面向低碳的立法应对:基于现行立法状况的梳理与评价

2016-02-28张春莉杨解君江苏省社会科学院南京003广东外语外贸大学法学院广州5040

学习与探索 2016年2期

张春莉，杨解君( ．江苏省社会科学院，南京003; ．广东外语外贸大学法学院，广州5040)

张春莉1，杨解君2
( 1．江苏省社会科学院，南京210013; 2．广东外语外贸大学法学院，广州510420)

摘要:气候变化应对和碳排放问题的解决主要取决于能源的“低碳化”。基于对“低碳”“气候变化”“温室气体”“碳排放”等概念的理解及立法梳理可以发现，中国现行法律在低碳领域存在严重问题:与国际法及国际发展趋势不相适应，滞后于低碳发展现实，法律与政策出现断层，形式上表现为几部零碎的规章。就能源法而言，也没有直接针对“低碳”的规定。因此，中国法治建设需要加强面向低碳的立法应对:一是要在总体上及时做出立法回应，并从政策措施转向法律调整，实现法律与政策的互动;二是要在能源法领域做出专门性应对，以此作为低碳法制建设的重点。

关键词:低碳;“碳排放”;立法应对;能源立法

气候变暖主要是由于人类活动所排放的温室气体，而温室气体中最主要的成分是二氧化碳。大量研究表明，二氧化碳是“温室效应”或者全球气候变暖的罪魁祸首之一。而二氧化碳的高排放主要是人类过多地使用煤、石油等传统化石能源(或碳基能源)的结果。因此，气候变化问题既是碳排放问题，同时也是能源问题。如果从气候变化影响的源头来说，主要可归结为能源问题。“能源问题可以通俗描述为:人口越多，能源使用越多;能源使用越多，二氧化碳排放就越多;二氧化碳排放越多，对气候的影响就越大。”［1］如果能解决能源的“高碳”排放向“低碳”转化问题，气候变化与低碳发展问题可以说就能迎刃而解。

中国是世界能源消耗大国，也是主要碳排放大国，这主要是由中国“富煤、少气、缺油”的能源资源条件所决定的。近年来，对煤炭的过度依赖、使用和燃烧，使得中国成为世界第一大碳排放国。2009年全球碳排放总量中24%来自中国，美国和欧元区的碳排放量只占比17%和8%［2］。据BP公司2013年7月2日发布的《2013年BP世界能源统计年鉴》称，2012年中国首次成为消费世界煤炭半数以上的国家。为应对气候变化和减少碳排放，中国必须同世界各国一道，努力走一条低碳发展之路，对现行经济、产业、能源和生活方式实行“低碳化”改造。在这一场“低碳革命”中，无疑要有法治保障，需要法律来加以助推、规范和引导。这就要求我们必须把握基本与本原性问题，通过对能源问题的重点突破，探寻一套有效的“低碳化”法律应对方案。由于“低碳”问题的复杂性、专业性与技术性，欲探寻其法律应对方案，就需要先了解“低碳”以及相关的专业性术语。因此，本文拟在界定若干基本概念的基础上梳理中国现行相关“低碳”立法状况，并借此提出相应的立法应对思路。

一、概念指南:低碳及相关术语的立法界定

在讨论低碳发展与全球气候变化应对法律方案时，需要首先把握若干基本概念。如果没有这些基本概念的存在或者对它们没有明确的认知，就不会有对低碳或者气候变化应对方面的法律认知与思维，也不可能对之进行有针对性的科学立法。与低碳相关联的术语，除“低碳”一词外，主要有“气候变化”“气候变化的不利影响”“温室气体”“碳排放”。在国际法上，《联合国气候变化框架公约》(第1条)对“气候变化”“气候变化的不利影响”“温室气体”及“排放”等概念作了定义。从国外的立法实践来看，一些国家在相关立法中也对这些概念作了规定，如英国《气候变化法》、墨西哥《气候变化法》、日本《地球温暖化对策推进法》等。尤其值得一提的是韩国的《低碳绿色增长法》(第2条)，其对所涉及的低碳、绿色增长、绿色技术、绿色产业、绿色产品、绿色生活、绿色经营、温室气体、温室气体排放、地球变暖、气候变化、资源循环、能源自立度等若干基本概念都做了阐释［3］。在中国立法中，目前还没有对这些概念做出界定与解释，因而需要从立法上加以明确，将它们从学理概念转化为法律概念。

所谓气候变化，是指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，还指由于直接或间接的人类活动改变了大气的组成而造成的气候变化。所谓气候变化的不利影响，是指气候变化所造成的自然环境或生物区系的变化，这些变化对自然的和管理下的生态系统的组成、复原力或生产力，或对社会经济系统的运作、或对人类的健康和福利产生重大的有害影响。所谓温室气体，是指大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然和人为的气态成分。《京都议定书》附件A明确针对以下六种温室气体进行削减，即二氧化碳( CO2)、甲烷( CH4)、氧化亚氮( N2O)、氢氟碳化物( HFCs)、全氟碳化物( PFCs)及六氟化硫( SF6)。其中，以后三类气体造成温室效应的能力最强。但对全球升温的贡献百分比来说，二氧化碳由于含量较多，所占的比例也最大，约为55%。所谓碳排放，是关于温室气体排放的一个总称或简称。温室气体中最主要的气体是二氧化碳，因而常用碳( Carbon)一词作为代表。虽然并不准确，但作为让民众最快了解的方法就是简单地将“碳排放”理解为“二氧化碳排放”。所谓低碳( low carbon)，是指较低(或更低)的温室气体(二氧化碳为主)排放。在现阶段，二氧化碳是人类活动产生温室效应的最主要气体，遏制全球变暖趋势的重中之重就是减少二氧化碳的排放量。因此，低碳或者减少温室气体排放主要是指“碳减排”，“碳减排”的首要目标就是二氧化碳排放量的减少。可见，低碳与“碳减排”意义近似，通过低碳或者“碳减排”即可遏制全球变暖趋势，从而避免气候变化的不利影响。

如今，在低碳的基本要义之下，低碳已经不只是限于简单地减少排放温室气体，而是扩充到以低碳为目标的包括观念、生活方式及举措等内容的一个综合性概念，还出现了诸多与低碳相结合的术语，如低碳经济、低碳社会、低碳能源、低碳生活、低碳城市，等等。

二、梳理与评价:面向低碳的立法状况

基于上述对相关概念的理解，本部分主要从两个方面对现行立法有无规定与规定状况如何加以检视。

(一)现行立法的总体状况及评价

一般来说，法律体系由国际法与国内法构成。从国际法层面来看，凡我国参与或缔结的与低碳或应对气候变化相关的国际条约，皆可构成低碳法律体系的组成部分。其中，国际公约主要表现为《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》。另外，还有大量的我国与国际组织、其他国家签订的有关低碳或应对气候变化的多边条约或双边条约，如《中欧清洁能源中心联合声明》《中国、印度、日本、韩国、美国五国能源部长联合声明》《中美气候变化联合声明》《中华人民共和国与土耳其共和国能源领域经济和技术合作框架协议》《中华人民共和国政府和澳大利亚政府关于进一步密切在气候变化方面合作的联合声明》《中华人民共和国和法兰西共和国关于应对气候变化的联合声明》等。在国内法层面，尽管有诸多法律与低碳或者气候变化应对有关［4］，如环境领域的《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等、能源领域的《可再生能源法》《节约能源法》等、农业领域的《土地管理法》《草原法》《渔业法》等、森林和自然生态系统领域的《森林法》《水土保持法》《防沙治沙法》《野生动物保护法》等、水资源领域的《水法》《防洪法》等、海洋和海岸管理领域的《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等、气象灾害防治领域的《气象法》等，但这些法律规定多是间接与低碳有关，直接关于低碳、碳减排的规定基本上是空白［5］，可见缺乏这方面的法律制度安排。

通过北京大学法律信息网(北大法宝)进行检索统计还可以发现以下几个特点。

1．涉及“低碳”关键词的，全国人大及其常委会的非法律文件(包括由全国人大及其常委会通过或形成的决议、报告、纲要、工作要点等)共计20件，无法律规定;国务院的行政法规与非法规文件(包括报告、意见、规划、通知等)共计45件，部门规章与其他文件共计567件。但这些规定绝大多数是意见、指导或规划等，只有两个部门规章有涉及。地方性法规共计39件，地方政府规章共计14件，地方规范性文件共计5 600件，地方司法文件共计3件，团体规定、行业规定及其他共计75件，条约共计22部。

2．涉及“气候变化”关键词的，全国人大及其常委会的非法律文件共计30件，无法律规定;国务院非法规文件共计79部，无行政法规规定;司法解释暂无规定;部门规章与其他规范性文件共计479件，其中部门规章占5件;团体规定、行业规定、军事法规、军事规章及其他共计37件;地方性法规共计33件，地方政府规章共计16件;地方规范性文件共计2 499件;条约共计128件。

3．涉及“温室气体”关键词的，全国人大及其常委会的非法律文件共8件，无法律规定;国务院非法规文件共计22件，无行政法规规定;司法解释暂无规定;部门规章与其他规范性文件共计177件，其中部门规章只占3件;地方性法规共计6件，地方政府规章共计1件;地方规范性文件共计576件;条约共计3件。

4．涉及“二氧化碳排放”关键词的，全国人大及其常委会的非法律性文件计5件，无法律规定;国务院非法规文件共计12部，无行政法规规定;司法解释暂无;部门规章与其他规范性文件共计12件，其中部门规章只占1件;团体规定、行业规定及其他共计3件;地方性法规暂无，地方政府规章暂无;地方规范性文件共计518件;条约共计26件。

5．涉及“碳减排”关键词的，全国人大及其常委会的法律和非法律文件空缺，国务院非法规文件共计2件，无行政法规规定;司法解释暂无;部门规章与其他规范性文件共计44件，其中部门规章占2件;团体规定、行业规定及其他共计5 件;地方性法规共计2件;地方政府规章暂无;地方规范性文件共计162件。

这一检索结果表明:国际条约(包括宣言、声明等)规定多于国内法规定;政策工具使用较多，而立法手段使用较少;在全国性的立法中，主要由部门规章规定，法律和行政法规基本上是空白;在中央立法与地方立法之间，后者多于前者，可以看出地方在低碳方面的主动性与积极性。

由此，现行国内立法在低碳领域存在着明显的缺失或滞后，突出地表现在以下四个方面。

其一，与国际法及国际发展趋势不相适应。从国际法视角来看，低碳及其相关概念已成为国际法上的概念，并且一些具体制度安排已详细体现在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》及其他相关国际性文件之中。中国参加了这些与低碳或气候变化应对相关的国际条约，并积极参与和推动全球应对气候变化的合作谈判。在国内法层面，尽管“低碳”已成为当下的流行词，有关低碳的规定也体现在若干政策性文件之中，但在国内法律和行政法规层次上还没有体现。这不仅与当代国际环境法和国际能源法的现实和未来发展不相适应，没有将国际法及时转化为国内法，也与世界各国加强低碳立法(如英国、德国和韩国等)以应对气候变化的发展趋势不相符合，表现出国内立法与气候环境治理“全球化”趋势和国际合作的背离。

其二，滞后于低碳发展的现实和未来走势。节约资源、保护环境是我国的基本国策。面对日益严峻的环境、能源和经济可持续发展问题，中国政府正在采取多方面的措施，如节约能源和提高能源效率，淘汰高耗能、高污染的落后产能，以促进产业升级和经济转型;推动能源生产和消费变革，提高能源利用的清洁和低碳化水平;坚持绿色低碳发展，保护环境。①2013年6月14日召开的国务院常务会议，就专门部署了大气污染防治十条措施，并研究促进光伏产业健康发展，载http: / /www．gov．cn/ldhd/2013－06/14/content_2426237．htm。但是，这些措施都是政府在行政层面的应对，现行立法尤其是法律和行政法规制定层面并无相应的“作为”，从而表现出与“高碳”控制和“低碳”发展的现实要求明显不相适应的状况。

其三，法律与政策出现断层。自20世纪90年代以来，中央政府和有关部门出台了大量有关应对气候变化的政策性文件，这些政策性文件构成了低碳的政策基础。这些政策性文件比较有代表性的有《中国应对气候变化国家方案》《国家环境保护“十一五”规划》《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》《应对气候变化科技专项行动》等。在省级层面，为实施《中国应对气候变化国家方案》，各省、自治区和直辖市(港、澳、台除外)都相应地编制了地方的应对气候变化方案，提出了本省(区、市)应对气候变化的战略、目标、重点领域及具体措施等。这些应对气候变化的地方方案是各地应对气候变化的纲领性指导文件，从而将应对气候变化纳入国家政策和地方政策体系之中。2010年，国家发改委发布了《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，决定首先在“五省八市”(广东省、辽宁省、湖北省、陕西省、云南省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳和保定八市)开展低碳省区和城市的试点工作。可见，政策作为一种工具被广泛应用于低碳或气候变化的应对之中，政策在促进低碳发展和应对气候变化方面发挥着主导作用。

但是，与大量应对气候变化或者低碳政策形成鲜明对照的是，法律和行政法规却处于“缺席”状态。现行法律、行政法规中并没有体现低碳理念或方式的规定，也无专门的低碳法律制度安排［6］，法律与政策之间出现了严重的脱节。

其四，在法律上，主要表现为几部零碎的规章。近年来，为适应碳排放控制和应对气候变化的迫切需要，有关部门开始出台相关部门规章。这些部门规章主要有国家发改委(或者其与相关部门联合)发布的《应对气候变化领域对外合作管理暂行办法》( 2010年)、《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》( 2012)、《低碳产品认证管理暂行办法》( 2013年)。尽管规章体现了政策精神，有利于政策的具体实施，但规章在法律效力层次上毕竟处于最低位阶，在司法适用中只具有参照的意义，适用范围和效力约束皆受到明显的限制。低碳发展是一个极为复杂的综合性问题，涉及经济、社会、政治、环境与能源等方方面面，在法律和行政法规缺席的情况下，仅靠几部零星的规章是不可能推动一场“低碳革命”的，这也是规章承载不了的艰巨任务。

(二)能源立法的状况及其评价

由于低碳发展主要是能源问题，因而有必要专门就现行能源法与低碳的关系进行梳理并就其现状做出评析。基于低碳、碳减排或应对气候变化及若干相关概念的梳理与检视，对中国能源立法状况可作如下评价。

1．就传统常规能源领域的立法而言，主要有《煤炭法》《矿产资源法》《电力法》《石油天然气管道保护法》及相关行政法规和地方性法规。这些法律法规主要从规范煤炭、矿产资源和电力开发利用及保护石油天然气管道安全的角度进行制度上的设计，并没有就控制二氧化碳排放问题做出规定。如《煤炭法》中并没有关于控制碳排放、洁净煤技术方面的规定，《电力法》中没有关于可再生能源并网发电或火力发电的碳捕捉与封存技术等方面的规定。这种状况已与能源现实及未来发展趋势明显不相适应，应该对该领域的法律法规进行修改、补充和完善，以填补常规能源立法在低碳方面的制度漏洞。

2．节能领域的立法主要有《节约能源法》及相关法规(如《公路、水路交通实施〈节约能源法〉办法》《民用建筑节能条例》等)。《节约能源法》关注的是社会的能源需求与能源的自然供给之间的协调、能源过度使用对环境破坏的问题。减少能源的使用、提高能源的效率，就意味着碳排放的减少，通过节约能源、提高能效和控制污染物排放的“节能减排”，客观上有利于碳排放的减少。但是，现行法律法规规定中的“节能减排”并不直接包括“减少碳排放”的内容，这无疑是现行节能法的缺憾。从节能法的未来修改来看，有必要将“碳减排”纳入“节能减排”概念之中，除现有的法定“减排”外还应增加“减碳”内容。

3．可再生能源领域的立法主要有《可再生能源法》。现行《可再生能源法》虽无明确的关于低碳之规定，但由于可再生能源本身就是低碳能源，因而促进可再生能源发展的法律规定也可理解为“低碳之法”。不过，由于《可再生能源法》最初主要是出于能源安全与多元化的考虑，并没有低碳理念的指导，加之该法规定的较为抽象以及与其他相关法律缺少协调等原因，其实施效果也不尽如人意。

综上所述，现行能源法体系中并没有直接(或者说只有很少成分的)关于低碳、控制温室气体(或二氧化碳)排放、碳减排或应对气候变化的针对性规定，现行的能源法律制度与当今低碳时代的发展和要求明显不相符合。基于低碳理念的认知，我们不仅需要对大量已经过时或者滞后的能源法律进行修改，还需要制定一些与低碳直接相关的能源法律和行政法规，从而创制新的规范与制度。

三、基本思路:面向低碳的立法应对

面对低碳发展的现实与未来，决策者不能只停留在政策应对层面，还必须加强法律应对尤其是法律和法规的制定工作，通过立法来系统地创建低碳制度体系。基于低碳及其相关概念的分析和现行立法状况的检视，笔者以为，面向低碳的立法需要是:在总体上，对现实与未来及时做出回应，以避免与现实和未来发展的要求不相适应;同时，应避免与政策的分离和脱节，实行法律与政策的互动，将法律与政策作为治理碳排放的共同有效工具;在重点领域，就能源问题提出有针对性的法律应对方案，从而促进低碳转型，为应对全球气候变化做出贡献。

(一)总体应对思路

1．及时做出立法回应，推动而非阻碍低碳的发展。鉴于在面对低碳或气候变化应对方面国内法制建构与国际条约的差距，除应继续通过多边或双边等国际合作途径推动气候变化应对和低碳的国际法制度构建外，国内法也必须与时俱进，同步推进。法律可以通过指导、规范、保障、激励和约束等机制来推动低碳经济和低碳社会的建立、运行和发展。如果面对低碳的客观现实和强劲发展势头，法律还不做出及时快速的回应，就不只是表现为“缺席”与滞后，甚至会对低碳的发展起阻碍作用。为此，中国现行立法应改变现有格局，就低碳发展问题做出综合的、总体上的制度安排。

其一，制定有关促进低碳发展的综合性立法。低碳发展与应对气候变化是一个涉及经济产业、社会生活、环境能源等诸多方面的系统性问题，因而必须要有一个从整体上统领全局的综合性立法，就有关低碳发展的原则、体制、机制、综合性制度进行集中规定。分散性的立法会导致各法之间的冲突，从而减弱立法的现实作用［7］。在这方面，一些国家如英国、韩国、日本、墨西哥等已经制定了综合性的低碳或者应对气候变化方面的法律，其立法经验可以为我国制定相应的法律提供参考借鉴。

其二，修改与低碳发展不相适应的相关法律。为适应低碳经济的发展和低碳社会的构建，需要对经济领域、环境生态领域、能源领域、自然资源和森林领域以及社会领域的诸多现行法律法规进行修改。如果只有综合性立法而没有若干相关法律的同步跟进与协调，就会在法律体系和法律制度上形成掣肘，对低碳发展产生不利的影响。为实现从“高碳”向“低碳”转型，除制定综合性的立法之外，还需考虑现有的法律框架和法律制度，将新的法律制度构建与既有的法律制度进行融合。如在《大气污染防治法》中可增加对碳排放的规制内容，在环境影响评估制度中可一并考虑对气候变化不利影响的评估。这就要求修改与低碳发展不相适应的现行相关法律，既在立法上满足现实与未来发展的要求，又保持新旧立法的协调统一，从法律体系和法律制度上避免法律功能的“减损”与“内耗”。

其三，应遵循科学立法原则，符合法律规范的创制要求。法律规范由法律概念、法律原则和法律规则所构成，缺一不可。我国以往的立法实践遵循的是“宜粗不宜细”的思路，立法内容往往规定得较为抽象和原则，法律规则难以具体适用;或者避重就轻，将本来应由法律决定的事项交由相关部门另行颁布规章酌情定夺［8］。为使低碳领域的法律具有可操作性和可适用性，必须改变过去的立法思路，在法律规范的创制过程中满足立法技术的要求。( 1)就低碳及其相关概念做出立法上的阐释。“低碳”“气候变化”“温室气体”等是一些技术性较强的专业术语，这些术语亦可法律化。一旦转化成法律上的概念，这些专业术语就以一种简单的形式为人们所了解，从而发挥出法律概念的指南作用。如果没有法律概念或者法律概念本身含混而不确定，法的内容就无以传达，就会影响法律的实施及其效果。( 2)规定具体的操作规则。鉴于低碳的技术性和专业性较强，低碳立法应尽可能避免一般性的泛化规定，应设计适用性和操作性强的具体规则。( 3)立法机关在其职权范围内“作为”。立法机关对于其立法范围的事项应积极“作为”而不应避重就轻，不能将本应由法律或者行政法规规定的事项简单地授权给行政部门去自行处理(如《可再生能源法》有多处授权有关部门制定具体办法)，尤其应避免“一揽子”授权给部门规章却不施加任何限制的笼统授权立法。

2．从政策措施走向法律调整，实现法律与政策的共同应对。现阶段，低碳的推进主要借助政策和行政举措展开，尚未纳入法律的调控范围。为了落实碳减排的政策目标，政府采取了一些具体的工作安排。国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，各相关部门和地方政府也采取了加快产业结构调整、节约能源、提高能效、发展新能源、增加森林碳汇等政策措施，一些地方已经或正在进行一些试点和探索。这些政策措施的运用，在一定时期内确实可达到减少碳排放的效果，但是这些政策或工作安排缺少长期性、稳定性、规范性和可持续性，已经暴露出没有从法律上做出预先设计和有序安排的弊端。尽管“低碳”的发展离不开政策的引导、激励和安排，但如果仅仅依靠政策引导、舆论提倡和行政推进，是难以达到应有的效果的，也难以取得持续性的成效。缺少了法律的助推、保障及规制，“低碳”(或“碳减排”)政策在执行过程中可能会变形、扭曲甚至出现反弹。因此，为更好地实现“低碳化”和确立的“碳减排”目标，必须将“低碳化”举措从政策层面上升到法律法规的立法层面和实施层面。鉴于在温室气体排放问题上有政策性应对而无法律应对的现实，亟须强化法律这种治理工具，以法律的确定性、稳定性、规范性和约束性来确立碳减排的目标、低碳发展的路线图和具体行动方案。

在由传统的“高碳”经济向“低碳”经济转型过程中，需要发挥政策与法律的各自优势而不可偏废某一方面，尤其是不可忽略法律的力量。从法律实现路径来看，须将碳排放的减缓与控制纳入到法律规制的范围内，赋予各个法律主体(包括政府机关、企业、公民)相应的法律权利与义务，确立相应的法律责任，同时对二氧化碳的排放实行总量控制、量化管理、过程监控和目标管理;在低碳发展的促进方面，则应更多地采取激励措施，以提高“碳减排”的积极性和动力;就不同的领域、不同的主体或产业部门，做出具有针对性的多种制度安排。

(二)将能源立法作为低碳法制建设的重点

低碳发展或者气候变化应对主要就是能源问题，因而低碳法制建设无疑要突出能源法制。能源法制是气候变化法制和低碳法制的突破口，也是其重心所在。“低碳化”的能源法制建设无疑需要先从立法环节开始。二氧化碳的减排控制和低碳能源的发展将是当前和今后一段时期内中国能源立法面临的一项艰巨任务。那么，如何在能源立法领域实现“低碳化”的突破呢?笔者以为，应在如下三方面着力:其一，在能源立法中注入低碳的理念、方式与制度，实行能源与低碳的结合;其二，建立健全体制机制，从立法上促进能源的低碳化发展;其三，与环境立法相协调，一并解决能源问题与环境问题，从而实现气候环境与碳排放的共同治理。

1．能源立法应注入低碳内涵。中国现行能源法律法规大多制定于20世纪八九十年代，只有极少数几部法律出台于21世纪。这些为数不多的能源法律在出台之时并无低碳理念的指导，在立法宗旨、内容和制度设计及具体规则等方面都没有“低碳化”的体现。我国正在拟议(尚未出台)之中的一些能源法律如能源基本法、石油天然气法无疑应将低碳融入其中，而一些现行法律如电力法、煤炭法等则有待在修改完善过程中融进与低碳理念和制度相关的内容。

2．能源立法应建立健全低碳化体制与机制。法律制度需要相应的体制和机制加以充实和落实，没有体制和机制，法律制度将成为空壳。体制可使法律制度具有可操作性，促进其巩固、发展和完善;机制隶属于法律制度及体制，侧重于运行，有助于法律制度的运行实现。良好的法律制度需要有健全的体制与机制具体体现和落实。能源法律制度的设计、运行和实施同样也需要有健全的体制和机制来保障。“能源立法的核心环节就是设计一套行之有效的体制和机制，体制设计事关整个能源产业运行，立法主题指向宏观;机制设计则针对具体事项，立法主题指向微观。”［8］只有通过立法设计一套健全的、行之有效的体制和机制，才可能解决能源问题及能源的高碳排放问题。

3．能源立法应与环境立法相协调。低碳发展主要是环境与能源问题，因而在立法上需要将能源与环境问题结合起来加以考量。例如，欧盟的能源政策与法律长期以来就将能源与环境问题放在一起考虑，注重能源开发中的环境保护和能源节约。欧盟的能源政策包含了三个核心支点:能源供应安全、增强能源产业竞争力、环境保护［9］。欧盟的能源环境政策与法律的统一的做法值得我们加以借鉴。中国的能源法与环境法应在目标上相协调。为落实碳减排目标，无论是能源法还是环境法都要有全面的配套措放来推进，从而实现能源环境的共同目标。中国的能源法与环境法在制度设计方面应保持统一和协调。只有两者在具体内容上和具体措施上相互协调和促进，避免其法律体系和法律制度的相互掣肘，能源法与环境法才可能共同承担起应对气候变化的重任。

参考文献:

［1］国际电工委员会( IEC)．IEC2010～2030白皮书:应对能源挑战［M］．国家电网公司国际合作部，中国电力科学研究院，译．北京:中国电力出版社，2011: 6．

［2］沃尔夫马．气候变化论者赢了［EB/OL］．( 2013－05－31 )．http: / /www．ftchinese．com/story/ 001050688．

［3］韩国低碳绿色增长基本法［J］．郑彤彤，译．南京工业大学学报，2013，( 3)．

［4］曾文革，等．应对全球气候变化能力建设法制保障研究［M］．重庆:重庆大学出版社，2012: 167－175．

［5］杨解君，胡卓然．低碳应走向法治:基于碳减排的法律梳理［J］．现代经济探讨，2011，( 1)．

［6］杨解君，王雪．低碳理念与方式的法律化探讨［J］．南京工业大学学报，2013，( 1)．

［7］李艳芳，武奕成．我国低碳经济法律与政策框架:现状、不足及完善［J］．中国地质大学学报，2011，( 6)．

［8］罗涛．德国新能源和可再生能源立法模式及其对我国的启示［J］．中外能源，2010，( 1)．

［9］徐明棋．欧盟能源政策特点及对中国能源政策和西部开发的借鉴意义［C］/ /伍贻康．欧洲一体的走向和中欧关系．北京:时事出版社，2008: 397．

［责任编辑:朱磊］

作者简介:张春莉( 1963—)，女，研究员，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究员，从事环境法学研究;杨解君( 1963—)，男，教授，博士生导师，云山学者，从事行政法、能源法和环境法研究。