新疆阿勒泰地区土地承包经营权流转：现状、困境与对策

陈耀东　王傲森

（南开大学法学院，天津300050）

新疆阿勒泰地区土地承包经营权流转：现状、困境与对策

陈耀东王傲森

（南开大学法学院，天津300050）

在土地集体所有制不变的前提下，土地承包经营权在新型农业发展的需求中应更多地表达为物权关系。在全面深化农村改革的背景下，新疆阿勒泰地区立足于当地自然环境与社会状况，在耕地、草场土地承包经营权流转上形成了一条独特的流转道路。然而受现行法律法规以及阿勒泰当地的区域性特征影响，该地区土地承包经营权流转过程中仍存在诸多问题。对此，应从健全土地法律规范、完善土地登记制度、建立土地评估体系、开拓农村金融创新几个方面进行考量。

土地承包经营权流转；土地承包经营权登记；农地金融化

新疆作为一个农牧业大省，拥有耕地近331万公顷，可垦荒地1000多万公顷。如何在统分结合的双层经营体制下科学有效地促进农村土地流转，优化农业资源配置，开拓农村市场，已成为新疆建设新农村不可避免的一个任务。阿勒泰作为新疆农牧业大区，其传统农牧业正在向现代农牧业转变、农牧民正在向市民转变，但与此同时，当地农村耕地、草场承包经营权与现代农牧业发展要求还不相适应。本文力图通过对新疆阿勒泰地区土地流转现实与困境的探究，提出适用于当地的土地流转政策与措施，以期为新疆地区农村土地流转的未来发展提供理论参考。

一、阿勒泰地区土地承包经营权流转现状

阿勒泰地区位于新疆北部，总面积117988平方公里，人口64万人，有哈萨克、汉、回、维吾尔、蒙古等民族。截至2015年上半年，全地区共有农用地1.6亿亩，可耕地1600万亩，已开发340万亩。

当地土地承包经营权的流转依托其地广人稀、草场面积较大的自然环境和民族混居的人文特征，在流转模式和流转主体两个方面形成了以下特点：

（一）流转模式

1.耕地流转模式。阿勒泰地区家庭承包耕地流转总面积30.9923万亩，其中，转包15.3588万亩，转让1.1793万亩，出租11.1783万亩，股份合作3.02万亩。在流转方向上，流转入农户的面积为21.7743万亩，流转入专业合作社的面积为1.8475万亩，流入企业的面积为2.7019万亩，流转入其他主体的面积为4.6686万亩。在流转主体上，参与流转承包耕地的农户8628户，签订承包耕地流转合同份数6760份［1］。

在我国实行社会主义市场经济后，农村土地流转逐渐引入市场化经营观念。为了克服家庭联产承包责任制的种种缺陷，新疆各地诸多农村进行了土地承包经营权流转的实践。

然而，单纯依靠政府外部宏观调控和农民内部性的利益驱动都无法全面有效地解决阿勒泰土地流转问题。若将土地经营权完全放入市场中流转，由于阿勒泰地区不具备地理优势，土地流转的收益不高，难以在短时间内提高农民生活；同时，阿勒泰地区少数民族众多，政府主导土地流转的难度大，若实行反租倒包模式会使农民失去对土地的控制，流转后期如果出现问题令农民利益蒙受损失，可能会引起政府与农民的纠纷。另一方面，阿勒泰地区缺乏能够整合土地资源的龙头企业，没有政府进行招商引资和资金支持，建立专业化的农业合作社十分困难。

因此，阿勒泰地区土地流转模式仍以农民自主流转为主，政府只起到引导监督的作用。在这样的模式下，农户是分散的，完全通过市场机制，实现农业生产主体的发育［2］；农户仍是承包关系的权利人，通过自身转让、出租、转包等行为获取土地权利收益。

2.草场流转模式。阿勒泰地区是一个以牧为主、农牧结合的传统畜牧业地区。境内有可利用草场面积1.08亿亩，占全疆草场总面积的14.4%，属于三季草场四季轮牧；有人工饲草料地120万亩，其中依托百万亩高效节水标准化饲草料地建设等重点工程，累积开发饲草料地61.4万亩，已种植42.77万亩。截至2015年，全地区共落实草场承包经营权面积1.05亿亩，流转草场34.51万亩，其中出租18.726万亩、转包1.38万亩、转让14.34万亩，主要在牧户与牧户或牧户与非牧户之间进行［3］。受当地环境与畜牧活动影响，当地土地面积往往变化较快。一些牧民在承包过程中对草场的不当使用使草场面积萎缩，造成了“地小于证”的现象。同时，阿勒泰地区气候较为寒冷，对耕地的利用往往随气候环境而变化，这都给当地登记机关造成了困难。

（二）流转主体

阿勒泰地区农村承包地流转主体以农民个体为主，其类型主要分为两种：一种为农民年龄偏大不适宜继续从事农业生产；一种为农民希望流转而从事商业经营等非农产业。农民自发流转土地承包经营权的行为主要集中在亲朋好友之间，多数系农民私下协商。阿勒泰地区农村土地承包经营权流转，主要由农民进行自发流转，流转类型以草地牧场经营权为主，流转方式多样，其中转包、出租占主要部分。

除上述农民自发流转情形外，当地部分耕地流转也采取了政府主导的方式。2009年，当地政府在“640”台地建设了大型水库，给“640”台地的定居牧民进行耕种。定居牧民以哈萨克族为主，哈萨克族是游牧民族，缺乏农业种植技能，因此由当地政府引导，部分定居牧民将分到的土地以转包形式流转给当地汉族农民进行耕种［4］。

通过比较，阿勒泰地区在承包地流转方面仍相当于发达地区的早期阶段，其发展滞后的根本原因也是本文将进一步探讨的重点。

二、阿勒泰地区土地承包经营权流转困境

（一）土地流转规模缺乏外部带动

由现状分析可知，阿勒泰地区第二、三产业发展较为落后，吸纳农村劳动力的能力有限。当地教育水平落后，农民外出务工存在一定困难；同时，阿勒泰地区位于北疆，土地面积广阔，人均占有土地较多，农民从土地上能获得一定的收益，以上因素均制约了农民转移就业的空间。

目前，阿勒泰地区在土地流转上依然实行的是内部带动、外部支援的半计划经济策略。农民严重缺乏市场观念，在土地流转过程中仍旧顾虑重重。同时，农业耕作受自然环境影响大、投资周期长，规模经营的风险不言而喻，几乎没有企业参与到土地流转中，少数针对内地企业进行的招商引资也难以从根本上拉动当地的土地流转规模，仅依靠集体内农民区域性流转无法真正实现农业集约化经营。

（二）土地流转形式缺乏科学指导

首先，阿勒泰地区各村财务工作均由当地农经站代管，因而农经站也肩负起了发布土地流转信息的主要责任。阿勒泰地区地广人稀，交通不便，以自发流转为主的农民很难频繁地到农经站发布和获取流转信息，因而导致其只能在一定区域内实地勘察土地，这种行为不仅耗费时间，且极有可能错过性价比更高的待流转土地。

其次，阿勒泰地区承包地流转中的土地价格仍主要由农民依据本村或本集体的平均价格自己制定，转包费用、租赁费用缺乏科学依据，土地流转收益的分配模式也没有明确规定，各级主管部门没有专门的价格评估单位与评估人员。这种农民自我定价方式，不利于实现农用地价值最大化，增加了土地价格的不确定性，也限制了更多市场主体参与到农地流转中来。

（三）土地管理制度缺乏有效规制

首先，土地权属是农村土地有序流转的重要前提。根据我国法律的相关规定，土地承包经营权自承包合同生效时设立，登记造册是作为对承包经营权予以确认的程序［5］。然而，从前文对阿勒泰地区承包经营权流转类型的分析可以看出，当地土地面积广大，土地边界、等级等信息变化迅速，仅凭政府登记机关予以事后确权登记难以在土地流转合同签订时保障当事人的利益。同时，在二轮土地承包时，当地农民为少缴农业税等费用，部分承包土地的实际面积往往大于证书登记面积，对此若通过事后登记则不利于主管部门及时有效地掌握土地流转信息，土地用途难以得到监管。此外，从长远来看，土地承包经营权的流转会愈加频繁，市场化程度会逐步加深，建立适当的土地承包经营权登记制度对于处理流转过程中所产生的权属纠纷和保护当事人利益有着重要作用。

其次，为了避免因承包地变动带来的土地不连片等问题，依据《农村土地承包法》第26、27条的规定，我国在土地承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的政策①参见1993年11月5日中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》。。然而在实践中，维持土地关系长久稳定的“30年不变”并未普遍实现。随着我国城乡一体化的逐步推进，农村的人口规模也在不断变动。土地承包经营权长期稳定和承包主体频繁流动之间的冲突日渐加剧。反观阿勒泰地区，当地相当一部分农民一方面与村集体签订土地承包合同，期限一般为3-5年；另一方面，农民将所承包的土地连同地上附着物私下违法转卖，且期限往往在30年以上，这为村集体进行土地流转整体规划和农业规模经营带来了巨大困难。

（四）土地承包经营缺乏合法协议

学界通常认为，土地承包经营权性质为物权，我国制定《物权法》也将土地承包经营权放置于第三编“用益物权”之中，因此，其设立、变更和消灭应遵循物权法定主义。我国物权法定主义反对当事人任意创设物权，因而不允许当事人以法律行为创设民法或其他法律所不承认的物权［6］。由前文可知，尽管承包合同可通过债的效力予以行使，但由于债权行为欠缺长期性及稳定性，与我国土地承包经营权本身的物权性质不相适应，在受保护力度上也稍显不足。

由于当地农民法律意识差、缺乏有效指导等原因，多数转包合同内容简单，档案不全，且在土地流转过程中签订的承包合同一般由当事人自主约定双方的权利义务，使物权性质的土地承包经营权内容中含有法定内容和约定内容两部分，这与我国物权法定的基本原则不符。目前，当地农民自发流转土地依然占绝对多数，且整个过程未经过相关部门的审批或备案，欠缺对农民的指导。流转合同欠缺必要的法律要件，不利于当事人在产生纠纷后通过司法途径协调解决。

（五）土地权属抵押缺乏法律依据

如前所述，阿勒泰地区农村承包地流转主体以农民自身为主，其在流转过程中的种种行为多与现行法律相违背，主要体现在以下两个方面：

首先，土地承包经营权属于用益物权的一种，我国《物权法》第117条规定用益物权人对他人所有的财产依法享有“占有、使用和收益”的权利，而此种权利本身应具备成为抵押权客体的资格。同时，《物权法》第128条中规定的土地承包经营权可依法转让，依“举重明轻”规则，既然允许了限制程度较重的土地承包经营权的转让，自应允许限制程度较轻的土地承包经营权的抵押［7］。

然而，阿勒泰地区农民将土地承包经营权进行抵押获取银行贷款，实际在一定程度上违反了我国《物权法》《担保法》与《农村土地承包法》的相关规定②《物权法》第184条中“耕地、宅基地、自留地、自留山等”土地使用权属于集体所有时不能作为抵押财产；《担保法》第37条第2项规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押；《土地承包法》第49条对以其他方式承包的土地承包经营权允许抵押，但对家庭承包的土地经营权是否能够抵押未加规定。。在当地农民与贷款银行关于土地承包经营权抵押纠纷中，地方法院大多出于我国《农村土地承包法》承包地不得买卖的规定以及保护农民利益与耕地面积的实际要求，判决农民胜诉。这种做法虽然保障了农民利益，但将贷款坏账所带来的经济负担施加到了银行身上，从长远来看不利于将土地流转纳入当地农村金融体系。

三、完善阿勒泰地区土地承包经营权流转的对策

（一）构建土地流转体系

农村土地承包经营权登记制度的宗旨在于保障土地安全、保护农民权益，而在土地承包经营权流转日益市场化的情形下，应将阿勒泰当地以“家庭承包”和“其他方式承包并具有物权性质”的土地承包经营权统一在相同的法律制度；同时，确立一套以不改变农地用途和保护农民权益为基础的土地经营权流转登记制度体系，对独立的土地经营权流转实施负面清单制度，具体如下：

1.登记模式。首先，对于土地承包经营权的设立应采登记对抗主义，最高人民法院2005年发布的《关于审理涉及农村土地承包经营权纠纷案件适用法律问题的解释》中第20条也沿袭了上述立法精神。［其规定发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，由已经依法登记的承包人取得土地承包经营权。］阿勒泰地区人口较少，土地承包经营权流转主体基数小，在首轮承包阶段不需借助登记也可起到公示作用。其次，对于土地承包经营权的变更和消灭，尤其是向集体经济组织外成员进行流转时应采取登记生效主义。由前文可知，阿勒泰地区土地状况变化快，仅凭事后登记不能满足当地土地承包经营权有序流转的需要。而通过事前登记有利于明确流转合同当事人的权利义务，提高阿勒泰地区土地承包经营权流转的市场化程度。

2.登记信息。我国《不动产登记暂行条例》第18条规定了不动产登记机构在受理不动产登记申请时的查验责任，主要包括了不动产空间界限、面积等内容。阿勒泰地区受自然环境与畜牧活动影响使得当地土地面积变化迅速，因此对于当地土地承包经营权登记信息确认的规定应进一步细化。我国《不动产登记暂行条例实施细则》第16条规定，不动产登记机构进行实地查看的具体情形仅包括建筑物首次登记、抵押登记及不动产注销登记。阿勒泰地区基于其草场多、面积变化快的特点，当地不动产登记机构在登记时应及时进行实地查看，并从政策上肯定实地查看的必要性，保证阿勒泰地区土地承包经营权流转的有序进行。

（二）健全土地市场体系

阿勒泰地区地域广阔，人口与耕地都比较分散，建立一个统一的流转市场十分必要。为此，地方政府需要转变职能，以各地农村土地流转服务站为主导，充分发挥其发布土地流转信息，协调解决土地流转纠纷的职责。

同时，阿勒泰地区土地流转价格以民间定价为主，缺乏稳定性与合理性，不利于实现土地价值。因此，地方政府应在综合考虑各种因素的基础上制定一套科学计价体系，在土地流转过程中保证应获收益与实获收益基本持平。值得注意的是，政府在制定计价体系的同时不应以价格指导为名干预农民自发流转，而应以该体系所得出的土地价格为基准价格，在市场供求关系的作用下允许一定程度的上下浮动，给予农民较大自主性。与此同时，应严格处理以欺诈、胁迫等违法手段制定不合理价格的农民，保证阿勒泰地区农村土地流转市场的正常、有序运行。

（三）开拓土地金融创新

在我国农村信贷规模严重不足的情况下，农地的财产功能和融资潜力已成为农村经济发展的客观需要，而以土地承包经营权抵押为核心的农地金融化也就成为农村金融深化的重要路径［8］。

如前文所述，法律的禁止性规定并未遏制各地的试点工作。其中部分贷款担保模式虽然在形式上规避了以家庭承包方式取得土地承包经营权不得抵押的禁止性规定，却仍面临较大的法律风险和市场风险。对此，应从“三权分置”学说来理解，其在法律上可以表达为土地承包经营权上已设定土地经营权的，土地经营权人以其土地经营权进行抵押。在解释上，抵押权人只需取得抵押权，无须得土地经营权［9］。

阿勒泰地区金融体系十分薄弱，对农地贷款担保融资的创新实践较少。因此，应以立法带动实践，充分学习各地试点工作经验，赋予农民土地承包经营权以完整的物权权能；同时，在司法上肯定土地承包经营权依法流转，提高当地融资机构开展农地金融业务的意愿。另一方面，阿勒泰地区地域辽阔，因而大规模整合土地资源进行农业生产的成本较高。对此，当地政府应加大财税扶植力度，在增值税、企业所得税等方面对龙头企业实施优惠政策，同时安排专项资金大力扶植本地乡镇企业，发挥内部带动作用。

［1］托肯·阿布都克里木.阿勒泰地区农村土地承包经营权流转的现状与思考［EB／OL］.http：／／www.altxw.com／wyyl／content／2015-05／15／content_9395893.htm，2015-5-15／2016-04-09.

［2］高富平.农村土地承包经营权流转与农村集体经济的转型——新一轮农村土地制度改革的法律思考［J］.上海大学学报（社会科学版），2012，（4）：113.

［3］托肯·阿布都克里木.阿勒泰地区农村土地承包经营权流转的现状与思考［EB／OL］.http：／／www.altxw.com／wyyl／content／2015-05／15／content_9395893.htm，2015-5-15／2016-04-09.

［4］何浩锐.“640”台地再造牧民新村［N］.阿勒泰日报（汉），2011-04-25.

［5］全国人大常委会法制工作委员会民法室.《中华人民共和国物权法》条文说明、立法理由及相关规定［M］.北京：北京大学出版社，2007：236.

［6］崔建远.物权：生长与成型［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：4.

［7］高圣平.中国土地法制的现代化——以土地管理法的修改为中心［M］.北京：法律出版社，2014：136.

［8］高圣平.农地金融化的法律困境及出路［J］.中国社会科学，2014，（8）：148.

［9］高圣平.论土地承包收益权担保的法律构造——兼评吉林省农地金融化的地方实践［J］.西北政法大学学报，2015，（6）：197.

（责任编辑：车碧云）

陈耀东（1967-），男，河北定县人，教授，博士，研究方向：民商法、经济法；王傲森（1992-），男，河南郑州人，硕士研究生，研究方向：民商法方向。