建立精准扶贫财政资金统筹保障机制研究

(作者陈新文,武汉市江夏区财政局副局长;张维录,武汉市江夏区财政局预算科科长)

在精准扶贫工作的开展中,财政资金如何运用、如何分配在很大程度上能够决定工作成效,起到至关重要的作用,探讨财政资金统筹保障机制对于精准扶贫意义重大。

一、改革开放以来扶贫工作演进的历程

第一阶段:通过体制改革推动扶贫(1978-1985)。1978年之前,由于农业经营体制不适用于生产力发展的需要,出现农村大面积贫困的现象。1978年开始进行农村经营制度的改革,并采取了农产品价格逐步放开、发展乡镇企业等多项措施,大大激发了农民的劳动热情,从而极大地解放了农村生产力,提高了土地产出率。

第二阶段:大规模开放式扶贫(1986-1993)。20世纪80年代中期,由于各方面原因,东部沿海地区与中西部欠发达地区的差距扩大,贫富悬殊不断拉大,部分低收人人口尚不能维持基本温饱水平。自1986年起,政府采取了一系列重大措施来进行扶贫:如成立专门扶贫工作机构,安排专项基金,制定专门的优惠政策,确定了开发式扶贫方针。自此,中国政府在全国范围内开展了有组织、有计划和大规模的开发式扶贫,标志着扶贫工作进人了一个新的阶段。

第三阶段:扶贫攻坚阶段(1994-2000)。1994年政府公布《国家七八扶贫攻坚计划》,自此中国扶贫开发进人了攻坚阶段。它明确指出,集中社会各界人力、物力和财力,力争用七年左右的时间,基本解决中国农村贫困人口的温饱问题。经过社会各界努力,到2000年底,国家七八扶贫攻坚目标基本实现。

第四阶段:精准扶贫阶段(2001至今)。新世纪以来,政府开始有意识地针对局部贫困开展财政专项扶贫开发,以实现资金的最大化利用。通过划定扶贫单元(重点县、乡村)的方式识别贫困区域,确定扶贫对象,提升扶贫精准度,从而大大提高了扶贫成效。

二、改革开放以来扶贫工作的成效

改革开放近40年以来,我国经济高速发展,国民收人及生活水平大幅提高,反贫困工作取得了举世瞩目的成就。2007年之前,中国农村贫困标准实际上存在两条,一条是绝对贫困标准,一条是低收人标准,政府使用绝对贫困标准作为扶贫工作标准。2008年,为贯彻落实十七大“逐步提高扶贫标准”的精神,政府正式采用低收人标准作为扶贫工作标准。2011年,中国政府再次上调贫困标准,以2010年不变价2300元/人作为扶贫标准,比2010年未调整标准1274元提高了80%。扶贫标准的不断提高表明将会有更多地区和人享受到国家优惠政策,有助于加快全面建设小康社会的步伐,同时也意味着国家对扶贫的考虑不再仅限于满足基本生存标准,而是将教育、医疗、产业等部分发展需求也纳人考虑范围。

按1978年标准计算,从1978年到2008年,贫困标准由100元/人上升到895元/人,贫困人口由两亿五千万下降至1004万,贫困率由30.7%下降至1%,降低29.7个百分点。按2008年标准计算,从2000年到2010年,贫困标准由865元/人上升至1274元/人,贫困人口下降6734万人,贫困率降低7.4个百分点。按2010年标准计算,贫困人口降低9550万人,贫困率降低10个百分点。不管以何种标准计算,扶贫工作都取得了辉煌成效。

三、当前精准扶贫工作存在的问题

第一,财政资金投入不足。以2010年为例,扶贫重点县得到的扶贫资金总额为606.2亿元,与2002年相比增加了355.9亿元,平均每县为一亿元,与2002年相比增加了6013万元。尽管扶贫资金逐年增加,但总体而言投人力度仍然不够,尤其是贫困人口人均扶贫资金占有量严重不足。部分县级财政资源十分有限,扶贫对象多,存在僧多粥少的情况;部分贫困村存在严重的资源性贫困问题,要解决此类问题就必须投人大量资金。

第二,财政资金投入精准度不够,针对性不强,存在分散、细碎、“撒胡椒面”的情况。目前大部分扶贫资金分配依然按照“面、片、点”逐级分解使用,这导致集中力量和资金解决深层次贫困问题的合力不够,无法使其发挥最大效益。如何将扶贫措施由“大水漫灌”转化为“精准滴灌”,准确落实真正需要的贫困户,仍是一个严重的问题。

第三,产业扶贫有待加强。总体来看,种植、养殖、修建公路及人畜饮水工程,是行政村和农户最迫切希望得到的产业,但实际实施的项目远低于农户的需求,在2009年的项目村中,希望得到的扶贫项目与2010年实际实施项目保持一致的村仅占5.7%,愿望与实际之间存在较大差距。而且,阶段性的扶贫目标实现后,推动扶贫产业项目持续发展、由“脱贫”走向“致富”的后续资金和发展动力也严重不足。

第四,教育扶贫有待加强。教育扶贫从扶志人手,为贫困地区培养人才,改变其落后的观念,激发群众的自我脱贫意识,增强其主观能动性,唯有如此才能彻底拔除贫困落后的“穷根”。然而,目前对教育的财政保障并不完善。2002年,扶贫重点县7-15岁学龄儿童在校率为91%,2010年上升至97.7%;2002年扶贫重点县15-50周岁青壮年劳动力平均受教育年限为7.1年,2010年上升至8.1年;2002年扶贫重点县青壮年文盲率为12.4%,2010年下降至7%。这八年间尽管有了较大进步,但与全国平均水平相比仍有一定差距。

四、政策建议

第一,加大精准扶贫资金投入。扶贫资金主要有政府投人、社会捐助、其他资金三部分组成。其中政府投人分为两部分:一是中央三项扶贫资金(中央财政扶贫资金、以工代贩资金和扶贫贴息贷款);二是省政府扶贫资金投人与地方配套资金。各级政府应加大扶贫资金投人,对部分地区适当倾斜,同时也要加强宣传引导,鼓励社会捐助,形成全社会扶贫的良好氛围。

第二,加大基础设施扶贫项目投入,提升社会整体公平与发展水平。一方面,要借助国家推进“一带一路”战略及其他政策的有利契机,积极从中央争取相关基建项目,通过改善交通基础设施,因地制宜引导当地特色产品进人国际市场,增强竞争优势;另一方面,各级政府应考虑在每年财政预算中拨出一部分资金用于基础设施建设,从而改进贫困地区的生活与发展环境。

第三,探索更富效率的省、市资金分级管理模式,强化资金使用监管。省级层面重在监督和评估扶贫资金的使用,除重大项目外,可将扶贫项目的资金使用管理权限适当下移,有助于缓解因部门多、渠道长、手续繁等造成的低效率。同时,各市、州在进行逐户调查摸清底细的前提下,充分利用财政资金,也有助于提升扶贫资金使用的精准度与效率。此外,需进一步建立和完善相关财政制度和法规,大力推行扶贫资金拨付、管理、使用的公告公式制度,严格保障程序,加大社会舆论监督力度,保证扶贫资金分配、管理、使用的各个环节公开透明。

第四,加强产业扶贫。首先,积极探索“扶贫经济实体+贫困户”的资金投放方式,通过引导支持扶贫经济实体从资金管理部分统一承贷承还扶贫专项资金,承包扶贫开发项目,组织连片开发,建立商品生产基地,实施专业化生产,为贫困户提供产前、产中、产后的系列化服务。其次,将扶贫资金继续投向创收性产业项目,重点应用于种植、养殖等产业中。再次,进一步增加科技扶贫资金投人,引导农民学习应用先进科技,加大培训支持力度,并有效降低应用推广成本,促进产业发展。最后,注重对已建成扶贫产业的后续管理和维护,通过在地方财政中设立专门的配套资金,确保对已建成扶贫基础设施项目的后续管理和维护。

第五,加强教育扶贫。首先,保持足够的投人资金,是加强教育扶贫的基本前提。其次,建立一套合理的各级政府分担教育经费机制。发展中国家的经验表明,为保障教育经费充足,避免由于财政过度集中造成的某层政府负担过重,或由于过度分散造成各地区发展不平衡,教育投人应该由各级政府分担。再次,逐步将教育财政投人责任上移。若将责任完全交付于基层地方政府,会给其带来沉重压力。应及时调整和改革公共投资体制的内部机制,加大中央和高层地方政府的投资责任,使得政府投资主体的重心上移。最后,加大贫困地区义务教育阶段教师培训的财政投人,不断改进培训质量,提高教师技能,这对我国农村地区义务教育机会和质量的整体提升而言意义重大。