商业银行在PPP模式中的发展策略研究

□张　鑫

商业银行在PPP模式中的发展策略研究

□张鑫

新型城镇化建设带来的投资需求快速增长与政府有限供给能力之间的矛盾，持续推动基础设施领域投资进一步向社会资本开放，同时也为PPP模式提供了广阔的发展空间。本文从PPP的基本概念和特点出发，分析了商业银行参与国内PPP模式的现状以及必要性，提出了商业银行在PPP模式中的发展策略。

中国新型城镇化建设带来大量的公共服务和基础设施投资需求的同时还带来了诸多问题，突出表现在：地方政府缺少支柱税种和主体税源、公共服务责任和财力不匹配、地方债务负担沉重、城市基础设施建设过度依赖土地出让收入。为解决这些突出矛盾，PPP模式的运用无疑是解开公共服务供给效率低、融资平台债务高、公共领域社会资本难进入等问题的重要方式。在PPP发展模式中作为参与方的商业银行既有机遇也面临挑战，如何把握PPP模式带来的商机，研究PPP模式发展的新情况新形势，变革业务发展策略，这对商业银行未来业务经营具有巨大影响。

一、PPP模式的发展现状

（一）PPP模式的概念和特点。

PPP模式（即政府与社会资本合作模式，Public-Private-Partnership），是指在建设公共基础设施和提供其他服务时政府和社会资本实体部门以特许权协议为基础建立的一系列相互合作伙伴关系。通过这种合作伙伴形式，能够发挥社会资本的主观能动性，拓宽企业发展空间，增加政府城镇化基础设施资金来源，提升对公众的公共服务供给效率，促进经济增长、就业和技术创新。PPP模式的主要特点包括以下几个方面：

1.伙伴关系。在传统基础建设模式中，政府部门是作为决策投资角色发挥着绝对主导作用，基础设施建设融资大多采取发行债券、银行贷款等方式，在该模式下，地方政府债务较高，并且要完全承担债务的偿还责任。而在PPP模式下，政府公共部门通过与社会资本实体通过长期合同（整个项目的生命周期）明确权利和义务，并由政府与社会资本实体成立的项目公司来进行融资、承担偿还责任，由此政府公共部门职能从“经营管理者”转变为“合作监督者”，有力降低政府负债。

2.利益共享。在传统模式下，投资主体主要为政府，但在PPP模式下，社会资本实体可以参与这些项目，这打破了政府公共部门作为单一的投资主体的局面，有效利用公私两个部门的长处，发挥社会资本的主观能动性，解决政府部门效率低下、流程繁琐的问题，提升管理水平，达到优势互补，实现政府、企业、公众等多方共赢，并为公众提供高质量的服务。

3.风险共担。与传统模式相比，PPP模式的多元化投资主体结构决定了其可以在项目各参与方之间分散项目风险，而政府不需要像传统方式一样承担兜底责任，是政府部门与社会资本实体共同承担风险和管理责任。这极大地降低政府财务、建设、运营风险，而社会资本实体由于政府在项目运营过程中分担了部分风险，也使其风险得到了降低，提高了项目融资成功的可能性。

（二）国内PPP模式发展现状。

1.国内PPP模式已进入快速发展新时期。在1998年以前我国在大力发展建设基础设施和利用外资的背景下，就已进行过公私合作模式的探索和实践。1998年以后世界经济受到东南亚经济危机的影响，我国实施积极财政政策，通过发行长期建设国债、扩大政府投资，实现了基础设施建设的跨越式发展。2004年至2013年间鼓励非公有制经济发展相关文件的落实，使大众开始逐渐认识PPP。十八届三中全会提出的“公共资源配置市场化”等多项改革奠定了PPP模式在我国的发展的政策环境基础。2014年以来，国内PPP模式已进入快速发展时期。我国在借鉴世界各国的经验基础上不断加深对PPP模式的认识和了解，使得我国在基础设施领域PPP的推进发展可以“不再是摸着石头过河”。中央政府在政策导向下开展PPP立法工作的推进，财政部成立了PPP工作领导小组，从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。

2.国内PPP模式发展的市场潜力巨大。财政部预计到2020年我国的城镇化率将达到60％，相应产生的投资大约有42万亿元。地方政府可以通过银行贷款、城投债、地方政府债、信托等途径进行融资，但是其根本是以地方财政收入为支撑。以往地方财政收入是以“土地出让”为主要来源，但我国人口红利逐步消失、地产周期面临拐点，土地财政将必然难以为继。2015年新《预算法》和“43号文”全面实施，地方政府融资逐渐受限，信贷扩张的老路又被宏观经济调结构的目标和货币政策稳健化的定调堵住了，因此通过PPP来带动社会资本参与基础设施投资建设，成为了缓解地方政府财政支出压力必然选择。面对如此巨大的融资市场，PPP模式的发展已然成为国内银行业新的利润增长点，商业银行与此有关的各类银行业务拓展前景也十分广阔。

（三）商业银行参与国内PPP模式存在的问题。

在PPP模式下，商业银行参与PPP项目不仅可以获得贷款利息收入，而且还可以获得中间业务收入，有利于商业银行金融创新和多样化发展。但是商业银行在参与国内PPP项目中还存在一些问题。

1.运营模式不成熟。PPP项目周期长，项目的签约属于非完整性合同，变数较大，风险贯穿项目的全过程。由于项目运营模式不成熟，参与方之间尚未形成风险分担机制、缺乏合理的定价机制。例如，有的地方政府在项目中存在“卸包袱”的现象，由市场化的主体承担所有的风险和责任。与之对应的是地方政府为了吸引资金、提升政绩，给予企业高收益率、过长的特许经营期等承诺，项目没有进行充分论证就贸然进入，结果项目运营之后就会出现政府与企业“双输”局面。

2.项目风险与收益不匹配。PPP项目普遍是具有公益性质的，因而项目本身的收益率一般并不高，仅仅靠项目现金流较难覆盖融资成本，这是商业银行难以介入的主要因素。一方面，项目现金流的估算受政府政策不确定性影响较大，导致项目收益不确定性较大，也制约社会资本参与度。另一方面项目的融资主体并不是政府，而是专门成立的SPV，所以PPP项目本身抵质押条件较弱，加之政府不提供担保，使得项目运作风险较大。

3.法律法规配套措施不完善。PPP项目涉及多种法律关系和主管单位，目前我国缺乏一部针对PPP模式的系统性的法律法规以及统一的PPP主管部门。尽管相关部委出台了规范指导意见和操作指南，但是这仅仅局限在顶层设计层面。而地方性的通知、意见、规范的法律效率层次较低，差异性较大，还会存在相互矛盾的地方，因而企业难以通过法律途径提供有效保障。另一方面，PPP项目部门较多、流程长严重阻碍了项目进程，客观上增加了项目的财务成本。PPP项目投资额大、周期性长、短期盈利性弱，商业银行需要承担较大风险，更要及时关注法律政策方面的变化。

4.PPP项目可选性较低。条件真正成熟的可选PPP项目较少是制约商业银行介入的原因之一。PPP的运营模式尚不成熟，作为参与方的银行对其也缺乏系统认识和实践经验，所以符合银行条件、能可供选择的项目就相对较少。部分地方政府推出的项目有的仅是将普通项目简单改成PPP项目，项目缺少科学的前期评估，这与银行信贷政策的要求存在一定的差距。

二、商业银行参与PPP模式的必要性

（一）拓展城市综合金融服务。

PPP模式一般应用于城市公共服务的各个领域，主要包括交通、煤化工、信息、油气管网、水处理、清洁能源等，均是城市未来运营的重点领域。这将会为商业银行提供广阔的空间去拓展资产、负债、中间业务等产品，涉及政府、企业、个人等其他用户，具有很大的潜力。商业银行可以积极培育融资融信业务、把握投行业务发展、争取资金管理业务等。

（二）密切银政、银企合作关系。

商业银行参与PPP项目有利于提高银政、银企之间的合作关系。这不但可以发挥银行自身优势，参与到基础设施的建设中，实现银行、政府、企业之间的共赢，更能进一步扩大自身的市场份额，提高自身的市场地位和形象。另外，由当地政府主导的PPP模式，银行提供融资支持由当地政府主导的PPP项目，不仅能满足地方政府的合作需求，还能在未来较长时间内，在更为广泛的业务领域与政府合作。

（三）提升自身风险防范水平。

影响PPP项目因素各异，各个项目运营期涉及合作方的风险分担因素也较多，包括但不限于政策风险、市场风险、项目唯一性风险、政府信用风险、环保风险等多重风险。这些风险客观上要求商业银行在项目、客户上从严筛选，深入研判特许经营法律风险，持续加大贷后管理的力度。

三、商业银行在PPP模式中的发展策略

（一）贷前做好客户、项目调查。

PPP项目的周期长、资金的需求量较大，其风险在多个环节多个层面都可能会发生，所以，银行应在项目评估初期就介入其中，及时了解整个项目的投资规模、资金预算等情况。这与后期融资阶段介入相比，商业银行仅需投入较低的成本，当项目成功实施，将在很大程度上减少融资阶段风险成本，整体对银行而言是利大于弊。PPP项目的成功与否还需重点关注发起人和特许权经营者的财务能力、专业技术能力和运营管理能力等三方面。因而银行在对PPP项目调查时，重点关注的风险应在项目发起人、融资模式和债务水平等方面。

（二）提高未来现金流的预测能力。

在PPP模式下，银行以项目为基础为企业提供融资服务，而偿贷的能力来源于项目未来的现金流，所以，商业银行甄选融资项目时，就必须对项目的盈利能力和偿债能力进行科学合理的分析和预测，这样才能确保企业未来的现金流足以覆盖贷款本息。

（三）持续关注PPP相关政策的出台。

PPP相关政策国家和各地方政府正在不断完善和补充。面对这一形势，商业银行准确把握不同层级的政策要求是其介入PPP项目融资的工作重点，特别是对项目所在地的政策制度要进行更深入的研究。一方面，银行需不断关注PPP政策变化，包括各部委制定的PPP相关政策规定，另一方面还应关注改革的政策及发展方向，以便及时调整业务经营策略，减少外部环境的变化对项目运行可能造成的不良影响和风险。

（四）提升产品和服务能力。

PPP项目的整个流程对项目的咨询服务、资金筹措的渠道、资金监管都有较大需求。在项目初期，PPP模式急需相关融资咨询顾问服务。对项目公司而言，依法获得各类权益（如收费权、特许经营权等预期收益）后，存在质押融资的需求。地方政府为了盘活存量资产，还会存在一些在抵质押、用途、期限等方面的创新产品需求。商业银行根据不同的项目，结合客户的需求，在原有项目贷款基础上，通过诸如股权、债权、贷款等的多种方式来参与PPP的融资服务，研发出不同的产品组合品种。

（五）加强人才队伍的培养。

PPP项目是一项复杂的系统工程，融资模式涉及领域较多，需要银行拥有具备经济金融、法律等知识的专业人才，因此商业银行需要不断地加强人才的培养，充实人才队伍。一方面银行可以通过学习国外的先进理论和成功经验来提高PPP业务的开展能力；另一方面还可以积极引进精通PPP业务的人才，并加强内部业务人员的培训，提高商业银行的人才竞争力。

［1］陈坤龙，我国地方政府PPP项目指南框架构建研究［D］.重庆大学，2013.

［2］许强，PPP项目风险因素分析与分担决策［D］.南京大学，2013.

［3］邓云.商业银行在PPP模式中的业务机会及相关策略研究［J］.工程经济，2014（9）.

［4］高鹏程.PPP模式：背景、问题及推广途径［J］.地方财政研究，2014（9）.

［5］李南毅，PPP模式下商业银行业务机会及对策研究，金融经济［J］，2015.

［6］汪小亚．中国城镇城市化与金融支持［J］.财贸经济，2002，（8）.

（作者单位：农业银行南京城北支行）