公共服务中的利益冲突及预防机制研究

文/张成福 吴俣丹

公共服务中的利益冲突及预防机制研究

文/张成福 吴俣丹

摘要：利益冲突是公共行政与公共服务存在的普遍现象。利益冲突的核心在于公职人员透过作为或者不作为等不当手段，为自身或者特定关系人谋取不正当利益。利益冲突分为显现的利益冲突、表面的利益冲突以及潜在的利益冲突三类。对利益冲突缺乏有效管理，无疑将侵害公共利益、破坏政府合法性、侵害公共服务理性、诱发腐败问题、降低公民对政府的信任。从国际经验并基于我国情况，应从管理、控制、引导三个层面构建本土化的利益冲突预防机制，通过制度体系与道德伦理的结合，内化公职人员对公共价值的追求，提升职业伦理、道德素养，增强社会责任，促进公共利益。

关键词：公共服务；利益冲突；公共利益；道德伦理

利益是人们在一定的社会条件下生存和发展需要的表现。利益涉及人的物质和精神的需要以及需要满足的程度。人们有各种各样的需要，也就有各种各样的利益。利益不仅仅体现着个人和组织与物质产品和精神产品的关系，也体现着在享受这些产品时个人与个人、个人与组织、组织与组织之间的社会关系。只是这种利益关系成为人们从事一切社会实践活动的动机。正如马克思所说:“人们所争取的一切，都同他们的利益有关。”［1］

在民主社会，公共行政和公共服务的首要特质在于公共利益，公共行政的一切都是为了追求社会的存续和发展。所谓的公共利益，并非是与个人利益无关的某种利益，而是超越纯粹的个人利益，基于平等原则和人性尊严原则，基于人民生存和发展的共同需要，属于每一个人均能够主张和享受的利益。与纯粹的个人利益相比，公共利益具有利他性、平等性、共享性和非排他性的特点。

公共行政和公共服务是追求公益的国家作用和行为，并不意味着公共利益是自动生成的。相反，在阶级和利益的社会，或者讲自从国家和政府产生之后，公共利益和个体、集团利益的冲突便一直存在着。马克思曾经精辟地指出，封建的官僚机构，无论就其实质而言还是就其目的而言，都是形式意义上的国家，在普遍政治化的条件下，政治权力的谋取便意味着经济上的利益。因此“就单个官僚而言，国家的目的变成了他个人的目的，变成了他升官发财、飞黄腾达的手段”，［2］而造成这种问题的根源，在于国家与社会的根本对立。

从近代以来，资本主义民主制度的确立在一定程度上缓和了国家和社会的对抗关系，但没有从根本上解决国家所代表的普遍的公共利益与特殊阶级或者个人的特殊利益之间的冲突。也就是说，民主体制与制度的设计不必然是利益冲突和贪腐的绝缘体。世界银行的治理指标显示，国家是否是民主政体，与其控制贪腐和防止利益冲突的能力并不相关。［3］事实上，对任何一个国家而言，无论其历史文化、经济发展程度、政体架构、经济结构和政企关系如何，利益冲突都是一个持续存在的现象，只是程度的差异不同而已。也就是说，“公共利益与职责之间、私人生活禀性与公共角色义务之间不可避免地存在紧张关系”。［4］如何解决利益冲突，是各国在国家治理和公共服务领域面临的共同课题。

一 公共服务中利益冲突的性质及危害

（一）利益冲突的性质

从广义上讲，凡是存在有组织的人类活动的地方，无论是政府组织、私人部门还是社会组织或者非盈利组织，都存在利益冲突。换句话说，凡是存在利益的地方皆有利益冲突。正是在这个意义上，《牛津高阶英汉双解词典》解释说:利益冲突是一种情境，这种情境致使人们受到两种不同工作、角色、目标等的影响，而无法公正地工作。［5］对公共服务中利益冲突概念的界定，学界和实务界大多沿用OECD的定义，即“利益冲突指公职人员个人利益与公共利益之间的冲突，即当个人利益的达成对公职人员职责、绩效造成不利影响，或只要行使公职时受到个人利益的左右，利益冲突就产生了”。［6］

由此看来，公共服务的利益冲突是一种情境，一种行为选择的困境。公共服务终极价值是一致的，即促进公共利益，然而公职人员是一个非同质团体，有不同的个人利益，“在这种情境下某人的特定利益具有干扰他代表另一个人做出合适判断的趋势”。［7］其本质是由公职人员个人利益同行使公职中所代表的公共利益间的不一致引起的。这样的不一致有可能没有引起利益冲突，未对公共利益造成侵害；有可能引起利益冲突，使个人利益凌驾于公共利益之上；同时也有可能存在潜在冲突，形成未来侵害公共利益的风险。因此，个人利益与公共利益的不一致是客观存在的，只有当其缺乏有效管理和制约，使不一致的客观事实演变为干扰、影响公共利益的倾向及主观事实时，才会构成利益冲突。公共服务中的利益冲突并不完全等同于腐败，但是利益冲突会诱致腐败。

在利益冲突关系中，利益冲突的主体是公职人员及其亲属、朋友、合作伙伴等社会关系网络。利益冲突的过程是公职人员在公共服务中对公共利益及个人利益取舍的倾向、排序和抗衡。利益冲突构成的载体是，主体基于个体角色、个人需求、情感、价值判断等因素下，输出的影响、干扰、违背公共利益的行为，这种行为包括了过去发生的、现在进行的以及将来可能出现的行为。利益冲突的核心在于公职人员透过作为或者不作为等不当手段，为自身或者特定关系人谋取不正当利益。

利益冲突主要体现在公职人员对个人利益的不当追求。个人利益包含很多方面，不仅指经济利益或某些直接利益，“还包括意识形态的、组织的和心理等方面的含义，如影响、忠诚、情感、性情、偏见、关系、依附等因素都会成为妨碍公务员判断的特殊利益”。［8］基本上，公职人员在行使公权力、执行公务时可能产生冲突而且应该回避的利益可以划分为两类:一是有形利益，主要为财产上的利益，其中包括动产、不动产、现金、存款、外币、有价证券、债权或者其他可以以现金对价转换之财产权。二是无形的利益，比如有利公职人员或其关系人对于政府机关、公立学校、国有企事业单位之任用、升迁、调动及其他人事措施；通常这种利益虽然无法直接产生金钱的价值或者其他财产价值，部分可能仅仅限于心里层面的满足，但其因为缺乏互动正义以及违反诚信原则，影响政府的公信力。

根据公职人员非正当个人利益的不同兑现过程，可以将利益冲突分为显现利益冲突、表面利益冲突、潜在利益冲突三类，其中利益冲突识别的直观性依次递减，手段的隐蔽性依次递增，识别的难度也依次递增。

1.显现的利益冲突。显现的利益冲突具有明确性及直观性，是当下或过去指向的，“涉及到某种正在发生的或过去发生的情形或关系”，［9］利益冲突行为客观存在。此种情形下可以直观地识别到个人利益对公共利益侵害的明显意图及结果，在面对公共利益与个人利益的不一致时，公职人员选择将个人利益凌驾于公共利益之上。主要表现形式为直观的“交易性”冲突行为，主要是将公权力作为交易的砝码，以牺牲公共利益为代价，换取某种个人利益。表现为公职人员过去或现在，将所在职位的特殊权力、信息等公共资源与各种实体或非实体的私人资源进行交换的行为。实体个人利益的交易，指公共资源与物质资源的交易，如权钱交易、信息兜售等。非实体个人利益的交易，指公共资源与私人情感的交易，公职人员利用公权力及公共资源换取和积累私人情感关系及私人社会资源，以满足精神及情感上的需求，如以权谋私、裙带关系、任人唯亲等。

2.表面的利益冲突。表面的利益冲突具有间接性，不如显现的利益冲突那么直观，也不如潜在的利益冲突那么隐蔽，但仍然存在利益冲突行为。公职人员在实现公共利益的过程中间接地、潜移默化地融入个人利益，是对显现利益冲突的巧妙回避。主要表现形式为“渲染性”的冲突行为，如公职人员担任代表、顾问等体制外就业以及亲属经商的现象，均通过公职人员身上除了公职、个体以外的第三种角色，间接使个人利益干扰和左右公共利益，或在实现公共利益过程中掺杂不同程度的个人利益。这个过程的冲突行为有可能不违法，但却违背伦理道德。例如，“体制外就业是否会产生利益冲突关键看两个因素——工作类型和受托权限”。［10］除去划归第一类的显现利益交易，一方面，公职人员体制外就业现象会分散其本职工作的时间和精力；另一方面，公职人员兼职的角色会从其公职的角色中受益，将诱发公职人员有意或无意地与这些机构进行利益互动，分享一手信息和资源，加强这些私人机构的竞争力及可能性，从而使公共决策的公平公正受到质疑。

3.潜在的利益冲突。潜在的利益冲突具有隐蔽性和不确定性，是未来指向的。指“现在不容易观察到或还未发生的利益冲突，随着时间、环境的变化，公职人员的个人利益可能影响公共利益”。［11］潜在的利益冲突发生与否存在不确定性，具体表现形式可以分为两类:（1）“积累性”的冲突行为，如公职人员收受有形礼物或无形款待等收受他人好处的行为，虽然没有及时进行利益兑现，但随时间的推移和好处的积累，公职人员兑现利益的压力就越大，潜在利益冲突趋于显现的风险也越大。（2）“旋转性”的冲突行为，“随着公共组织和私人组织之间来来去去调换工作，过去的工作与将来的工作之间交叉的利益关系会演变成极端复杂的利益冲突”，［12］包括公共部门与私人部门之间的双向旋转。一方面，当公职人员离职或退休后，在其未来的就业或个人活动中，具有利用公共部门任职期间积累的资源谋取个人利益的风险；另一方面，公职人员从私人部门进入公共部门，存在着运用公权力为原来私人部门输送利益的风险。

（二）利益冲突的危害

公共服务中的利益冲突会导致政府在价值层面偏离公共价值，给政府带来合法性危机，同时在决策和执行层面破坏、侵蚀公共服务的理性与效果，倘若缺乏有效管理和控制，将诱发腐败问题，降低公民对政府的信任。

1.损害公共利益。卢梭曾指出，“政府作为全体公民权利的委托行使者，除了公共利益以外，政府在行使公共权力的过程中不会追求任何个人或团体的利益。”［13］公共价值与公共利益是公共服务的抽象表达，也是对公民的承诺，使公共服务与公民需求保持一致。利益冲突的行为将导致个人利益侵蚀影响公共利益，滥用公权力达成个人利益，势必违背公共部门对公民的承诺，使政府的行为及决策偏离公共服务的价值体系，损害公共利益。

2.破坏公共组织的合法性。“政府只是从属于主权权力的一种权力，是公共力量的受托者，是主权体的公仆。”［14］国家的主权体是公民，政府权力来源于公民的授予，取之于民用之于民是政府社会管理、公共服务的合法性来源。公权力具有的特殊性能带来普通公民没有的特权，当被私用于满足个人利益时，就会使社会的公仆变为社会的主宰者，是对权力来源的颠覆，更是公共责任的丧失。“当腐败和不道德行为增加时，公民对政治和政府的尊重就会降低，在公民心目中，政府的合法性就会下降。”［15］

3.侵蚀公共服务的理性。公共服务都是围绕民主、公平、公正等核心价值观展开进行的，本质是对社会不同价值和资源变迁过程中的有效分配和管理，满足不同群体的利益需求，维护社会的和谐发展。利益冲突的行为会使普通群众或者弱势群体利益被控权者侵蚀，使资源向社会中有权有势的群体流动，破坏公共服务的理性，加剧社会层级落差，带来不稳定因素。

4.诱发腐败的产生。“利益冲突和腐败是两个不一样的概念，利益冲突不一定产生腐败，但是腐败一定是由利益冲突引起的。”［16］利益冲突是腐败的根源，如果利益冲突的现象没有得到重视和管理，就会使公职人员在行使公权力及运用公共资源的过程中，融入越来越多的个人利益，使原本只是违背伦理道德的行为，扩展为诱发腐败、触犯法律法规的严重问题，使公权力蜕变为谋取私利的工具。

5.降低公民对政府的信任。公民对政府的信任源于两个层面的感知。第一来自公民对政府的情感和信仰，无关认知与利益的道德选择；第二来自于公民与政府互动中，基于公共服务具体产出、过程、效果的理性判断。前者是在道德与价值层面的抽象感知，后者是在行为与互动层面的具体认知。当利益冲突发生时，说明公共服务中杂糅了公职人员的个人利益，将直接作用于第二层面公民对政府行为的理性感知，继而间接影响到第一层面对政府存在价值的感性质疑，从而降低对政府的信任。

二 管理利益冲突的国际经验

利益冲突是公共行政和公共服务利益存在的普遍现象，或准确来讲，是一种普世的病态行为。如何管理和防止利益冲突，也成为国家廉洁体系建设的一个重要部分。国际社会在利益冲突的预防、识别和管理方面，进行了积极的探索，也积累了丰富的经验。概括起来，主要有以下几个方面:

（一）明确利益冲突主体的范围及对应重点

大部分国家对利益冲突主体的认定大体覆盖以下五类:国家的部长及国务卿；各层级的内阁成员，如内阁的首长、顾问及职员；高级公务员；负责政府采购的公职人员与负责合同管理的公职人员；法官和检察官。［17］具体来看，不同国家对利益冲突主体考察的范围仍有所差异。如在美国除了包括所有拥有公共使命的公职人员外，还增加了总统和副总统的候选人，以及他们的亲属、合伙人、相关企业等。然而“并非所有国家都将利益冲突主体设为所有公职人员，有些国家则将精力主要聚焦在高层公务员和民选的官员”。［18］如法国和德国，侧重关注高层的政策制定者，对其进行严格的限制和监督。

不同岗位、级别的公职人员，代表的公共利益、持有的公权力不同，面临的利益冲突情形差异很大。因此，西方国家强调在明确利益冲突主体的基础上，应根据其职责、级别的差异明确考察范围，不同国家做法不一，但普遍遵循两个规律:（1）随公职人员级别和重要性的提升，相应的制度约束就越严格，要求其行为决策更加透明、公开。（2）公职人员的职责范围与政府外部交集越多，相应的制度规范就越复杂。如，对具体执行层面的一般公职人员，仅要求其恪守职责、按规范行事，然而随着级别的增加，逐渐要求进行不同程度的财产公开，增强相应的约束范围和公开力度。

（二）重点关注利益冲突的高发领域

西方国家在管理利益冲突的过程中，一方面，强调“预防”的理念，体现在通过制度设计，避免利益冲突情境；倘若利益冲突情境出现后，使公职人员做出正确的化解冲突的选择。另一方面，强调“不完全性”，认为利益冲突的预测不可能涵盖所有情形，应重点关注高危领域。对高危领域的认定，能够增强利益冲突的可识别性，总结不同国家重点关注的领域，主要覆盖以下三方面:（1）公职人员个体活动的利益冲突:包括资产，债务，人际关系，家庭关系，礼物、好处和款待。（2）公职人员外部活动的利益冲突:包括兼职，在志愿部门、非营利组织中的任职，在工会、政党中的活动，由私营部门调入公共部门，以及离职后的再就业。（3）商业利益以及政府与企业互动中的利益冲突:包括合伙、持有股权与投资。这些高危领域基本覆盖了大部分的利益冲突类型，在不同国家对社会网络、家庭关系，礼物、好处与款待、兼职、再就业等高危领域均有较高的关注度。［19］这说明对利益冲突的识别存在共性，均是以个人利益的需求程度、公权力的特殊程度、公共部门与私人部门接触的频率为基准来判断的。

（三）精细的利益冲突管理制度体系

由于利益冲突的潜在威胁，诸多国家都成立专门的机构、构建系统的制度加强对利益冲突的预防。可以从以下三个层面加以借鉴:（1）在制度机构上，成立专门的利益冲突管理机构，体现对利益冲突的重视。如澳大利亚的公务员叙用委员会，加拿大的利益冲突和伦理协调委员会，西班牙的利益冲突办公室等。（2）在制度内容上，制定针对性、系统性的制度规范及行为准则。纵观世界各国的做法，均采取预防性措施与惩戒性措施相结合的方式。预防性措施主要对利益冲突提供正确的规范准则，确保政府信息公开透明，防止冲突情境出现，具体做法包括公职人员的财产申报、利益声明、利益冲突回避等。如在加拿大，所有公职人员关于资产、负债、外部活动、礼物和款待都能在公开的网站上查询到。［20］在英国，针对部长及其以上的公职人员，设置了利益声明制度，在重大决策前需对与决策、公职相关的个人利益进行说明，有明确利益冲突的给予及时的回避。惩戒性措施指针对违背公共利益的不正当行为进行相应的惩罚，很多国家对离职后再就业都有极其严格的规定，在一定年限之内，禁止到任何可能引起利益冲突的私人部门任职，如有触犯都将视为犯罪活动受到严厉的刑事处罚。（3）在制度体系的构建上，一方面，制度化的程度有明显差异。如芬兰、法国等侧重运用法律手段进行制约，而美国、加拿大、新西兰和波兰等重视将法律和非法律手段相结合，并附有具体的范例指导。另一方面，制度的层次上也有差异。英国在利益冲突制度化的过程中没有进行地方政府和联邦政府的分离，实行全国统一的法案；［21］而在美国、加拿大均实施了分层的制度体系，在国家层面有统一的法典，而在地方又有针对性的规范，实现制度设定的集中与分散相结合。

（四）多元、丰富的社会监督力量

在预防利益冲突的过程中，很多国家都很注重吸纳社会力量对公共服务进行监督，如公民、新闻媒体及社会组织。具有如下两个特点: （1）社会监督的基础源于决策过程及行为结果的透明公开。如芬兰所有公民均有权随时查看非涉密的政府公文及档案。美国很早就开始了国会审议制度、媒体全公开制度，以便让媒体能更好地监督和报道立法会议和其他公务会议情况。［22］公共服务过程的公开化、透明化一方面能加强公职人员的心理约束，另一方面，能避免社会与公共部门信息的不对称，为社会监督提供信息和基础。（2）重视与社会组织的合作，鼓励广泛的社会力量参与监督公共服务。如韩国的反腐败国民联大，以及日本的全国市民行政监察联络会议。美国也十分重视发挥国际经合组织、国内公共行政职业协会与学会、改正政府工作协会等社会团体，以及一些私人伦理咨询公司在预防利益冲突上的作用。［23］

（五） 完善的培训、教育机制

对公职人员进行培训、教育，在国际上被视为预防利益冲突的有效工具。如美国政府很重视打造公职人员培训、教育的渠道和平台，从根源上提升公职人员对公共服务的责任感，而非仅仅运用法律的权威对利益冲突进行防范。［24］国际社会上具有两方面的经验:（1）完善的教育培训模式。针对公职人员培训的模式主要可以归纳为两种:服从模式（compliance model）和廉洁模式（integrity model）。［25］服从模式通过课堂教学、小组讨论、案例分析等方式，加强公职人员对现有制度规范的熟悉，明确自身职责权限，确保公职人员按照制度要求行事。廉洁模式通过强化公共服务的公共价值及职业道德准则，将其内化为公职人员的伦理价值观及伦理思维，帮助他们培育起负责、自主的行政人格。（2）强制性与自愿性并存的教育培训工作。许多国家针对公职人员的培训教育进行立法，以强制的方式确保落实，如美国制定的《政府雇员培训法》、法国的《继续教育法》等，同时对不同程度的培训有一定的自由选择权。可见很多国家都希望通过对公职人员的培训和教育，培养和提升他们正确处理并解决利益冲突的技能。

（六）强化公共服务的价值体系

许多国家通过强调公共服务的价值体系来提升公职人员对公共利益的认知和理解，要求公职人员在冲突情境中以这些价值为判断标准，主要包括六个方面:（1）依法行事，始终为公共利益服务。公职人员需要竭力维护宪法和法律，合理行使公权力，任何时候都以实现公共利益为目标，维护公众对政府的信任和对制度的信心。（2）公正无私。公职人员的任何决策和决定，都必须公正持平、不偏不倚，摒弃个人偏好，做出合理判断，确保过程及结果的公平公正。（3）廉洁诚实。在行使公职时不能有所欺瞒，应实事求是，正确判断是非对错，确保公职人员的决策和行为不受个人利益的影响和干扰。（4）透明度和责任感。确保公职人员的行为公开透明、可供监督，对公权运用、职责行使的过程和结果勇于负责和承担。（5）回应性。公共服务始终以服务为导向，对公民的需求和困惑，应给予及时的关心、尊重和回应，提升公民满意度。（6）效率和效力。公职人员需合理支配公共资源的使用，避免低效和浪费的现象。除了这些公共服务固有的核心价值外，部分国家的法规中还倡导保守秘密、忠于国家、恪尽职守、以人为本等价值体系。

（七）重视国家伦理体系的构建

公共部门良好的道德氛围，公职人员较高的伦理水平，都能有效降低利益冲突发生的可能性。通过道德伦理体系的构建，“将雇员个人利益与其公共职责之间发生利益冲突的可能性最小化，并在发生冲突时坚持公共利益以解决该冲突”，［26］为利益冲突树立道德防范的屏障。目前已经建立了专门伦理管理机构的国家主要有美国、法国、爱尔兰、日本、墨西哥、加拿大、意大利等，可供借鉴的经验有:（1）具有专业管理机构和法案。许多国家都成立了伦理管理的专业机构，形成专门的伦理道德法案及章程，以期加强公职人员对公共服务的正确认识，提升伦理道德及职业素养。如美国的政府道德署、加拿大的道德顾问办公室、日本的国家公共服务委员会。（2）编制伦理道德引导手册。通过日常发放手册的方式，对实际工作中可能遇到的伦理困境进行指导，营造廉洁廉政、诚信利他的工作环境。如美国编制的《行政伦理指导手册》及《不要做错了》等材料。（3）打造系统性、流程化的伦理咨询机制。咨询工作由专门的咨询专家承担，解答存在争议或模糊不清的伦理问题，并针对复杂、棘手的伦理困境寻找解决方式。以加拿大的道德顾问办公室为例，它具有顾问、评审、合作关系三种角色。［27］顾问的角色是通过提前评估存在的风险，要求公职人员对行为及义务进行承诺，并以机密报告的形式，递交公职行使过程中存在及可能存在的利益冲突，形成针对性的方案规避这些风险。该机构还特别重视国际性合作，共同关注公共道德问题，并对机密报告及行为安排进行每年的检查和更新，以便发现新问题及解决方式，适应不断变化的环境。通过伦理体系的构建提升公职人员的内在素养，在面临利益冲突情境时能够做出正确的选择，坚持公共利益并贯穿于所有行为及决策中。

三 我国利益冲突预防机制的构建

我国改革开放初期，20世纪70年代末80年代初，逐渐开始关注普遍存在的公私不分现象，将其视为党内的不正作风，针对任人唯亲、公款私用、经商、兼职等不当行为出台相关文件。90年代，随着改革开放的深入，将公职人员的不当行为视为廉政建设问题，在国家层面出台了更为系统、详实的规定以避免腐败问题，增加了如财产申报制度、收受礼品登记制度、回避制度等更全面的制度规范。21世纪初，随着社会主义市场经济的发展，对公职人员利益冲突的认识逐渐凸显，意识到其在防范腐败中的重要性，增加了许多针对公共部门、公职人员的廉政廉洁准则，强调了构建利益冲突预防机制的重要性。

虽然长期以来我国政府一直关注腐败及利益冲突问题，但由于我国存在政府职责不清、权力边界不明、政府与市场边界不分、政企政事不分等现象，制度体系缺乏系统性与可操作性，再加上自古家国同构、礼尚往来等风俗传统，加剧了利益冲突的内在冲动，助长了腐败问题。所以，以国际化的视野为基础，构建本土化的利益冲突预防机制需从以下几方面入手。

（一）加快理顺政府与市场的关系，明确政府的权力边界与职责范围

我国正处在政府职能转变、市场经济体制建立的初期，逐步探索多元、合作的政府治理模式，当前市场自身调节功能、外部保障机制还不健全，导致政府与市场的界限模糊，政府仍插手了很多本不该由其管辖的事务，为利益冲突的滋生提供了土壤，增加了公职人员利益冲突的选择情境，从而提升了风险。因此在预防利益冲突的过程中需要:（1）理顺政府与市场的关系，释放市场能量，发挥市场自身调节和选择的能力。打造一个分工明确、协同合作的政府与市场关系，设置合理、公开的竞争机制，使市场在资源分配上起决定作用，从而减少公职人员主观干预的机会。（2）进一步明确政府的职责范围以及权力边界。一方面，下放权力，能由市场自身完成的政府就不干预，加快解决政企政事不分的现象。将政府的职责与权力聚焦在维护宏观经济的稳定、优化公共服务、保障社会公平等市场无法实现的领域，弥补市场失灵，营造更为公平、有效的市场秩序。另一方面，加强责任与权力的匹配，保证公权力行使的合法性。解决边界模糊的问题，减少公职人员所面临的利益冲突情境，降低个人利益与公共利益之间冲突的程度，从而降低利益冲突行为发生的倾向。

（二）构建预防利益冲突的制度体系，注重制度体系的科学性和可操作性

虽然在中央层面明确提出过“建立健全防止利益冲突制度”，［28］但就目前来看，有关利益冲突的规范，只是散见在各种准则、条例中，系统性不强、可操作性缺乏、前瞻性不够，并没有一部专门针对公职人员利益冲突的制度。因此，应加快构建预防利益冲突的制度体系:（1）在制度导向层面，并非规定越严密越好，而应注重制度设定的科学性与适当性。“在公共服务中，对私人利益太过严格的限制，会侵害公职人员的其他利益，使实践过程无效甚至起反作用，可能还会阻碍一些经验丰富且富有才干的人加入到公共部门中。”［29］（2）在制度内涵层面，首先，在内容上应清晰认定利益冲突主体，将公职人员自身及亲朋等一系列社会关系都纳入考察范围。并对不同主体可能出现的冲突情形做出明确的说明，尤其关注高危领域，覆盖实际的、表面的以及潜在的利益冲突。其二，在程序上，通过制度程序设计，使利益冲突现象能被及时识别、揭露和管理，增强制度的可操作性。其三，在结果上，合理设定问责和制裁机制，针对左右、影响或违背公共利益的行为给予不同程度的惩罚，加强制度的威慑力，增加公职人员侵害公共利益的心理成本。（3）在制度执行层面，严格遵循制度规范，确保执行力，确保每位公职人员熟知预防利益冲突的相关制度，明确自身的行为选择和范围，能对利益冲突行为起到预警及阻止的作用。

（三）兼顾利益冲突预防机制的分层与联动，提升制度体系的适应性及弹性

在我国，一方面不同的行政区划有不同的级别，公职人员的行政级别又与所在行政区划相匹配。因而从中央到地方，同一行政级别的公职人员在不同地区有较大差异的权限，导致在某些地区较低行政级别的公职人员实际身处要职，掌握大量权力。另一方面，不同地区在经济基础、社会发展水平、文化风俗等方面存在较大差异，不同地区的公共部门职能重点也有很大差异。因此，在我国不同地区、不同岗位和级别下，利益冲突的表现形式呈现出级别和权力的分离性、区域的差异性。在具体实践中，应从以下三方面入手:（1）建立从中央到地方分层的预防利益冲突制度体系。考虑到我国政府改革的通常做法，预防利益冲突制度体系的构建应由中央向地方推动展开，以中央部门的实践示范带动地方政府。既有适用于全国的宏观性、普遍性的制度，也有针对地方特点及特殊岗位的制度，避免忽视一些特殊的利益冲突现象。（2）注重跨空间的联动预防机制。随着政府与社会的合作越来越频繁，汇集于公职人员一身的利益也呈现出复杂性和交错性，易使利益冲突行为超越组织及地域的界限，以跨空间联盟的方式实现某种个人利益。所以应注重跨部门、跨地域的联动治理，形成纵向与横向互补的预防机制。（3）注重制度运行的评估和完善。由于公共服务的环境越来越复杂，所以应定期对制度体系的运转成效进行评估，评估其对利益冲突现象的识别能力、对利益冲突问题的解决能力、以及对利益冲突行为的预警能力。根据外部环境变化，更新完善制度，更好地预防公共部门内部和外部活动中的利益冲突行为，提升制度适应性。

（四）增强监督过程的开放性，鼓励多元的社会力量参与监督

“开放政府承认并强调政府和社会对于共同生活进行合作管理的重要性，政府与社会之间不是对立关系，而是合作伙伴的关系。”［30］我国社会正处在转型期，强调政府与社会的合作治理，不仅要在公共服务中与社会力量取得合作，也应在利益冲突防范和管理中，引入多元的社会参与。然而在我国，政府与公民之间信息的不对称，使社会监督很难实现。应从以下几方面实现:（1）加强公共服务过程的公开和透明。“在预防利益冲突中很重要的因素是信息公开，才能提供一个畅通、有效的渠道，使社会组织和媒体在防止、揭露利益冲突上发挥作用，公众的压力能迫使国家致力于解决利益冲突的问题。”［31］应将公共部门非涉密性的运作信息、决策过程及结果向社会公开，同时完善公职人员的财产申报制度、利益回避制度等配套性措施，将申报结果以及可能存在的利益冲突情形向社会定期公开，以增加心理约束。（2）与政府利益相关者合作。随着政府与社会合作的频繁，公职人员的外部活动增加，诱惑也不断增长，利益冲突的选择情境无时无刻都在考验着公职人员。将政府的不同利益相关者引入利益冲突的预防中，从利益相关者的角度出发，完善可能出现的冲突情形，鼓励不同利益相关者之间对冲突行为的监督和制衡。（3）丰富利益冲突防范的外部监督体系。鼓励更多的公民、社会团体、媒体等社会力量的参与，对利益冲突行为进行及时揭露与举报，提供有效的监督渠道和反馈体系，增加公职人员违背公共利益的心理压力。

（五）尊重公职人员个体权利，将正当个人利益合理合法化

公职人员是独立的个体，虽然秉持公共价值提供公共服务，但仍有其个人需求及价值取向，所以其个人利益与公共利益间的差异是客观存在、不可避免的，只有当个人利益影响公共利益时，才构成利益冲突。如果对公职人员的权力和行为缺乏约束，会导致“乱作为”的现象，使利益差异失去控制演变为利益冲突；但如果对公职人员的行为过分约束，将引发“不作为”的现象，并造成公共部门人力资源的流失。针对两者之间平衡的问题，黑格尔认为“个体性、个人目的或个人利益，实际上并不与德行和善相对立，恰恰相反，它有助于促进公共事业”。［32］好的管理强调个人需求和组织战略的共鸣，共同达成组织和个人的目标，“当公共利益和私人利益最紧密地结合时，公共利益就得到最好的保证”。［33］所以，应注意以下两点:（1）将公职人员正当个人利益合法化，实现个体利益对公共利益的推动和促进。正确看待公职人员的个人利益，尊重和保障其个体权益和需求，不可全盘否定或剥夺，而应将其合理化、合法化，在实现公共利益的同时满足个体的正当需求及价值追求，能够更有效、更长久地促进公共利益。（2）避免过于严苛的制度约束，注重制度“软性”和“硬性”协同，激励与惩罚结合。通过指导方针、建议、宣传手册等引导方式与制度结合，构成一个相辅相成、刚柔并济的预防机制。

（六）重视道德素养与职业伦理的培育，增强个体责任、内化公共价值

公共服务是一项不断输出利他性的事业。价值是公共行政的灵魂，［34］任何从事行政事务的人，实际都在进行价值的分配。［35］公职人员的自由裁量权，决定了公共服务中必然涉及诸多价值判断和道德评估，公职人员的道德素养和职业伦理决定其面对利益冲突时的选择。“法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至关重要了。”［36］有些利益冲突行为并没有违背制度规定，但违背道德选择。巴纳德曾提出“道德创造力”的观点，“认为道德同其他技术一样是可以习得的一门技术，道德创造力作为行政伦理学的可能性方案的一部分是可以培养的”。［37］因此，通过培训可以提升公职人员的道德素养与职业伦理。（1）成立专门的伦理道德管理机构及规范。“为推进公共服务的道德行为，应给公职人员提供明确的道德规范和指南，确保体制和制度的良好运行。”［38］构建明确、便于评价的伦理道德规范，使公职人员清晰认识公共价值、权力来源及责任范围，合理合法地行使公权力。（2）由专业的伦理道德管理人员提供利益冲突的咨询服务。化解公职人员的道德困惑及伦理选择困境，始终遵循公共价值，在公共利益与个人利益之间、自利和利他的道德选择中做出正确的决定。（3）加强对公职人员的伦理培训。行政学家罗尔（John A.Rohr）认为公务员的伦理训练有三种途径:“一是高层之道（high road），公务员应充分了解公共服务的价值和哲理，否则伦理规则将没有意义；二是中层之道（middle road），分为实质伦理和程序伦理，实质伦理体现于一国宪法，而程序伦理体现于判例之中，以作为行政决策的指导；三是底层之道（low road），要求公务员遵守机关法规。”［39］罗尔认为，底层之道会产生形式主义及目标错位，因此将制度价值与伦理层面相整合，将制度价值融入到公务员的人格中，进而培养公务员在伦理上的自我意会才是最恰当的选择。所以，单纯的制度约束是不够的，需要将制度与道德培训相结合，构建学习型公共部门，在培训的对象、内容、方式上进行明确的划分，采取多种方式相结合。使公职人员深化对公共价值的理解，将公共服务的道德准则与职业伦理内化到个体的价值体系中，增强个体责任，净化公职人员的服务动机。

（七）加强组织文化构建，营造对利益冲突“零容忍”的政治生态

在我国，由于受到农业社会衍生出“家国同构”的政治文化、管理文化的影响和渗透，权力集中、官本位等根深蒂固的思想形成了“熟人好办事”的社会风气，再加以“礼尚往来”的风俗，讲究待人接物上有来有往的传统，大大增强了公共服务利益冲突的内在冲力。要有效地预防利益冲突的发生，就应该改变这样的文化氛围，加强公共部门组织文化构建，营造对利益冲突“零容忍”的政治生态。（1）杜绝公权力与私利的“礼尚往来”以及利用公权力为“熟人办事”的不良风气。公职人员对给予自己好处的人，会难以克制地在内心深处形成一种感激，公职人员对礼品馈赠的接纳可能不会及时兑现成相应的利益，但随时间的推移和好处的增加，感激之情不断积累，其兑现为现实利益的风险就越大，从而形成一种隐蔽性极强的潜在利益冲突，时刻威胁着公共利益。（2）确保现有制度的有效性、执行力及约束力，提升利益冲突预防机制的权威性及震慑性。（3）正视利益冲突存在的必然性，而不是避而不谈，在公共部门内营造一个互相监督的氛围，鼓励公职人员对违背公共利益的行为进行主动揭发和检举，并注意对检举人提供相应的保护措施。（4）营造一个共同探讨如何提升公共利益、廉洁行为的组织文化，鼓励每个公职人员都参与到这样的探讨中并勇于表达自己的观点。

注释：

［1］ 《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1972年，第82页。

［2］ 《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第302页。

［3］G.A.Brewer， Y.J.Choi， R.M.Walker，Accountability， Corruption and Government Effectiveness in Asia，International Public Panagement Review，vol.8，no.2 （2007），pp.200-219.

［4］J.Tussman， Obligation and the Body Politic，New York： Oxford University Press，1960，p.18.

［5］《牛津高阶英汉双解词典》，香港：牛津大学出版社，2007年，第348页。

［6］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Service： OECD Guidelines and Country Experiences，Paris： OECD，2003.p.24.

［7］Michael Davis，“Conflicts of Interest”，Encyclopedia of Applied Ethics， vol.1， London：Academia Press，1998，p.585.

［8］Andrew Stark，Conflict of Interest in American Public Life. Cambridge， Mass.： Harvard University Press， 2000.

［9］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Sector： A Toolkit， Paris： OECD，2005.p.13.

［10］特里·L.库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，北京：中国人民大学出版社，2001年，第124页。

［11］OECD，Managing Conflict of Interest in the Public Sector， p.13.

［12］特里·L.库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，第114页。

［13］雅克·卢梭：《社会契约论》，杨国政译，西安：陕西人民出版社，1980年，第82-83页。

［14］雅克·卢梭：《社会契约论》，第7页。

［15］乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2013年，第181页。

［16］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Sector，p.8

［17］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Service，p.42

［18］Kathy Lalazarian， Comparative Approaches to Conflict of Interests： The United States， Canada and the United Kingdom， Washington， DC：World Bank，2001，p.7.

［19］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Service，pp.64-65.

［20］Howard Wilson，Principles and Prevention：Meeting Canadians’ Expectations of Ethical Behavior in Public Life， Paris： OECD，2003.

［21］Kathy Lalazarian，Comparative Approaches to Conflict of Interests： The United States， Canada and the United Kingdom，p.6.

［22］Jane S. Ley， Managing Conflict of Interest in the Executive Branch： The Experience of the United States， Paris：OECD，2003.

［23］OECD， Trust in Government： Ethics Measures in OECD Country，Paris： OECD，2000.

［24］OECD， Managing Conflict of Interest in the Public Service，p.51.

［25］April Hwjka-Ekins， Ethics in Service Training.Handbook of Administrative ethics，New York：Marcel Dekker， Inc.， 2000，p.82.

［26］Canada， Conflict of Interest and Postemployment Code for Public Office Holders，1994，item 4.

［27］Howard Wilson， Principles and Prevention：Meeting Canadians’ Expectations of Ethical Behavior in Public Life， Paris：OECD，2003.

［28］《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2009年。

［29］OECD，Managing Conflict of Interest in the Public Service，Paris：OECD，p.15.

［30］张成福：《开放政府论》，北京：中国人民大学出版社，2014年，第79-89页。

［31］Kathy Lalazarian， Comparative Approaches to Conflict of Interests： The United States， Canada and the United Kingdom，p.7.

［32］黑格尔：《精神现象学》，贺麟、王玖兴译，上海：上海人民出版社，2013年。

［33］霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，北京：商务印书馆，2009年。

［34］T.L.Cooper， The Responsible Administrator：An Approach to Ethics For the Administrative Role （3re ed.），San Francisco： Jossey-Bass，1990.

［35］D. Waldo， The Administrative State，Somerset， N.J.： Ronald Press，1949.

［36］特里·L.库伯：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，第12页。

［37］特里·L.库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，第113页。

［38］OECD， Principles for Managing Ethics in the Public Service： OECD Recommendation，PUMA Policy Brief，no.4 （may 1998）.

［39］John A. Rohr. Ethics for Bureaucrats： An Essay on Law and Value， New York： Marcel Dekler，1989.pp.131-132.

责任编辑 喻 匀

中图分类号：D09

文献标识码：A

文章编号：1006-0138（2016）04-0005-10

作者简介：张成福，国家行政学院教授，中国人民大学教授，博士生导师，北京市，100872；吴俣丹，中国人民大学公共管理学院博士研究生，北京市，100872。