的利益团体会随着局势的演变和团体的发展加深抵触情绪表达的倾向，逐渐蓄势，并开始实施一些范围和程度较小的邻避行动，譬如通过书信、政府网站留言、贴吧宣泄、演讲宣泄、小规模集会、张贴标语、悬挂条幅等行动以示抵抗。倘若居民的小团体行动没有引起政府和建设方的重视，问题没有得到解决，那么在强大的诉求表达倾向和动机导向下，小规模的团体行动就极有可能发展为大规模的集体邻避行动，具体表现为集会、集体上访、妨碍交通、堵截党政机关等。

三、邻避行动的有效回应路径

（一）建立政府与居民互动机制

为了促进政府与居民信息全面沟通，增进决策科学化、民主化，应建立健全政府与居民之间的互动机制，实现居民的政策参与，切实保障邻避设施周边居民公民权利的实现。在立项阶段，应充分尊重居民的知情权和表达权，加强政府与居民之间的沟通，规范政策议程，构建公民政策参与机制。首先，政府要坚持公开透明的态度，全面及时地向当地居民传达有关邻避项目建设的信息，真实客观地公布邻避设施的潜在威胁和预测结果，认真负责地解答居民的困惑；其次，要规范政策议程，加强议程的制度化机制建设，建立健全政策议程参与和协调机制［10］；再次，要培养居民的政策参与意识，培育居民的政策参与能力，拓宽居民表达意见和建议的渠道，在全面信息与充分沟通的基础上，科学合理决策，审慎制订实施方案。在项目执行阶段，应建立和完善监督和反馈机制，接受来自普通居民、专家、媒体、有关监察部门等社会各个群体的监督，充分听取民众的意见和诉求，充分考虑专家的科学解释和政策建议，有效回应民众诉求，及时修改和调整政策方案。在项目完成阶段，要严格管理好项目的验收和评价工作，保证项目依据既定要求完成，符合既定标准和目标，并进一步健全问责机制，切实做到以民为本。

（二）重塑社会信任基础

卢曼指出：“哪里有信任，哪里就有不断增加的经验和行为的可能性，哪里就有社会系统复杂性的增加，也就有能与结构相调和的许多可能性的增加，因为信任构成了复杂简化的比较有效的形式。”［11］卢曼还将信任分为人际信任和制度信任，人际信任依靠人与人之间的感情建立和维系，而制度信任则以社会的规范制度、法律法规制约为基础。应重塑社会信任基础，减少邻避冲突的发生，一是加强政府与居民之间的沟通和联系。研究表明，社会信任是从社会互动中产生出来的，政府与居民的沟通与联系，在处理邻避问题中尤为重要。首先，必须加大信息公开力度，政府应利用报纸、电视、网络等渠道全面及时地公开与邻避设施相关的各种信息，告知公众该项目可能面临的风险和预期可获得的收益等，用信息公开求得公众的信任、用官民对话取代彼此对立，引导居民与政府达成共识，更好地化解邻避冲突；其次，强化环境评价程序的规范性，保证环境评价数据真实、有效，提升环境评价结果的客观性和准确性，缓解居民对于拟建邻避项目的不确定性和不安全感，减少居民的质疑；再次，积极回应居民的诉求，与居民建立良好的表达反馈关系，增强居民的被尊重感；最后，明确政府环境监管，不断接受居民意见和建议反馈，也是重塑社会信任基础、降低社会冲突成本的重要手段。二是加强邻避设施建设等相关法律制度的建设。“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程”［12］。对于邻避问题的法律制度建设，一方面，在全社会树立契约精神、法治精神与规则意识，让法治深入人心，让规则指导行为，使得权力敬畏法律，权利的保护依靠法律；另一方面，进一步建立健全法律法规，促进有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（三）注重社会人文关怀

邻避设施一般具有较强的负外部性，在其建设中存在各种不公平表现和程序非正义问题，拟建邻避设施周边的居民无疑是整体社会利益的受害者和牺牲者。而政府和建设方对于居民诉求的消极回应，又加重了居民的不被重视感和不被尊重感。在居民担当受害者、牺牲者、被冷落者多重角色的压力下，居民的精神和心理遭受严重的挫伤，急需社会人文关怀。对此，政府在制定与执行邻避设施建设的政策时，要尊重居民的公民权，做到体察民情，时刻关注居民的情感变化，考虑并满足居民的价值情感需求，及时回应居民的多重诉求。在治理策略上应该把居民的价值情感诉求当作一个现实问题给予重视，在公共设施规划上多一些人文关怀，少一些制度性排斥；在具体治理措施上多一些人情理解，少一些行政强制。

（四）优化利益补偿方案

基于经济人假设，居民在邻避项目建设过程中，会将通过成本—收益分析所得的结果，作为是否接受该邻避项目建设的关键因素，当少数利益受害者得到满意补偿时，其对邻避项目建设的抵抗情绪就会大大减弱，邻避行动的爆发率也会相应减少。因此，给予邻避项目受害者合理补偿，是规避邻避行动的有效方法和必要手段。在对邻避项目周围居民进行补偿时，主要涉及两方面问题：一是补偿的方式，二是补偿的数额。在我国，邻避项目的补偿方式一般分为金钱补偿和非金钱补偿。金钱补偿主要包括物业费的减免和垃圾处理费的补贴等；非金钱补偿主要包括在小区建立方便居民使用的公共设施，如公园、图书馆、娱乐和健身设施等［13］。但现有的补偿方式远远不够，应充分借鉴美国邻避设施建设的补偿方式：一是实物补偿，以拨款的方式进行医疗、教育、住房等方面的补贴；二是应急基金，通过提供一笔基金来应对潜在的威胁和风险可能造成的损失；三是财产保险，为邻避设施周边不动产提供保险，防止资产贬值；四是效益保障，邻避项目建设和运营阶段直接或间接雇佣当地居民；五是经济激励，项目建设所拉动的消费能够提高当地居民的生活质量［14］。对于补偿的数额，一般采用补偿标准规定及居民损失程度这两个指标来衡量。在实际执行过程中，应该健全相关制度及其可操作程序对补偿标准及损失程度可量化测算，对这些紧要问题逐一解决，使得补偿措施既符合补偿居民的基本要求，也能够平衡居民作为社会牺牲者的牺牲感和不公平感，还要将居民因邻避设施建设而遭受的环境、生命健康等潜在威胁充分考虑在内，保护居民的长远利益。利益补偿方案要经过科学测算、合理论证，增强方案的合法性基础，并最终需要得到周边居民的认可。

（五）及时规避邻避行动

由动机到个体行为到小利益团体行动最终发展为大规模集体邻避行动不是直接演变的，需要一个过程，需要具备一系列条件，是多种因素共同作用的结果。对此，政府和建设方应抓住机会和时间及时化解矛盾和冲突，规避邻避行动的发生。首先，政府要摆正诚实谦逊的态度，承认政策制定与执行过程中存在的疏漏与不足，虚心听取居民的意见和建议，安抚居民的情绪；其次，政府和建设方要表明在邻避项目中严谨负责的决心，制订科学合理的回应与补偿方案；再次，为提高当地居民对政府和建设方的信任度，政府可以援引其他人，尤其是权威部门和邻避行动中见证人或者意见领袖的话语；最后，政府要确保承诺和相关处理方案的实现，妥善安排后续工作的进行，并通过网络、媒体、政府发言人等及时与民众沟通交流，积极将工作进展反馈于民，继续关注民众的情绪动向，避免失信于民。

邻避行动既反映了当地居民的心理活动和行为逻辑，也体现了我国地方政府与区域公民社会之间的关系。城市化发展不能停滞，邻避设施的建设也存在其必要性。因此，邻避问题的关键是要揣摩邻避行动过程中民众的心理、情感变化和行为倾向，针对邻避行动的内在运作逻辑，剖析促使行动产生与发展的诱因，在邻避行动发展的各个阶段，进行积极有效的回应，真正做到重视预防、合理应对与及时反馈，这应是化解邻避冲突的治理之道。

［1］王佃利，徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道——基于邻避研究综述的分析［J］.中国行政管理，2012，（12）：83-88.

［2］SANDMAN P M.Getting to Maybe：some Communications Aspects of Sitting Hazardous Waste Facilities［J］.Legislative Journal，1986，（1）：442-465.

［3］朱伟，孔繁斌.中国毗邻运动的发生逻辑——一个解释框架及其运用［J］.行政论坛，2014，（3）：67-73.

［4］TURNER R H，KILLIAN L M.Collective Behavior［M］.Englewood Cliffs，NJ：Prentice Hall，1987：19-21.

［5］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈郁，等，译.上海：格致出版社，2010：7.

［6］崔晶.中国城市化进程中的邻避抗争：公民在区域治理中的集体行动与社会学习［J］.经济社会体制比较，2013，（3）：167-178.

［7］安东尼·吉登斯.现代性的后果［M］.田禾，译.南京：译林出版社，2000：80.

［8］张乐，童星.“邻避”行动的社会生成机制［J］.江苏行政学院学报，2013，（1）：64-70.

［9］李小敏，胡象明.邻避现象原因新析：风险认知与公众信任的视角［J］.中国行政管理，2015，（3）：131-135.

［10］张乐，童星.“邻避冲突”中的议程设置——基于R市的实证研究［J］.行政论坛，2015，（1）：7-13.

［11］卢曼.信任——一个社会复杂性的简化机制［M］.瞿铁鹏，李强，译.上海：上海人民出版社，2005：10.

［12］亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平，杨玉生，等，译.北京：华夏出版社，1988：12.