行政法视野下的警察盘查权

孙赟昕

（北京市检察院第一分院，北京100040）

行政法视野下的警察盘查权

孙赟昕

（北京市检察院第一分院，北京100040）

在我国，警察盘查权是行政法赋予公安机关在维护社会秩序和打击犯罪中的一项重要的行政执法权，能否正确行使，关系到社会稳定和公民合法权利的保障。然而，我国法律中规定的盘查主体不特定、启动标准过于简单，盘查的范围、时间、强制程度规定不明确，缺乏必要的制约和救济，实践中公民合法权益受到侵犯的情况屡有发生。为了实现秩序与公正、公权与私权、打击犯罪与保障人权的相对平衡，需要把警察盘查纳入到法治轨道上来，通过行政立法对其主体资格、启动标准、范围、时间、强制程度和救济措施等进行全方位的规制。

警察盘查；行政执法权；行政赔偿；行政诉讼

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.02.012

在我国，警察盘查权是行政法赋予公安机关在维护社会秩序和打击犯罪中的一项重要的行政执法权，能否正确行使，关系到社会稳定和公民合法权利的保障。然而，盘查权力的自由裁量性、空间的广泛性、对象的不确定性使其易被权力主体滥用，进而侵犯公民的合法权益。因此，为了实现秩序与公正、公权与私权、打击犯罪与保障人权的相对平衡，需要把警察盘查纳入到法治轨道上来，通过法律对其主体资格、启动标准、范围、时间和强制力度等方面进行全方位的规制。

一、警察盘查权的法律定位和特征

警察盘查是指“警察为防止危害发生以及刑事侦查的目的，依据法定的程序对有违法犯罪嫌疑的人员、物品和场所实施的盘问与检查。”盘查是行政权还是司法权，这是一个法律定位问题。首先，从理论上看，司法权首要价值取向是公正，在兼顾公正的同时还追求效益和效率。换句话讲，在司法权追求的众多价值准则中，公正占有核心地位。司法权作为一种判断权，它的最终决定来自于法院的居中裁判，它具有中立性和被动性。行政权追求的首要价值准则是秩序与效率，同时兼顾公正等其他价值准则。行政权作为一种处理权，是行政机关依据单方面的意志对相对人主动行使权力以达到维护社会管理秩序的目的。由此可见，公安机关做出的以维护社会秩序为主要目的，依据警察单方面意志主动做出的，不以相对人同意为条件的盘查权归于行政权更为合理。其次，从实践的角度来看，目前恐怖活动已成为一个世界性的顽疾，严重危害着全世界人民的生命和财产安全。恐怖人员组织的爆炸、投毒、劫机等活动通常选择在环境复杂、人员流动频繁的机场、码头、火车站和闹市区，选取盛大节日、奥运会、演出等群众大型活动期间。这正是主动、高效的行政权的用武之地。如果用消极被动的司法权盘查恐怖活动只能贻误战机，造成更大的灾难。因此，笔者认为警察盘查权应划归行政权。盘查权在维护社会治安和有效打击犯罪的同时，对于其侵犯公民合法权益的行为，司法权要提供法律救济。

警察盘查权具有以下特征：一是主体的法定性。我国法律规定只有公安机关的警察才有权实施盘查。检察院和法院中的法警不具有盘查权，同时公安机关的工勤人员和辅警无权启动盘查。二是客体的法定性。盘查客体的法定性是指盘查的对象是一般公民及其随身携带的物品以及特定的场所。盘查的对象是一般公民而不是犯罪嫌疑人，其立法目的在于增强盘查的可操作性以及将犯罪以外的违法行为也纳入盘查范围。盘查公民随身携带的物品是为了保护行使盘查权的警察免受可能携带凶器的侵害和发现特定的违法犯罪线索。为了保障公民的合法权益，有必要将盘查与刑事强制措施之一的搜查相区分，将盘查的场所限定于公共场所和公民驾驶的进入公共场所的汽车等交通工具。三是权力的强制性。各国法律法规通常都规定盘查不以相对人是否同意为要件。大部分国家都规定相对人有配合接受盘查的义务。如英国内政部的《执法准则》中规定：公民有义务配合警察盘查，警察应当尽力争取被盘查人的合作，在对方不予合作并抗拒之时，警察应记录在案并可以使用一定的强制措施。四是权力的裁量性。由于盘查对象的复杂性和不确定性以及盘查环境的多样性以及打击恐怖犯罪的需要，无论是大陆法系国家还是英美法系国家在对盘查权规定各种限制的基础上赋予了当值警察相当程度的自由裁量权。五是权力的法定性。强制性和裁量性使得盘查权在行使过程中有侵犯公民权益和被滥用的风险，为了在维护社会治安和打击犯罪的同时保障人权，盘查权应当由法律法规严格限定其启动条件、范围、深度和时间。关于启动条件，英美法系国家一般将“合理怀疑”作为要件，当然这种怀疑是基于合理的客观根据基础之上的，并非主观猜测的；大陆法系国家采取更加客观的标准，如德国法律规定盘查的启动要件为具体的危险。关于盘查的范围，英美法系国家从维护公民权利的角度，一般仅限于盘查相对人的随身物品及其驾驶的汽车。如1983年美国联邦最高法院通过Michigan v.Long一案确立了警察只应该盘查相对人身体表面及身体外所支配的区域内（如汽车）。大陆法系国家如德国警察在取得司法令状的前提下在特定区域设置检查站，通过之人无论是否具有犯罪嫌疑均有义务接受对其身体及携带物品包括汽车的盘查。关于盘查的深度，因为盘查的对象并非确定的犯罪嫌疑人，盘查也并非刑事强制措施，各国通常将盘查的深度限定为人身及物品的外部，不能进行彻底的搜查。在美国盘查被称为“拍查”，即通过拍打和触摸从外部感知随身携带的物品非武器即可，而不是搜查刑事证据如毒品等。关于盘查的时间也是法律限定的重要内容。如果盘查的时间过长，盘查可能转化为拘留、逮捕。而拘留和逮捕作为刑事强制措施在大多数法治国家中要受到司法审查的限制，由法院颁发司法令状后由警察执行。盘查作为一种不经过司法审查的行政权力，如果时间过长，极易侵犯公民的宪法性权利。

二、行政法律法规中对盘查的规定和存在的问题

（一）我国现行行政法律法规对盘查的规定

一是《人民警察法》第9条规定：为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经公安机关批准，对其进行继续盘问：（一）被指控有犯罪行为的；（二）现场有作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的；（四）携带物品可能是赃物的。对盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过24小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至48小时，并应当有盘问记录。对于批准继续盘问的，应当立即通知其家属或者其所在单位。对于不批准继续盘问的，应当立即释放被盘问人。经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他强制措施的，应当在前款规定的期间作出决定；在前款规定的期间不能作出上述规定的，应当立即释放被盘问人。

二是《公安机关适用继续盘问规定》第8条规定：对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，不能排除其违法犯罪嫌疑，且具有下列情形之一的，人民警察可将其带至公安机关继续盘问：（一）被害人、证人控告或者指认其有犯罪行为的；（二）有正在实施违反治安管理或者犯罪行为嫌疑的；（三）有违反治安管理或者犯罪嫌疑且身份不明的；（四）携带的物品可能是违反治安管理或者犯罪的赃物的。

三是《居民身份证法》第15条规定了人民警察在执行职务时，有查验居民身份证的权力，查验的法定情形应当遵守一般程序。

四是《人民警察使用警械和武器条例》第7条、第8条和第9条规定了人民警察在紧急情况下，可以依法使用警械、武器。

（二）从我国现行法律法规的规定和执法实践来看，我国的警察盘查法律制度存在的问题

一是执法主体不特定。《人民警察法》明确规定行使盘查权的主体只能是公安机关的人民警察。在执法实践中，随着一些地区社会治安维稳压力的加大和警力的严重不足，一些不具有执法主体资格的协警单独行使盘查权的现象时有发生。其实，协警作为警察工作的辅助力量，在维护社会治安打击犯罪的过程中发挥着重要作用。在当前警力普遍不足，社会管理成本居高不下的前提下，投入一部分协警辅助警察参与到治安管理和刑事侦查工作中也是大势所趋。然而，协警人员流动性大、缺乏职业认同感、人员素质偏低、执法行为容易失范等一系列问题都亟待解决。

二是盘查启动标准过于简单。《人民警察法》规定的盘查启动标准为“有违法犯罪嫌疑”，而对于判断“违法犯罪嫌疑”的标准却没有作进一步的规定。由于法律规定的标准过于宽泛，执法实践中，警察凭借社会阶层、职业状况、前科劣迹等主观因素，依据有罪推定的原则行使盘查权，造成盘查权的随意滥用，公民的基本权利受到侵犯。

三是盘查的范围、时间和强制程度规定的不明确。首先，法律没有规定盘查的范围，导致实践中，盘查的范围被恣意扩大甚至转化为搜查，严重侵犯了公民的隐私权和人身自由权。其次，法律规定继续盘查的时间不得超过24小时，在特殊情况下可以延长至48小时，比《刑事诉讼法》规定的传唤和拘传还要长，行政权限制人身自由的时间超过了司法权，不符合比例性原则。最后，《人民警察法》并没有规定在警察盘查过程中，被盘查人不配合或者抗拒的，警察可否采取强制性措施，采取何种强制性措施。只是在《人民警察使用警械和武器条例》第7条、第8条和第9条规定了人民警察在紧急情况下，可以依法使用警械、武器。那么被盘查人不配合或者抗拒盘查的情况是否属于紧急情况？如果属于紧急情况，强制性措施的程度如何？这些问题都有待明确。

四是盘查中发生的侵权行为缺乏必要的制约和救济。有权力就有制约，有损害就有救济。盘查权的行使涉及到公民的隐私权和人身自由权，必须要有相应的制约机制。《人民警察法》规定盘查和继续盘查由警察单方面做出，继续盘查延长至48小时只需经县级以上公安机关批准，公安机关既做运动员又做裁判员，有失公正。对于盘查中发生的侵权行为，《公安机关适用继续盘问规定》第40条规定：被盘问人认为公安机关及其人民警察违法实施继续盘问侵犯其合法权益造成损害，依法向公安机关申请国家赔偿的，公安机关应当依照国家赔偿法的规定办理。实践中，对盘查侵权造成的损害仅仅通过国家赔偿是无法完全弥补的。盘查是公安机关的具体行政行为，同时又是强制性行政行为，属于可诉的行政行为，法律应该明确规定行政诉讼的救济途径。

三、行政法视野下对盘查权的立法建议

根据上文分析的我国警察盘查在立法和执法实践中存在的问题，笔者对警察盘查的立法建议如下：

一是将盘查主体严格限定为公安机关的警察。警察是一种专业化很强的职业，有其特殊的职业技能、职业纪律、职业道德和职业文化。负责社会治安和刑事侦查的警察因与违法犯罪作斗争，其职业更有其特殊性。将盘查的主体严格限定为公安机关的警察，有利于在维护社会稳定的前提下，最大限度的保护公民的各项合法权益。然而，在盘查过程中将协警完全排除在外也是不现实的。现代社会人员流动性大，伴随人员流动带来的文化冲突、宗教冲突、阶层冲突大大提高了社会管理的难度，警力匮乏成为了世界各国的普遍现象。为了应对日趋复杂的社会治安，节约社会管理成本，各国警察机关都在聘任一定数量的协警辅助警察工作。我国的协警制度起步较晚，协警的职责权限、晋职晋级、薪资福利、职业培训等各方面还有待根据实践不断完善。目前，在法律有明确规定的情况下，必须坚持采取以警察为主、协警为辅的盘查模式，同时通过加大培训、保障薪资待遇提升协警素质，逐步提高协警参与社会管理的程度。

二是细化盘查启动标准。盘查涉及公民的隐私和人身自由，启动标准必须客观、严格。我国的盘查启动标准为“违法犯罪嫌疑”，这一标准过于主观化，有被滥用的风险。如英美法系国家既规定了盘查的启动标准又规定了限制标准。启动标准为“怀疑的合理根据”，即必须要有准确的信息情报等客观依据为前提，限制标准为：不能仅凭种族、年龄、穿着和前科劣迹等歧视性标准为依据启动盘查。大陆法系国家对盘查的启动标准规定的更为客观。德国以社会防卫理论为依据，规定盘查的启动标准为“存在具体危险”，即在一定的客观条件下，警察可以预料到有危害社会的具体危险发生，就可以行使盘查权。同时，在盗窃、抢劫频发的地区如火车站、飞机场、银行、金店等，警察为达到主动防卫的目的可以设置专门的检查站，行使盘查权无需上述条件的限制。借鉴两大法系国家的经验，我国警察的盘查启动标准可以设定为一般标准和特殊标准：一般标准即具有违法犯罪的合理怀疑为标准，这里的合理怀疑不是以经验丰富的侦查人员的眼光为标准，而是以普通人的合理怀疑为标准，标准看似很低但却有利于保护公民的合法权益。特殊标准即出于反恐的需要在特殊时间如重大节假日、大型群众活动和特殊地如要害国家机关、地铁站、飞机场等公共场所，设立检查站行使盘查权。一般标准彰显了法律对公民合法权益的尊重，特殊标准体现了公民对公共秩序安全的妥协。

三是明确规定盘查的范围、时间和强制程度。启动标准的限定只是严把盘查的入口关，明确规定盘查的范围、时间、深度和强制程度，才是真正将盘查“关入法治的笼子”。首先，关于盘查的范围。在美国警察盘查的范围仅限于被盘查人的人身和携带物品的外部与其可以直接控制的场所。盘查的首要目的是维护社会治安，而不是发现犯罪证据。因此盘查的范围应有别于搜查，其范围应限定为通过拍打和触摸感知被盘查人是否携带违禁物品（枪支、违禁刀具、毒品等）。其次，关于盘查的时间。我国法律对初次盘查的时间没有规定，对继续盘查规定为24小时，特殊情况下规定为48小时。初次盘查只是核实身份和对被盘查人简单拍触，所需时间不多，可以由警察自由裁量。对于继续盘查涉及限制被盘查人的人身自由，必须要由法律限定其时间。德国法律规定因盘查限制人身自由的时间不得超过12小时，法国对于经过盘查有迹象推定犯罪的人拘束的时间不得超过24小时，但须经主任检察官书面许可。我国和德法同属大陆法系国家，虽然不实行检警一体制度，但检察机关具有法律监督权，对于公安机关行使的盘查权进行法律监督是符合宪法规定的。建议将继续盘查的时间规定为24小时，特殊情况下经同级人民检察院批准，可以延长至48小时。最后，关于盘查的强制程度。建议在行使盘查权时，贯彻“比例性原则”，即在使用多种强制性措施时，应根据情况选择对被盘查人的合法权益损害最小的。比如，能通过盘问排除嫌疑的尽量盘问、盘问的方式不能排除在有条件的地方可以通过磁性探测器检查，还不能排除嫌疑的可以拍查或者开包检查，发现携带违禁物品的可以留置被盘查人。在盘查前，应出示证件，告知盘查的目的，争取相对人主动配合。相对人有违法犯罪嫌疑，同时又采取暴力手段抗拒严重威胁警察及周围群众生命安全的，可以使用警械和武器。

四是规定盘查的制约和救济。一是应当规定警察在盘查过程中应佩戴执法记录仪，留置被盘查人时应当进行同步录音录像。被盘查人认为警察的盘查行为侵犯其合法权益请求调取执法记录和同步录音录像时，公安机关应当出示相关视频音频资料。二是法律应明确规定，被盘查人认为警察的执法行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议、行政诉讼、行政赔偿。如我国台湾地区《警察职权行使法》中就规定了“如利害关系人请求，警察应将其异议制作笔录交付，也可以提起行政诉讼；若有违法情事，属于国家赔偿法的情形的，可请求国家赔偿；如警察依法行使职权，造成人民生命、身体或财产遭受损失的，还可请求补偿。”台湾地区的立法经验值得我们借鉴。

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On Interrogation Right of Police from Viewpoint of Administrative Law

Sun Yun-xin
（The First Branch of Beijing Procuratorate,Beijing 100040,China）

Interrogation is an important right in administrative law enforcement for police,which can protect the soci⁃ety and combat the crimes.Whether it is executed correctly or not,highly relates to the stability of our society and the protection of human rights.But in the existing laws,the interrogation subjects are not certain;the application standard is simple;the scope,time,and intensity of interrogation are not specific;there are not necessary restrictment and com⁃pensation;and causing the violation of citizens'lawful rights.So we should put the interrogation right of police into the legal channel,and set up the comprehensive regulations on its subject,standard,time,intensity and the compensa⁃tion measures.

interrogation by the police;right of administrative law enforcement;administrative compensation;adminis⁃trative procedure

D912.1

A

1672-1195（2016）02-0057-（04）

2016-07-10

孙赟昕（1978-），男，黑龙江人，北京市人民检察院第一分院助理检察员，博士，主要研究方向：刑事诉讼法学、行政法学。

责任编辑：王梅