湖北省社会组织能力建设的困境分析与对策研究

董庚 李宇

（湖北文理学院1.经济与政法学院；2.团委，湖北襄阳441053）

湖北省社会组织能力建设的困境分析与对策研究

董庚1李宇2

（湖北文理学院1.经济与政法学院；2.团委，湖北襄阳441053）

政策制度环境的变迁促进了湖北省社会组织的发展，使其日益成为新时期社会治理格局中的一支重要力量。然而社会组织能力不足阻碍政府职能转变和政府购买服务的顺利进行。文章主要针对湖北省社会组织能力建设的现状和困境进行了分析，认为社会组织能力包含了组织内部治理能力、战略管理能力、项目管理能力、公信力管理能力和服务能力，社会组织能力不足主要是各级政府支持资源的相对贫弱造成的，应该从改善社会组织发展的政策环境和管理制度、明确社会组织的功能和作用、建立社会组织的培育机制和完善社会组织的监督评估机制入手提升社会组织能力建设。

社会组织；能力建设；支持资源贫弱；对策分析

近些年来，中国社会组织发展的制度环境发生了明显的变化。党的十八大从深化管理体制改革出发提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。党的十八届三中全会又提出了“创新社会管理体制，激发社会组织活力”的要求。在党中央的高度重视和各级各地政府的大力扶持之下，我国的社会组织不断发展壮大，在社区治理和提供公共服务方面日益发挥重要的作用，成为新时期构建社会治理新格局中的一支重要力量。湖北省近年来社会组织发展也较为迅速，但从实践来看，社会组织数量的增长并非意味着其活力的增强和能力的提高，社会组织活力不足和能力欠缺严重阻碍着政府职能转变和购买服务的顺利开展。在当前经济新常态形势下，党中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设，对社会组织能力建设提出了更高的要求。因此，探究社会组织能力建设工作中的困境以及全面提升社会组织能力建设，激发社会组织活力以适应当前经济社会中新形势新挑战的要求，就成为党和政府发展社会组织工作的重点和难点问题。

一、社会组织能力的基本要素及湖北省社会组织能力建设的现状

（一）社会组织能力的含义与基本要素

社会组织作为参与社会治理的重要组织载体，其能力建设已经受到各方面的高度关注。社会组织能力是指社会组织在复杂的环境中筹募并利用资源，制定合理的目标和战略并能够将其有效实施，为社会提供非营利性质产品和服务，且能确保自身可持续发展的潜能和素质。社会组织能力基本要素包括组织内部治理能力、战略管理能力、项目管理能力、公信力管理能力、社会服务能力五个方面［1］。

组织内部治理能力包括组织内部完善的基本制度设置与健全的内部治理结构。制度设置是指组织的人力资源管理、财务管理、激励约束、员工薪酬等方面的规则制度；内部治理结构是指组织内部的权力制衡结构及其运行机制，也是社会组织的根本性的制度安排，包括会员代表大会、理事会、监事会、秘书处与秘书长。战略管理能力包括关系社会组织实现可持续发展的筹募资源的能力、与外部复杂环境建立良性关系的公益营销和公关能力。项目管理能力主要是指社会组织为了完成既定的目标宗旨，通过合理组织各种资源开展、实施和完成特定的项目过程的管理能力。社会组织的项目管理能力代表着社会组织的运行效率和协调能力，特定项目的良好完成有利于社会组织形成较强的竞争能力以获得自身可持续发展的更多的资源。公信力管理能力是指社会组织通过正当和合法的身份承担服务社会的公益使命为社会提供服务和做出贡献，得到政府、企业和公众信任支持的能力［2］。社会服务能力是指社会组织能够为社会提供非营利性质的产品和服务的能力，它以提供的产品的数量和质量为最终衡量指标，主要取决于社会组织的规模和运行效率［3］。

（二）湖北省社会组织能力建设的现状

截至2015年12月底，湖北省共有社会组织2.72万余个，其中社会团体1.20万余个，民办非企业单位1.51万余个，基金会103个。省本级社会组织共有1434个，其中社会团体987个，民办非企业单位359个，基金会88个［4］。业务范围遍布社会各领域。近年来，湖北省不断通过各项制度设施加强社会组织管理制度改革，促进社会组织能力的提升。一是推进社会组织登记管理制度改革。简化社会团体登记环节，放开行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织的直接登记许可。二是依法做好登记年检工作。严格依法进行社会组织登记和积极推动全省网上年检，辅之以实地抽查的方式开展社会组织年检，将社会组织换届、重大事项报告、第三方财务审计报告、与境外非政府组织项目资金合作情况作为年检的重要内容，并将年检结果在《湖北日报》上公示，主动接受社会监督。三是加强社会组织监管工作。在湖北省范围内开展社会组织反腐倡廉专项检查，规范退（离）休干部和领导干部社会组织兼职行为，指导有关社会团体及时换届，实现社团的平稳过渡。四是整合各方服务资源。社会组织总会与民间组织服务中心职能整合，举办全省社会组织负责人培训班和登记管理机关人员培训班，以及举办公益创投大赛和培育孵化社区社会组织，发挥更好的服务作用。五是加大社会组织培育发展力度。积极推进各级财政购买服务项目，加大政府购买服务力度，进一步激发社会组织活力。据统计，2015年湖北社会组织共争取中央支持项目6个，省级安排支持项目44个，省内各地市购买和委托社会组织服务项目1600多个，资金超6000万元［5］。

尽管湖北省通过各种努力积极促进社会组织的发展，但从具体实践上来看社会组织能力还存在很多的不足之处。一是就社会组织内部治理能力来看，社会组织行政依附性较强，许多组织都是由政府及相关职能部门发起成立的，在组织负责人选择、内部权力配置、经费来源、组织目标设定等方面都受到政府部门的制约，加之组织内部规章管理制度的形式化，导致社会组织结构行政化倾向严重、结构化不合理和制度不健全，缺乏独立性和自治性。一些草根社会组织还存在“稳定性”问题，即组织负责人有比较大的影响力，一旦负责人退出，组织就面临着解散的状况。二是就社会组织战略管理能力来看，官方背景的社会组织由于其经费来源于政府，行政化色彩浓厚，往往表现出“二政府”、“小机关”的姿态，其公益营销和公关能力也只体现在向政府主管部门申报项目争取经费上，真正在开展社会服务活动时却缺乏亲和力。草根社会组织虽然其独立性较强，但筹募资源的能力却较差，而由于服务理念以及服务能力的限制致使在公益营销和公关能力方面也较为欠缺。三是就社会组织项目管理能力来看，社会组织普遍存在着“重项目申报，轻执行完成”的情况。很多社会组织申报项目的目的只是在于“生存”而非“服务”，低下的项目管理能力影响着社会组织的运行效率和协调能力的发挥。四是就社会组织的公信力来看，一些社会组织存在营利性倾向和行为。少数社会组织诸如行业协会类社会组织等由于政社未分、行政化色彩浓厚，存在乱收费、搭车收费的问题，甚至成为业务主管单位的“小金库”。一些公益性社会组织违背其非营利性原则，顶着社会公益的帽子片面追求利益，直接从事市场经营活动，使得社会组织的社会形象和社会公信力受到负面影响。五是就社会组织服务能力来看，当前很多社会组织从业人员薪酬较低，职业前景不明，使得社会组织就业缺乏吸引力，社会组织专业人才缺乏，人才层次老化，服务观念和服务意识较差，服务水平和服务能力以及开展的服务活动与社会期待有着较大的差距。

二、政府支持资源贫弱与社会组织能力建设困境

“由于区域性经济发展水平和地方性政策的不同及各地政治体制改革推进力度的不同，社会组织生长的外在环境和发育形态多样而复杂”［6］。一个地区有关社会组织发展的政策选择和发展思路与当地政府支持资源的存量和结构有关，是当地政府的支持资源总量的客观产物。在我国政府管控型的支配结构中，政府拥有极大的权力，掌控着社会组织发展需要的一切资源，包括经费投入、办公场所与硬件设施、制度建构、政策支持以及重视力度等。政府供给社会组织发展的支持资源总量决定着社会组织发展的程度。湖北省社会组织发展的滞后程度以及社会组织能力建设面临的困境与湖北省各级政府在当下相对贫弱的支持资源有着很大关系。

首先，相应的政策法规配套措施缺失。目前湖北省社会组织的登记管理工作，主要依据的是《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，以及湖北省制定的《湖北省社会团体登记管理办法》、《湖北省民办非企业单位管理办法》和《湖北省发展和规范行业协会暂行办法》。国务院颁布的法规和湖北省实施的管理办法虽然侧重于社会组织的登记、变更、年检等程序和要求，但其内容笼统宽泛亦不全面，缺乏具体性和可操作性，违法违规罚则也不健全，缺少政策法规应用的威慑性和强制力，造成管理上的很多漏洞，比如对社会组织的违法行为只能采取警告、停止活动、撤销等处罚方式，不能采取处罚、没收财务等经济处罚手段，也没有场所监察权、账户监察权以及为保存证据所需执行的强制措施等。不同类型社会组织减免的税种、减免幅度等税收政策的优惠不够，容易受到其他部门优惠政策的冲击，比如工商部门出台《农民专业合作社法》之后对农村专业经济协会造成了一定冲击。现行法律法规滞后不适应社会组织发展的新形势和新要求，比如要求社会组织最低注册资金3万元从1998年开始一直执行至今，从制度上阻碍了很多社区社会组织的生存和发展。

其次，政府对社会组织的管理制度存在缺陷。我国对社会组织发展一直实行双重管理管理体制，社会组织在民政部门登记注册之前需要挂靠一个业务主管部门。随着经济社会的发展，这种双重管理的管理体制体现出来的弊端日益限制了社会组织的发展。一是业务主管部门在审批环节上各自为政、多头管理，不仅造成社会组织数量和质量上难以控制，形成宏观管理上的盲点，而且业务主管单位审批依据的法规各不相同，执行标准各异，导致一些业务主管单位对社会组织的业务审查标准不一，以及对章程、业务范围和从业资格人员审查不严的现象的存在。二是负责社会组织审批和管理的业务主管部门怕承担政治风险，严格限制某些维权类、环保类、纠纷类等社区社会组织的登记，阻碍了多种类型社会组织的发展以及能力的提高。三是在双重管理体制之下，很多成功注册的社会组织大多带有官办性质，有的行业协会负责人由业务主管单位的行政领导兼职或者由离退休党政干部担任，这就造成社会组织在开展活动、人事任免方面受到过多干预，成为行政机构开展活动的延伸形式，行政色彩浓厚，甚至在一些社会组织出现违规操作时，其业务主管单位也因行政部门的庇护关系采取从轻处理或者放任不管的方式，使社会组织失去了独立性、自治性和公益性。

再次，登记管理与执法监管力量薄弱。根据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《湖北省社会团体登记管理办法》规定，县级以上的民政部门为社会团体和民办非企业单位登记管理机关，县级民政部门设立一个社会组织管理科。在实际的社会组织登记管理过程中，社会组织（管理）机构存在着上强下弱的情况：国家民间组织管理局设置人员的安排比较规范，省级定编人员有15人；但到了市、县一级在编人员就严重缺少，90%的县级民政部门社会组织管理科仅有1～2名工作人员且合股并室兼顾其他业务［7］；乡镇一级甚至没有专门的社会组织管理职能机构和人员配备以及经费支持，只好采取在岗不在编的办法，这就导致有的管理人员缺少执法资格，不能按照法律法规对违规操作的社会组织进行处置。登记管理力量的不足和执法监管力量的薄弱造成管理人员无法有效地核实社会组织的真实情况，导致少数社会组织在申请登记时弄虚作假，登记成功后则违规操作，而监管人员既无时间又无精力监管。随着社会组织数量的不断增多，基层人员的任务也在不断加大，登记管理与执法监管力量的薄弱限制了社会组织能力实质性的提高。

最后，政府对社会组织培育的重视程度不够。虽然从中央到省、市、县各级政府对社会组织的培育和发展都非常重视，但基层政府对社会组织培育的重视程度仍然欠缺。一是一些政府部门及相关领导还未充分认识到社会组织之于社会治理与公共服务的重大意义，在制定培育和发展规划时往往会鉴于社会组织的政治性而设定一些条条框框将社区社会组织排除在外，妨碍了社会组织的多样性发展。二是一些地区的职能部门对社区社会组织的角色定位、作用以及发展方向和必要性认识不足、重视不够，导致实际工作出现被动情况。三是在政府购买社会组织服务的实际过程中，很多社会组织由于缺少官办背景经常被排除在政府购买范围之外，特别是一些社区社会组织自身筹资渠道狭窄又缺少政府的经费支持和活动场地致使自身生存环境非常脆弱，能力也较差。四是很多县、市没有成立专门的社会组织孵化机构，基层政府迫于上级政府下派的指标任务在发展社会组织时往往只注重数量而不注重质量，造成一些社会组织形式化非常严重，难以真正开展有效的服务活动。

三、湖北省加强社会组织能力建设的对策分析

湖北省社会组织在发展过程中表现出组织内部治理能力、战略管理能力、项目管理能力、公信力管理能力和服务能力等不足，其主要原因与现阶段湖北省各级政府能够提供给社会组织发展的治理资源相对贫弱有关，正是政策制度的缺失、管理制度的缺陷、登记管理与执法监管力量的薄弱和重视程度不够影响了社会组织能力的建设。从政府责任履行的角度来看，本文认为各级地方政府只有提供给社会组织发展充足的支持资源，履行好政府责任，才能使社会组织能力不断提升。

一是要改进社会组织发展的政策环境和管理制度，拓宽社会组织的发展空间。国务院有关社会组织发展的三大条例以及地方政府出台的政策文件，相对于当前社会组织发展的形势而言已经有所滞后。为促进社会组织的健康发展，需要对所有的社会组织的发展进行统一立法，以法律的形式将社会组织的性质、地位、作用、职能、组织结构和监督评估体制明确下来，进一步拓宽社会组织发展的空间。各级政府也要根据本区域经济社会发展情况科学合理地对待在社会组织发展过程中出现的新情况和新问题，适当出台有利于社会组织能力提升的政策和措施，降低社会组织准入门槛，促进公益领域内社会组织的多样性发展，使社会组织在竞争中不断促进能力提升。

二是要明确社会组织的功能和作用，加强对社会组织的重视程度。各级党委、政府在实践中要切实认识到社会组织在处理纠纷、化解矛盾、提供公共服务、保障弱势群体利益中的功能和作用，给予其合理定位，不断加强对社会组织的重视程度，在具体实践中实现政府与社会组织的协商合作关系。各级政府和职能部门要加快政社分开，对官办社会组织实行去行政化改革，以实际行动让社会组织能够实现独立性和自主性，并适当加大政府购买服务的力度，建立财政专项拨款，完善政府购买服务机制，以多种形式促进各类社会组织均衡发展。

三是要建立社会组织的培育机制，加强社会组织能力建设。上海、深圳等发达地区的经验表明，支持型社会组织在向社会组织提供能力建设和技术支持方面有着独特优势。湖北省各级党委和地方政府要实现本区域内社会组织在量和质的方面的提高，需要建立社会组织的培育机制，发展一批具有培育孵化作用的支持型社会组织，在当地形成社会组织能力建设的生态链，提供资金和优惠政策以便确保它们对社会组织提供能力培训和技术支持，帮助社会组织切实提高内部治理能力、战略管理能力、项目执行能力、公信力管理能力和服务能力。

四是要完善社会组织的监督评估机制，加强对社会组织的监督管理。鉴于当前各级政府在登记管理和执法监管力量方面的薄弱现状，湖北省各级党委和政府要充分认识到社会组织能力建设的作用，充分整合社会资源和力量，加强对社会组织的年度检查和专项治理工作，尤其是要加强基层单位登记管理和加大执法监管中的经费和编制资源投入，以保证对社会组织的日常监督管理。社会组织能力建设是一个长期的工作，政府还需要构建一个第三方评估机制，借助第三方机构对社会组织能力建设进行评估，这不但可以减轻政府监管负担，还可以让政府及时跟进社会组织能力建设的发展情况，为社会组织发展不断优化环境和提供资源。

[1][2]马庆钰.社会组织能力建设[M].北京：中国社会出版社,2011：18-30．

[3]关信平.当前我国增强社会组织活力的制度建构与社会政策[J]．江苏社会科学,2014（3）：83-89.

[4][5]《湖北省民政事业发展报告》编辑委员会.2015年湖北省民政事业发展报告[R].武汉：湖北省民政厅,2016（5）：19-21．

[6]许小玲,社会组织培育动因、困境及前瞻[J]．理论与改革,2013（5）：39-43．

[7]政协襄阳市委员会.政府对社会组织监管的难点和重点[Z].湖北社会组织网,[EB/OL].(2014-01-26)[2016-10-16].http://www. hbshzz.gov.cn/mgjWeb/government-getMessageForm.whbs? messageId=W14E2EF07F2CBB23FE265CCD&superiorId=W1 1D462B6C4A113FB636178F&subjectId=W12141A8845933F DA185C711&lockFlag=0&model.

责任编辑 刘钊

D630

A

2095-7017（2016）12-0045-05

湖北文理学院2016年度教师科研能力培育基金项目（2016SK009）

董庚（1983—），男，汉族，山东潍坊人，讲师，博士，研究方向：社会组织；李宇（1989—），女，汉族，湖北枝江人，硕士，研究方向：高校学生组织。