完善中国区域环境规制的思考与建议

兰宗敏，关天嘉( ．国务院发展研究中心，北京0000; ．中国医学科学院/北京协和医学院公共卫生学院，北京00730)



完善中国区域环境规制的思考与建议

兰宗敏1，关天嘉2
( 1．国务院发展研究中心，北京100010; 2．中国医学科学院/北京协和医学院公共卫生学院，北京100730)

摘要:虽然中国区域环境规制体系正不断完善，但中国区域资源环境承载条件差异较大，各区域的环境规制强度也差异明显，中国区域资源环境优势格局、生态承载力，以及环境规制与生产力布局仍然存在不平衡、不协调的问题，难以有效支撑区域协调发展。为完善中国区域环境规制，进一步优化生产力布局，建议:在充分发挥政府作用的同时重视市场作用，加快推进区域环境规制由管制向治理转型，不断丰富区域环境规制工具，建立公平多样精细的政策工具体系，实施分区域差别化的环境规制措施，加强区域政策的针对性，进一步强化区域间环境规制的统筹，建立协调统一的规制体系。

关键词:区域环境规制;生产力布局;区域环境承载力

环境规制一般是指针对环境所采取的各种政策措施的总和，包括命令控制型规制、市场激励型规制和自愿参与型规制。区域资源、环境等自然条件是制定区域环境政策的重要前提，分析区域环境规制对生产力布局作用不能脱离区域资源环境本底条件。因此，本研究首先分析了区域资源环境承载条件是否与生产力布局相协调，其次有针对性地研究了环境规制政策是否有效并促进生产力布局的优化。

一、中国区域环境承载力与规制的总体态势

中国国土覆盖范围广，区域资源环境承载条件不均衡，各地也相应出台了不同的环境政策，全国和地方的各种规制措施逐渐形成了较为系统但区域差异较大的环境规制体系。

1．中国区域资源环境承载条件不均衡。中国区域资源分布呈现不均衡的格局，如水资源、矿产资源等均呈现较为明显的区域差异性。虽然近年来中国采取了一系列的跨区域资源调配措施，如“南水北调”“西气东输”等，但这些措施都需要付出较大的成本。总体而言，区域的资源禀赋仍然是区域承载能力的决定条件，区域的环境承载力也因而呈现出不均衡的态势。参考生态足迹的计算方法，本文计算了中国各省区的生态承载力。①参考生态足迹的方法，这里将生态承载力界定为一个地区所能提供给人类的所有生产性土地的面积总和，用各区域当年化石能源地、可耕地、牧草地、森林、建成地、海洋六类资源储备总量折合成的土地面积(公顷)来表示。计算方法来自杨开忠等( 2000、2014)［1］［2］，数据来自《中国统计年鉴》及各省区统计年鉴。因数据获取原因，本研究结果未包含西藏。从计算结果可以看出，生态承载力最高的省区超过最低的省区36倍，区域生态承载力的地域性差异明显(见图1)。区域生态承载条件是环境规制政策的基础，差异化的区域承载能力也决定了差异化的区域环境规制。

图1　2012年中国各省区市生态承载力数据来源:国家统计局，《中国统计年鉴2013》，单位:万公顷。

2．中国区域环境规制体系不断完善。由于中国区域间自然条件承载能力存在较大差异，环境规制逐渐形成了“分类指导”的政策体系。在中国总体环境规制政策的框架下，中国已经形成了包括全国主体功能区规划、跨区域(如流域)和次区域的环境政策文件、各类部门规章和规范、各类生态敏感区治理的专项方案、各地方发起形成的地方环境规制等较为全面的区域环境规制体系。从具体政策历程来看，中国区域环境政策实践活动可以追溯到1988年开始的淮河流域水污染防治行动。此后，各类区域环境规制政策不断出台，涉及的领域不再限于污染治理，覆盖的区域范围不断扩大，区域环境规制的措施也更加多样。比较典型的有酸雨控制区、二氧化硫污染控制区、三北防护林工程、京津冀大气污染协同治理工程等。此外，各类跨区域的自然保护区以及近些年出台的跨区域规划也都提出了相应的环境政策，中国区域环境规制体系在不断完善。同时，环境规制的工具也逐渐多元化，不再简单依靠传统的行政命令，市场激励措施和柔性的规制工具发挥了越来越多的作用(见表1)。

表1　中国常用的环境规制工具

3．中国区域环境规制强度差异明显。除国家统一的环境规制外，各地也出台了各种地方性的政策法规，区域环境规制的强度存在较大差异。为量化区域环境规制的差异，这里选取历年单位平均排污费作为区域环境管制强度指标，分别比较东中西区域的环境规制差异及趋势。从2010年各省市指标看，各省市规制强度差异明显(见图2)，内蒙古、山西等资源大省的环境规制强度最大，超过全国平均水平3倍以上;北京、广东、福建等省市环境规制强度则较低，显示出这些发达地区单位环境成本收费力度相对较小。从趋势来看，环境规制呈现比较明显的分化特征，中西部地区在早期环境规制强度较低，而在2005年之后则超越了东部地区且一直领先。这与地区发展阶段、产业结构以及环境治理的需求密切相关。中西部地区大多处于工业化初、中期，相对更强烈的经济发展愿望使早期环境规制的力度和强度都较弱，虽然2005年之后因环境问题日益凸显，中西部规制强度超过了东部，但污染治理投资仍然不高(见图3)。

图2　2010年各省市环境规制强度数据来源:中国环境统计年鉴2011

图3　近年来四大区域环境规制强度变化趋势数据来源:中国环境统计年鉴1999—2013

二、区域环境规制与生产力布局的主要矛盾

尽管中国区域规制政策体系正不断完善，但在市场经济条件下，中国区域环境规制与生产力布局仍然存在不平衡、不协调、不可持续的问题，主要体现在以下几个方面。

1．资源环境优势格局与生产力布局不一致。如何结合地区资源环境优势来优化生产力布局是实现区域协调发展的重要问题。中国当前生产力布局与区域资源环境优势并未紧密结合，很多地区的资源环境优势并未充分转化为区域发展动力优势。从中国主要能源和矿产资源的地区分布比重来看，中西部地区在储量上占据绝对优势。但多年来，这一优势并没有转化为经济增长的动力，甚至形成了“资源诅咒”，在付出了较大的环境成本基础上并未获得发展效率。从表2可以看出，中西部很多资源占到95%以上，然而2012年中西部的GDP比重仅占全国的38%，废水、生活垃圾排放量、二氧化硫排放量却均接近或超过全国的50%。通过计算中国四大区域的生态足迹和生态效率(单位生态足迹所产生的GDP)，可以看出，中国西部地区生态足迹占全国的比重为23%，约为东部地区的一半，但生态效率仅达到东部地区的1/3(见图4)。从各省区来看，我国省域的生态效率与人均GDP也呈一定的正相关关系(图5)，东南沿海相对发达省份生态效率较高，而中西部发展相对落后的省份虽然在资源、环境条件上有一定优势，但并未将其转化为发展的动力优势。

表2　区域资源、环境与生产力分布( %)

图4　区域生产力分布与生态效率数据来源:根据中国统计年鉴( 2013)数据计算

图5　区域生态效率与人均GDP的线性关系数据来源:根据中国统计年鉴( 2013)数据计算

2．生态承载力与生产力布局不匹配。资源环境等自然条件是影响人口和经济分布的长期因素，从宏观视野看，人类和经济活动的空间分布与自然环境条件的空间格局大体一致，这一点可以通过胡焕庸线两侧人口密度的对比得到证明。但从中微观层次看，环境承载力与生产力布局存在不匹配现象，部分地区的人口和经济活动聚集程度超越了当地的资源环境承载能力。水资源过度开采和空气污染是这种不匹配的突出反映。据调查，中国50个最大的城市均因过度开采地下水而出现地面沉降现象，北京甚至提出要将水资源作为“人口天花板”(郭金龙，2014)［4］。从各省区生态承载力比较来看，这种不匹配现象更为明显。通过比较各省区市人口、GDP、生态足迹和生态承载能力，可以看出，中国东部地区的生态承载力要明显低于中西部，但所承载的人口和经济活动要远超过中西部地区(见图6)。除内蒙古、山西等个别省份外，中国各省区市的生态承载力与生态足迹呈现出明显的相反格局(见图7)，西部生态承载力高的省份生态足迹反而较低，而东部沿海发达省份生态承载力较低，但生态足迹却全国领先，说明人口和经济活动的分布与区域的生态承载力严重不匹配。

图6　2012年中国区域承载力、人口、GDP分布数据来源:根据中国统计年鉴( 2013)数据计算

图7　2012年中国省区人均生态承载力与生态足迹分布数据来源:根据中国统计年鉴( 2013)数据计算

3．环境规制与区域协调发展目标相脱离。第一，中国区域环境规制体系仍不完善，市场化、跨区域的政策需要加强。目前，中国的全国性环境政策体系已相对完善，但一些跨行政区的环境政策仍不完善，且很多仍难以有效落实，如跨区域的生态补偿机制和协同治理机制等。同时，很多全国“一刀切”的环境政策未能有效反映地方的资源环境特点和环境治理需求，如生态补偿政策还没有充分体现区域的成本差异。此外，目前很多环境规制还主要以行政命令为主，没有充分发挥市场的作用。

第二，环境规制的各项政策统筹协调不足。一方面，环境规制与区域发展政策的协同性不足。中国很多环境政策是出于单一目标而制定的，重点多放在如何实现环境治理和环境建设方面，并未与其他政策目标统筹考虑，如一些环境治理措施一味强调减排而与发展目标缺乏协调。而在区域经济发展战略中又缺乏对环境政策的统筹设计，如在一些规划中环境政策往往成为一种无太多约束力的附属条款。另一方面，各类区域环境政策之间的协调互补性有待加强。如排污收费政策更有利于削减污染排放，排污许可制度更有利于实现资源合理配置，两者配合使用会发挥各自优势，起到更好效果，然而目前地方上多采用单一方式，使排污政策效果大打折扣。

第三，区域环境政策的落实受到管理体制的制约。一方面，政策落实受到部门管理分割的影响，环境政策多由各领域行政管理部门分别制定并执行，政策重复交叉、责权不明、相互冲突时有出现;另一方面，政策落实受到地方利益的约束，环境问题外部性较强，往往需要实现跨区域协调，而中国现行环境管理体制中，环保部门的工作多受制于地方政府，区域协调力度不够，导致各地区各自为政甚至以邻为壑的现象时有发生。

三、进一步完善区域环境规制的政策建议

1．完善区域环境规制要充分发挥政府的作用，但也应重视市场的作用。传统的环境规制以行政命令手段为主，政府发挥的作用不可替代。为更好地发挥政府作用，应进一步从制度上规范政府行为，按照全面深化改革的要求健全环境保护责任机制，依照责权对等的原则合理划分中央和地方在环境规制中的权力和责任;中央政府应引导规范地方政府间的竞争，推动地方政府建立多种方式的环境协作机制;改进地方政府政绩考核机制，强化资源环境作用，探索建立因地制宜、分类指导的考核体系。同时，也应更加重视市场的作用。在市场经济条件下，应以区域承载力为基础，按照地域分工协作的要求，推动各地区依托发展优势调整产业布局;在充分考虑区域生态补偿的前提下，引导生态资源和能源等向生态效率高的区域进一步集聚;完善区域环境规制的交易机制，构建反映市场供求关系、资源稀缺程度以及资源环境成本的价格体系，加快引入排污权交易制度，用市场手段优化权益的区域配置［5］。

2．按照国家治理能力现代化的要求，加快推动区域环境规制由管制向治理转型。第一，将区域环境规制纳入国家战略统筹，尤其是需要跨区域、跨流域的资源开发整治与环境治理，应在综合考虑相关区域利益诉求基础上，由国家统筹布局。第二，改变以政府为主要制定和执行主体的环境规制模式，尽可能减少单一的行政命令手段，充分发挥社会力量的作用，建立多元参与机制，使社会组织、企业和公众都能参与到环境治理中来，通过法制、市场激励、自愿参与等多种方式提升环境治理的能力。第三，完善区域环境协同治理的体制机制设计，采用市场交易、转移支付、税收、金融等多种手段协调多方利益，建立共同参与、多方共赢的区域环境协同治理体系。第四，有效发挥媒体和公众监督的作用，建立公开透明的环境规制公众平台，完善听证、建议、举报等参与渠道［6］。

3．不断丰富区域环境规制工具，建立公平、多样、精细的政策工具体系。第一，在环境政策工具领域更多地引入市场机制，进一步推动环境规制工具从依靠行政办法向综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法转型，政府由环境政策制定者和执行者向引导者转变。第二，强化复合型环境规制工具的应用，加强多种手段协同与优化组合，在行政命令工具保底线、市场工具起主导作用的同时，加强柔性工具的使用，鼓励公众参与治理。第三，加强环境规制工具的研究与评估，探索引进第三方评估机制，综合考虑边际管理成本和给企业带来的边际交易成本，建立环境规制工具的选择机制。第四，根据市场条件变化，不断创新环境规制工具，进一步完善资源税制，加快推进环境税进程［7］。

4．加强区域政策针对性，实施分区域差别化的环境规制。第一，加强区域环境政策与区域发展政策的协同对接。加强区域环境规制与四大板块区域战略、主体功能区政策以及各类国家战略性区域规划的协调，根据区域资源环境禀赋和生态承载能力，确定各个区域环境规制的重心与方向，推动区域发展目标和环境规制政策的统一。第二，强化不同资源环境政策的协调推进。以科学分析为基础，合理确定不同的环境政策目标，加强共性环境问题的政策对接。理顺部门关系，形成一方牵头、多家参与、协调一致的政策制定系统。强化区域环境政策的一致性和渐进性，通过政策评估和离任审计，避免政策因政府任期带来的前后脱节甚至矛盾。第三，根据地区差异严格环境标准，构建科学有效的区域差异化环境监管体系。在严格执行总量控制的前提下，可根据地区差异细分各项污染物排放标准、排污收费标准等。改革现有环境监管体制，建立全国垂直统一的环境监管体系，约束地方的短期行为［8］。

5．进一步强化区域间环境规制的统筹，建立协调统一的规制体系。第一，重点加强中央政府在各区域环境政策中的跨部门和跨地方协调作用，充分利用指导意见、区域规划、政策文件等方式强化部门和区域合作，推进跨区域综合治理。第二，加快研究建立以生态补偿为主体的横向转移支付制度，积极推进特定流域的上下游之间、生活用水的水源地和使用地之间的横向生态补偿转移制度，加快构建区域碳转移标准核算制度，建立区域碳转移的补偿机制［9］。第三，加强组织协调，设置跨部门、跨区域的环境管理协调机构，以协调部门间、行业间、地区间、企业与社会间有关利益关系。第四，丰富区域环境政策协调方式，采用刚性和柔性相结合的组织形式，建立协调机构保障实施，通过区域联席会议、环境论坛等形式促进了解，增强交流。

参考文献:

［1］杨开忠，杨咏，陈洁等．生态足迹分析理论与方法［J］．地球科学进展，2000，15( 6) : 630－631．

［2］杨开忠．哪个省份生态更文明?［J］．中国经济周刊，2014，( 25) : 52－57．

［3］张坤民．当代中国的环境政策:形成、特点与评价［J］．中国人口·资源与环境，2007，17( 2) : 1－7．

［4］郭金龙．用水资源设定“人口天花板”［N］．北京青年报，2014－08－08．

［5］易志斌．中国区域环境保护合作问题研究［J］．理论学刊，2013，( 2) : 65．

［6］张晓．中国环境政策的总体评价［J］．中国社会科学，1999，( 3) : 88－99．

［7］赵玉民，朱方明，贺立龙．环境规制的界定、分类与演进研究［J］．中国人口·资源与环境，2009，( 6) : 85－90．

［8］国务院发展研究中心课题组．主体功能区形成机制和分类管理政策研究［R］．北京:中国发展出版社，2008．

［9］孙志燕，高世楫．环境政策存在的若干问题及调整思路［N］．学习时报，2007－11－26．

［责任编辑:房宏琳］

作者简介:兰宗敏( 1985—)，男，副研究员，从事区域经济、城市规划、公共政策等研究;关天嘉( 1987—)，女，助理研究员，通讯作者，从事资源与环境政策、环境健康研究。

基金项目:国家自然科学基金面上项目“经济转型时期中国的区域间产业转移”( 71473054) ;国家自然科学基金青年项目“区域房价差异影响中国制造业产业转移的机制与对策研究”( 71503067) ;国家自然科学基金青年项目“大气细颗粒物中内毒素组分的毒性贡献、协同作用及效应机制”( 21507166)

收稿日期:2015－09－11

中图分类号:F224

文献标志码:A

文章编号:1002－462X( 2016)02－0085－07