从维护社会稳定走向增进社会质量<br/>——中国社会治理创新的取向转型*

从维护社会稳定走向增进社会质量
——中国社会治理创新的取向转型*

2016-02-27王星

学术研究 2016年9期

王星

从维护社会稳定走向增进社会质量
——中国社会治理创新的取向转型*

王星

“社会性”的释放与保障是达致“好社会”的根本，也是社会治理的基本原则。在关于“好社会”的评测模型中，生活质量模型更适用于评估社会政策的效能，但却难以反映出社会本身整体的福祉水平和治理状况；社会稳定模型能够有效地发现社会风险源，但其中的评测权配置会对社会治理绩效产生直接影响；社会质量模型倡导培育“社会性”，通过经济社会保障、社会凝聚、社会包容以及社会赋权填补了生活质量和社会稳定模型中的盲点。我国社会治理需要从维护社会稳定迈向增进社会质量。

好社会生活质量模型社会稳定模型社会质量模型

直到20世纪50、60年代，治理一词还是社会科学中的边缘性概念，但目前它已经成为席卷学界、新闻界、乃至政界的一个热门词，它也从兴起时更多是考量交易成本的概念逐渐拓展为一个综合性学术概念。从学理上来说，“治理”概念至少包含四个层面的内涵，即治理是一种结构、一个过程、一种机制、以及一种战略。［1］“社会治理”概念同样如此，涉及文化理念、制度安排、绩效评估以及策略选择等多个议题，属于一个学科跨度很大的研究领域。不过，尽管各个学科切入点有所差异，但是在社会治理研究的根本旨趣上却是共同的，即聚集于讨论“何为好社会”以及寻求达致“好社会”的路径。在中西方社会理论中，关于“何为好社会”的讨论非常多，从最初乌托邦社会的理论想象转向到目前更多是基于经验性事实的理论建构，这种转向在生活质量模型，社会稳定模型，以及社会质量模型均得到了体现。不过，遗憾的是，一直以来即便在经验层面，中国学界并没有在“何为好社会”的认定及其治理上达成一种深度共识，今天围绕社会建设所展开的诸多争论就说明了这一点。［2］

一、何为“好社会”

何为好社会？从古至今，中外社会理论者进行了诸多想象和建构。在中国社会历史传统中，从孔子对上古三代太平盛世的怀旧赞美到人人丰衣足食的小康社会，以及近代康有为的“大同社会”和孙中山的“天下为公”，甚至新中国建立后的“单位社会”，某种意义上都带有一种强烈的“好社会”建构意愿。比较中外“好社会”的社会理论发展轨迹，尽管这些“好社会”的想象是嵌入在“具体的历史和社会环境之中的”，但多脱离了宗教来世关怀而逐渐走向了关注现世的世俗化，其思想内核是共同的，即追求“整个社会的幸福（而非个人理想的追求）、财富的平均分配和集体的和谐与平衡”。［3］

不过，在自由主义学者哈耶克和波普尔等人看来，这些“好社会”想象虽然多是基于对现世社会苦难的反思而形成的，但如果通过社会动员而付诸实践，其结果则往往适得其反。正如哈耶克所言，“总是使一个国家变成人间地狱的东西，恰恰是人们试图将其变成天堂”，［4］“理想社会”现实建构的最大危害在于其对市民社会中的“社会性”的压制和抛弃，因为整个建构过程需要以国家之名动员全社会资源以实现此目标，国家高于社会，最终抹杀了“社会性”存在的空间并导致集权和专制的产生。［5］在后来的“好社会”理论中，“好社会”的追求不再聚焦于完美理想社会的建构，而注重讨论通过制度建设以协调和均衡国家与社会，个体自由和社会整体之间关系，对市民社会自身的“社会性”追求和保障成为其中的一条核心主线，社会秩序达成及治理创新逐渐成为好社会理论研究的基本内容。

美国总统富兰克林•罗斯福认为，“好社会”建设需要有确实的制度保障为基础，他认为能够保障自由的社会才是好社会，即“言论自由、信仰自由、免于匮乏的自由及免于恐惧的自由”的社会。加尔布雷斯对“美好社会”的界定更具操作性，他认为好社会是一个民主自由和社会责任兼备的社会，在这个社会中，“每一个成员不论性别、种族或族裔来源，都能过一种有价值的生活”，私有制和社会主义治理手段都不是达致美好社会的途径，“强大稳定的经济及提供的机会结构”才是美好社会的基础。［6］阿玛蒂亚•森延续了加尔布雷斯的自由主义立场，森认为好的社会就是一个能够保障居于其间的人可行能力的社会，基于能力方法理论，森还设计了评价好社会的指标体系，得到了世界很多国家的认同。

社会质量理论并没有对“好社会”的形态进行明确界定。不过，一个社会质量有高下之分，就代表了社会治理状况的“好”与“坏”之分别。该理论认为，治理质量高的社会是一种可以协调不同社会阶层利益和需求以实现合作的社会形态。如林卡所言，社会质量理论倡导的“好社会”属于一种“包容性社会”，在这个社会中，通过“强化社会制度的包容性、整合性和融合性”，以社会成员个体“对社会生活的积极参与作为社会改造的基本途径”，从而突破以往社会阶级阶层对立性的治理思维，把“包括社会各阶级阶层和利益集团在内全体社会民众包容进来，追求社会的共同目标”，增进社会的质量。［7］

二、社会质量：统合主体与结构的社会状况评测模型

众所周知，以往关于社会状况评测通常存在两种模型：一是生活质量模型，强调社会成员个体主观感受；一是社会稳定模型，强调社会客观结构状况。比较而言，社会质量模型在考察社会成员个体主观感受的同时，也注重对社会整体结构状况进行考察，通过社会经济保障、社会包容、社会融合以及社会参与等四个维度从而将社会成员个体主观感受与社会客观结构整合在一个理论分析框架之中。

（一）生活质量模型，目前已经形成了较为完成的研究框架，包括社会成员个体对经济收入、社会秩序、生活方式、健康卫生、教育状况、能源交通、资源环境、社会风气、乃至政治参与等方面的评价程度。从20世纪50年代生活质量理论始兴之时，该理论即强调通过对社会成员个体主观感受的测量以评估社会状况。加尔布雷斯认为生活质量是指人们在生活舒适、便利程度以及精神上所得的的享受和乐趣，［8］坎贝尔（Angus Campbell）则明确将生活质量界定为生活幸福的总体感觉，并据此建构了感觉指标模型（也称为Cs-Cd等级模型）。［9］尽管后来该理论将社会客观因素的纳入考察视野，认为生活质量是在一定的物质条件基础上社会成员满足生存与发展需要各方面状况的综合反映，不过依然更多地强调社会成员的主观感受，认为生活质量是社会成员对自身和社会环境的认同感。

显然，相较于单纯的经济测量指标，这种多维测量模型更能合理地反映出社会治理的绩效，但这种基于社会个体主观福祉感的测量模型面临着越来越多的挑战。在生活质量模型中，那些客观条件多是指与人民日常生活需求密切相关的衣食住行等物质性指标，几乎没有涉及到权利保障，机会结构，社会排斥与融合，以及社会包容等方面的测量指标。这导致其只能更多反映出被访社会成员生活的状态，却无力测量他们在生活机会机构、利益表达和风险抵御能力等方面上的问题，反映不出社会排斥和社会机构结构等状况。有学者指出，社会成员个体主观感受是高度社会建构的，因为社会个体的社会地位及所处社会结构会对其主观福祉感产生很大影响。因此，基于主观感受的个体生活质量模型或许更加适用于评估社会政策的效能，但却难以客观地反映出社会本身整体的福祉水平和治理状况。［10］换言之，在一个治理好的社会结构中，社会个体主观福祉感往往也是高的，其生活质量水平通常也较高，反之则不然。

（二）社会稳定模型。相较于生活质量模型，该模型更多聚焦于客观社会结构的运行状况，其核心内容是考察社会秩序的稳定性，主要通过一些客观性指标，如上访数量、群体性事件密度和规模、劳资冲突等等，来评估社会治理状况，并以此作为判断社会好坏程度的重要依据。社会稳定模型的理论基础是社会有机论，不过随着学者们逐渐在社会冲突上取得理论共识后，社会稳定在概念内涵也从描述一种的静止样态转变为关注动态过程，如帕森斯所言，社会稳定是社会各子系统之间相互协调和耦合，是一种社会系统间动态均衡状态。［11］随之，有关社会稳定的学术讨论也开始发生内容转向：影响社会稳定问题的原因分析、社会稳定风险评估、以及社会结构修复与稳定维护逐渐成为研究的重点。

就社会治理角度来说，尽管较多学者将社会运动或革命理论引入到社会稳定研究中来，但现在大部分关于社会秩序稳定的治理研究均强调寻找威胁社会稳定的风险源，通过评估风险等级，从而给出针对性分类治理建议。因此，建立具有本土适应性的社会稳定评测模型，甚至是社会稳定预警体系，［12］从而能够客观地发现威胁社会稳定的风险因子，以便社会治理主体能够及时进行干预，以维护社会秩序的稳定性，日益成为当下社会稳定研究以及治理实务的重点内容。从这个层面上来说，社会稳定评测模型主要是选取威胁社会秩序稳定性的事件要素作为测量指标。还有些研究还通过分指数的加权计算得出反映一个社会稳定程度的综合性指数。［13］在社会稳定治理手段上，一般认为，稳定社会至少需要四个主要机制，即社会保障机制、社会矛盾调节机制、民众利益表达机制、以及社会应急联动机制等。［14］

与生活质量模型一样，社会稳定模型在中国现实的社会治理过程中，也成为政府社会管理的政策安排之一。“平安某地”成为各级地方政府经济社会建设的任务之一。另外，社会稳定模型的政策实践除了体现在维护社会运行稳定外，还体现政府公共决策的社会后果层面。2011年颁布的《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会风险评估机制”。同时，地方社会稳定程度也成为上级政府考核下级政府的重要指标。当然后来的很多研究证明，在压力型政治体制下，此测量模型并不能完全测量地方政府的社会稳定治理质量，相反，还产生了威胁社会稳定意外后果。［15］正是在国家与社会互动关系原则不确定性的背景下，这种测量模型也被一些学者批评为属于一种“运动式治理”方式，［16］一定程度上忽略了社会成员的主体性，即他们在需求、价值理念、乃至社会地位上所存在的不平等现象。比较而言，社会质量模型对社会赋权和社会参与的强调能够弥补社会稳定模型的不足。

（三）社会质量模型，是指“公民在哪些能够提升人们的福利状况和个人潜能的环境条件中参与其社区的社会经济生活的程度”，［17］它由条件性因素、建构性因素和规范性因素三类因素组成，共同构成了社会质量的三维框架。“一个社会的社会质量状况取决于该社会的社会、经济和文化，社会组织、居住地、和群体的特征”。［18］该理论强调“社会性”，这既不是社会个体完全主观性的感受，也不是外在于社会个体的涂尔干式的客观存在，而是指“作为社会存在的互动主体的构成”，［19］社会个体存在于其中且密切互动。社会质量模型通过对条件性因素的操作化，进一步强调了社会运行基础、社会赋权以及社会参与等因素的重要性，填补了生活质量模型和社会稳定模型中的盲点。正如张海东等人所言，“（社会质量理论的）出发点是消解社会发展与个体发展的矛盾，解决制度世界（亦即系统、制度与组织）与生活世界（即社区、群体和家庭）的冲突，从而改善社会状况，继而提升个人的福利和潜力”。［20］

首先，社会质量模型在社会福祉与个体福祉间划清了界限。该模型认为，社会福祉是指社会能够为社会成员获得富裕和成长能力的环境结构，而个体福祉则更多是指社会成员对个体对个人生活状况的主观感受。社会福祉通过各种社会安排而对个体福祉产生影响，社会个体实现福祉的能力很大程度上受制于其所处的社会机会结构。一般来说，社会福祉高的社会，往往社会成员个体的生活满意度也是高的。反之，社会成员主观满意度高并不意味着社会福祉水平就高。

其次，社会质量模型强调集体认同和自我实现的统一。在社会质量模型中，个体自我实现通常表现在社会个体“进入社会体系的机会、开放度、以及个人融入主流社会的可能性”，而集体认同则更多反映在社会体系、制度和机制结构等环境因素方面。人们在团体、社区和社会中是彼此依存的，个人与社会既彼此对立，又相互建构。它并没有忽视“个体”这一维度。相反，它试图将个体重新嵌入社会关系和社会结构之中，以削弱两者之间固有的张力，强调“人在社会中”。

再次，社会质量模型中“好社会”是兼顾社会公共性和成员个体性的社会形态，是指一种能够使居于其间的公民实现福利最大化的社会类型，包括两个层面的内涵：一是社会能够给社会成员个体提供的参与经济社会及政治生活的机会机构；二是在社会环境下，社会成员个体所具有的提升个人福祉的潜能。在社会质量框架中，社会融合和社会团结实质上就是对社会公共价值的强调。社会交往和社会参与是社会成员个体参与社会治理，提升社会质量，进而达致好社会的基本路径。

最后，“社会人”是社会质量模型的核心关怀。如果说新自由主义是以原子化的“经济人”为前提的话，那么社会质量理论则是围绕“社会人”展开的。在社会状况测量过程中，社会质量理论没有将焦点限制在社会个体的主观感受和客观生活标准上，而是在关注社会个体经济社会境遇（社会经济保障要素）的同时，更关注社会结构条件状况及其对社会个体的安全感受（如信任、认同等）、能力建设以及参与程度（社会赋权要素）所造成的影响。可以说，社会质量某种意义上是将生活质量与稳定社会统合在一个框架之中，在社会个体自我实现与社会认同的互构关系中，强调社会个体的生活世界与公共世界的协调。

三、基于社会质量取向的社会治理创新

在我国社会治理实践中，生活质量模型和社会稳定模型均扮演了重要角色。不过遗憾的是，我国的社会参与空间以及社会自治能力并未能够随着经济发展而同步得到提升，社会治理机制也未能突破对计划经济时期所形成“国家主义”传统的强烈依赖，“大政府、弱社会”一直是我国治理结构中的主基调。［21］在党的十八大报告中，在以往的“四位一体”治理结构中加入了“法治保障”，以期望通过“五位一体”治理机制克服社会治理所面临的挑战和困境。2013年十八届三中全会更是明确提出了要进行社会治理创新，发挥社会自治的能动作用，改进社会治理方式，从而实现社会治理能力的现代化。

通过梳理以生活质量模型和社会稳定模型为导向的社会治理机制演化轨迹，我们会发现，两种模型无论是在理论内涵上，还是在政策实践中，均缺乏对国家与社会关系，国家责任与公民个体责任，以及社会个体与社会结构之间的互动关系进行清晰地界定。在中国社会治理创新的过程中，笔者以为，这依然是其中必须要理顺和澄清的核心命题。社会质量模型不仅建构了“好社会”的评价衡量标准，而且通过对国家与社会关系、国家责任与公民义务、以及个体与社会结构关系的界定，在理念、治理方式，以及政策手段上指出了社会治理创新的可致路径。

（一）在治理理念上，尽管如公正、平等、以及民主等理念已经成为世界范围内共识性治理理念，但在中国，社会治理创新面临着一种“理念紧张”的尴尬困境，［22］这种紧张不但表现为学术争论，而且在治理实践中体现得更加明显。与生活质量模型和社会稳定模型一样，社会质量模型仿佛也无力调和中国社会治理创新过程中所存在的“理念紧张”，但是社会质量模型对“社会性”的追求，以及对合作参与的强调却是当下中国社会治理理念创新的一个可能起点。“社会本位”应该成为社会治理理念创新的基本支点之一。［23］当然，“社会本位”并不是类似于欧洲社会那样对国家与社会之间进行责任再分配，在中国的社会治理创新过程中，这更多是指从理念和制度上为“社会”松绑，充分释放社会力量。

（二）在治理方式上。一般而言，我国社会治理创新包括两个层面的内容，即治理体制创新和治理方式创新。就体制创新而言，简政放权、划清政社边界是其中的基本内容；就方式创新而言，民主协商是基本路径，通过社会治理主体的平等参与协商，可以衍生出诸多适应本地特性的方式样态。在社会质量模型框架中，社会赋权要素指涉的就是社会参与，即“发展公民参与和决定日常生活进程的能力”，增强公民的权力和能力以拓展社会参与。如沃克所言，“社会质量取向的本质与一个自愿的、参与式的、民主的相关”。［24］由此可见，评测一个社会的社会参与状况和参与空间是社会质量模型衡量该社会治理质量的重要指标，这反过来也是提升社会治理水平进而增进社会质量的重要手段。具体而言，社会质量模型通过社会参与以促进社会治理方式创新主要体现在如下几点。

1.社会参与是提升社会福利资源配置的有效手段。社会质量理论框架并没有给任何特定的社会福利资源供给者以特权，而是倡导引入社会力量以社会化的方式进行供给，以提升供给效率和供给质量。［25］在福利国家理论中，福利供给国家主义的低效和浪费一直为人诟病。与传统的福利国家理论不同，社会质量理论强调国家责任与社会个体义务的统一，在具体手段上则注重激发社会参与自身的福利供给功能。

2.社会组织是提升社会治理质量的重要参与力量。在社会质量框架中，各类社会福利组织、企业组织、社会团体以及专业化社会组织等都是重要的参与力量。当然，这些社会参与力量除了扮演一些工具性角色外，更主要的角色在于以利益代言人的身份参与社会政策的制定，［26］是维护社会公正和公平的有效机制；在社会治理过程中，在体制上拓展社会组织参与的制度空间，保障社会组织参与的积极性和有效性，能够显著降低社会治理决策的风险和社会成本，也能够更好地回应社会成员多样性的需求，提高社会治理措施的针对性和有效性，增进社会治理的质量。

3.社会参与是推进社会凝聚、提升社会认同的基础。在社会质量模型中，对社会团结状态社会质量建设强调“社会关系”建构，这并不仅仅指社会个体间形成的网络，更包括社会组织与团体间社会交往而形成的关系网络，这种关系结构是社会有效的黏合剂。社会赋权意在增强社会成员的“可行能力”，［27］并推动不同社会阶层间形成平等与有序的互动原则。换言之，只有当不同社会阶层的社会成员均能够控制和选择自己的生活时，才会认为“社会”是属于他们的社会，社会认同的形成才具有可能。

（三）在治理的政策选择上。至1978年以来，“释放市场力量”以解决“政府失灵”的问题一直是我们国家经济社会治理的主要政策行动。但随着社会转型加速，社会需求和社会冲突的类型也日益多样化，“市场失灵”和“政府失灵”现象在我国社会治理中愈加突出，依赖经济增长以及维稳压力机制来缓冲社会矛盾冲突的传统做法效用日益式微。因此，在这种情况下，迫切需要从治理政策行动上改变社会政策制定和运行附属于经济政策的窘境。

就政策实践而言，一个国家在社会治理上会有多种政策选择项，尽管这些选择项会因为政治传统和资源能力而不同，但从20世纪40年代中期开始，公民权普及使社会政策中的国家父爱主义色彩逐渐淡化，国家责任与社会角色在福利多元主义浪潮中日益得到清晰的界定，社会政策日益成为国家社会治理重要的战略工具。就政策运行而言，“治理的功效是社会政策的关键”，而从政策分析角度而言，“分析和评估社会政策的实施则是改善治理的关键所在”。［28］不同类型的社会政策效果也不同，正如林卡所认为的，社会政策可区分为生产型、再分配型、发展型、以及包容型四个政策类型。其中，生产型与发展型社会政策有助于治理社会贫困问题，再分配型和包容型社会政策则有助于增进社会融合和降低社会排斥的程度，社会质量模型所倡导的政策实践属于发展和包容型社会政策。［29］

从政策选择上来说，社会质量模型有助于突破传统社会政策所关注的治理焦点。在参与社会治理过程中，传统社会政策行动多以问题为导向，通过需求调查，重点要么是保障人们的基本生活物质条件，要么是提升其获得生活资源的能力，对于社会融合和社会赋权等方面的内容关注不够。在社会质量模型条件性四要素框架中，社会赋权指标实质上考量的是社会政策决策的透明程度以及社会的开放程度，推进社会治理的效果。同时，社会质量主张通过消除政策中的制度壁垒，确实保障所有公民的公民权利，实施普惠性的社会政策项目，公平地给予各类社会群体平等的机会空间，这是从维稳式社会管理走向多元主体合作治理的基本突破点。

总之，在当下中国，社会治理创新实质上意味着我们要从过去的“国家中心式”管理模式逐渐过渡到“社会中心式”治理模式，这无疑对社会自治能力和水平提出了更高要求。从改革开放至今的几十年里，尽管我们在经济治理上“去国家化”趋势明显，市场机制的决定性作用逐渐在确立，但是在社会治理上，我们要么是对于国家行政过度依赖，要么是通过经济治理绩效掩盖或缓冲社会治理中的冲突矛盾，社会自我治理能力严重不足。而社会质量模式的倡导，不但可以在社会治理政策上给予方向性的指引——社会性的培育，而且可以在社会治理绩效评估以及行动与能力提升上提供一个重要的参考选项。

［1］ David Levi-Faur edited， Oxford Handbook o f Governance， Oxford University Press， 2012.

［2］［19］王星：《社会质量建设过程中的国家与社会——对欧洲社会质量理论的本土省思》，《江海学刊》2015年第1期。

［3］张隆溪：《乌托邦：世俗理念与中国传统》，《二十一世纪》1999年第2期。

［4］［英］弗里德里希•冯•哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等译，北京：中国社会科学出版社，2015年，第29页。

［5］［英］卡•波普尔：《历史主义贫困论》，何林等译，北京：中国社会科学出版社，1998年。

［6］［8］约翰•肯尼思•加尔布雷思：《富裕社会》，赵勇等译，南京：凤凰出版集团，2009年。

［7］林卡：《中国社会的发展战略和前景：从提升生活质量走向增进社会质量》，《探索与争鸣》2011年第6期。

［9］ Angus Campbell， Quality of American Life: Perceptions， Evaluations and Satisfactions，Russell Sage Foundation， 1976.

［10］ Pamela Abbott，Claire Wallace，“Social Quality: A Way to Measure the Quality of Society”，Social Indicators Research， vol.108， 2012， pp.153-167.

［11］［美］塔尔科特•帕森斯：《社会行动的结构》，张明德等译，南京：译林出版社，2003年版，第112页。

［12］阎耀军：《我国社会预警体系建设的纠结及其破解》，《国家行政学院学报》2012年第4期。

［13］朱庆芳：《经济社会和谐发展指标体系综合评价》，汝信、陆学艺、李培林主编：《2007年：中国社会形势分析与预测》，北京：社会科学文献出版社，2006年，第321-339页。