关于完善地方环境监测体系的思考

关于完善地方环境监测体系的思考

广东省编办

环境监测机构是从事环境监测基本公共服务的公益性事业单位。环境监测机构的基本职能是依托环境监测网络开展环境质量监测，对环境质量状况进行科学、客观评价，重点污染源监督性监测，环境应急监测与预警预报，围绕环境管理需求开展相关执法检测，为环境管理与决策提供监测信息、报告及技术支持，为公众提供环境监测信息服务。

经过多年的建设发展，广东目前已建立起较为完善的环境监测系统，全省共设置环境监测站133个，包括省级站2个（广东省环境监测中心和广东省环境辐射监测中心）、地市级站21个、县区级站110个。全省现有环境监测事业编制3582名，实有在编3345人，实有在岗3872人。

一、调整环境监测管理体制

目前，地方环境监测机构主要是依照行政建制区划设置组建的，其管理体制以属地管理为主，省、市和大多数县（市、区）都设立了环境监测机构。这种管理体制不利于形成技术合力和资源优势，也不利于区域性整合与调配，监测能力的提升空间受到较大限制。尤其是在现行体制下，有些地方政府重发展、轻环保，发展硬、环保软，环保监测机构难免受到地方行政干预而使监测数据失真，不利于建立有效管理的长效机制，亟需进一步调整完善管理体制。

一是调整优化环境监测机构设置模式。按照资源整合、优化配置的原则，对市环境监测机构，原则上调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和经费由省级承担。市辖区的环境监测机构应结合省以下环境保护监测执法垂直管理改革，与市级环境监测机构进行整合，不再单独设立。县（市）应结合实际设立，不要求全部设立。如对区域面积较大、排污企业较多的区县，可设立监测机构负责辖区内的常规监测工作；对于县域面积较小、监测点位和排污企业相对较少的，可统筹考虑监测机构建设。环境监测机构管理体制调整后，要妥善处理好人员划转以及资产财务、经费保障等衔接配套工作，同时相关环境监测机构要注意加强与属地环保部门的沟通联动，为实现环境管理和执法提供技术指导和支持，避免因隶属关系调整，出现技术支撑脱节现象。此外，对符合条件的地区，应鼓励根据各地经济和社会发展以及区位情况，在现有机构编制资源基础上，打破行政区划和条块分割，探索按区域、流域设置环境监测机构，减少重复建设，实现监测数据共享与互认，避免省、市、县级监测机构重复采样监测。

二是推进环境监测机构整合改革。一定行政区域的环境监测组织体系，一般包括环保系统的环境监测机构、环保系统以外政府部门举办的可开展环境监测的机构（如水利、交通、卫生计生、气象等部门出于职责需要也建有相关机构，具备环境监测能力并承担一定监测任务）、企业化环境监测机构等。政府部门自设机构承担监测任务的模式，一定程度上导致了机构规模偏小、布局结构分散、条块分割明显等问题。按照检验检测认证机构整合改革精神，广东部分地市已开始进行探索，如阳江市整合市环境监测站、市食品药品检验所、市种子和土肥环保管理站、市动物卫生监督所、市农产品质量监督检验测试中心、市海洋与渔业环境监测站等9个机构的检测检验职能，将环境保护、卫生计生、食品药品、海洋渔业、农业与林业等5个部门的检验检测资源进行“打包”，设立市检验检测中心，便于部门、企业、群众“进一家门，检百样货”。据此，对符合条件的环境监测机构应允许结合实际有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监测力量。

三是要明确各层级环境监测机构职能定位。明确不同层级环境监测机构职能定位是开展环境监测机构纵向改革的应有之义。其中，省级环境监测机构是地方环境监测的龙头，应主要负责组织实施省级生态环境质量监测与预警预报，承担国家下达或委托的环境质量监测任务、国家和省重点污染源监督性监测工作，组织实施辖区内环境应急监测，承担全省环境监测质量管理技术支持工作；市级环境监测机构是地方环境监测的主要抓手，主要负责完成辖区内例行环境监测任务，承担重点监控企业污染源监督性监测，开展辖区内环境事故应急监测与重要活动环境质量保障监测，承担地市级环境监测数据质量保障与质量控制工作，依法公开发布和上传（报）辖区内各类环境质量信息、公报和报告，承担地市级环境监管执法相关环境监测技术支持工作等；县区级环境监测机构主要职能应调整为执法监测，主要承担或配合开展辖区内农村环境质量监测、乡镇集中式饮用水源地水质监测等环境质量监测，承担地市以下重点监控企业污染源监督性监测任务，承担县区级环境监管执法相关环境监测技术支持工作，配合开展环境事故应急监测等。

二、科学划分政府与市场环境监测行为

随着经济社会的快速发展，人民群众对环境问题的认识不断深入，对良好环境的诉求日益强烈，使得环境监测无论在监测内容、监测项目与频次上，还是在监测技术上，都有了更新、更广、更深的要求，单纯依靠政府的环境监测系统越来越难以满足社会、公众的需求，借助市场的力量是环境监测长远发展的必然选择。

一是明确政府环境监测公共服务范畴。界定政府和市场主体在环境监测中的职责是市场化需要解决的首要问题。将环境保护纳入基本公共服务范畴，从理论上明确了提供具有公共服务属性的环境产品是政府的重要职责。环境监测是环境质量这一公共产品和公共服务的必然延伸。以反映和改善环境质量、保障人民健康为目的，关系国家环境安全的环境质量监测、污染源监督性监测、环境事故应急监测、重大环境专项调查与监测等执法监测、监督性监测项目，属公益性、基础性业务工作，现阶段仍应由政府举办的监测机构承担。

二是剥离可由市场提供的环境监测服务。为顺应政府机构改革的大趋势，减轻环境监测机构过重的压力和负担，可以逐渐将目前仍由政府监测机构承担的服务性监测项目从政府职能中剥离出来，尝试走市场化的道路，充分发挥社会监测资源的作用。2015年，广东省环境保护厅印发了《关于推进广东省环境监测社会化改革试点的指导意见》，明确提出环境监测社会化是政府直接向社会提供的部分环境监测公共服务事项，通过市场机制交由具备条件的社会环境监测机构承担。除执法监测、监督性监测外，社会环境监测机构可提供面向政府、企业及个人的各种环境监测服务。环境监测服务的社会化既是加快政府环境保护职能转变、提高公共服务质量和效率的必然要求，也是理顺环境保护体制机制的现实需要。引导社会力量广泛参与环境监测，有利于整合社会环境监测资源，形成环保系统环境监测机构和社会环境监测机构共同发展的新格局。

三是加强对市场环境监测行为的监管。市场化绝不意味着政府对相关监测项目完全放手，相反，政府必须在资质审核、技术监督等方面充分发挥主导作用，培育和规范环境监测市场。具体来说，要加强监督管理，相关社会环境监测机构应接受省及地方环保行政主管部门的监督、管理和定期或不定期质量管理监督检查，以及后者对不符合质量管理要求的社会环境监测机构作出的责令整改等处理决定。环保部门结合日常监管情况，逐步建立社会环境监测机构信用管理体系，按信用等级对社会环境监测机构进行差别化管理，并采取相应的激励或约束性措施。同时，要建立投诉举报机制和市场退出机制，依法依规严查严惩各种违法违规行为。社会环境监测机构及其人员在服务中编造、篡改数据或者有其他弄虚作假行为，要依法承担相关法律责任。要鼓励成立环境监测行业协会，以行业协会为平台，宣传贯彻环境监测方面的法律法规和技术规范，加强行业和企业自律，促进环境监测技术创新和产业发展。

三、加强环境监测机构规范化建设

经过30多年的发展，环境监测机构规范化建设已经取得了长足的进步。但随着近年来城市环境事件频发，社会公众对环境质量现状的关注不断升温，环境监测发展迎来了新的挑战，对环境监测技术水平有了更高的要求，只有进一步加强规范化建设，建设一支素质优良、业务精通的专业技术人才队伍，才能更好地适应环境监测体制改革所面临的新环境。

一是优化环境监测机构编制资源配置。中央编办正在会同环境保护部研究制定环境监测机构编制标准。具体到机构编制配备上，建议由各地在事业机构编制总量以2012年数为基数只减不增基础上，对环境监测机构的人员编制以省为单位，按照总量控制、分级核定、统筹使用的办法进行调配，具体可根据不同地区的生态功能、污染状况、环境质量和污染源监测点位的数量、地区面积和人口等情况来测算核定不同地区、不同层级机构所需编制数量。对区域级监测机构和应急事故频发、生态功能特殊的地区人员编制适当予以倾斜。同时，对于各级环境监测机构专业技术人员所占编制建议应不低于编制总额的80%。对可面向社会购买服务的环境监测业务和后勤服务工作，应逐步实行社会化。

二是实施环境监测信息共享。目前，地方环境监测体系对公众的开放度较低，而公众对周围环境状况的关注度越来越高。环保部门应进一步加强生态环境监测信息共享：一方面要建立、运行环境大数据平台，环境保护部门以及国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、卫生、林业、气象、海洋等部门和单位获取的环境质量、污染源、生态状况监测数据充分依托大数据平台实现有效集成、互联共享；另一方面，要切实推进环境监测信息公开，使环境监测信息产品更加贴近实际、贴近生活、贴近群众。此外，要逐步提高公众在环境监测体系中的参与度，让公众更多参与到环境监测体系中来、表达合理诉求。如可建立环保部门向公众公示年度监测计划的机制，听取其合理的意见和建议；可设置一定程序，允许社区组织在特定情况下向环境部门“订制”服务。

三是加强人才队伍建设。人才资源是第一资源，它决定了其他资源效能发挥的程度。对于环境监测而言，技术人才资源更是事业健康发展之根。可考虑建立更为灵活的聘用机制，通过公开招聘、引进优秀人才，对内返聘、续聘技术专家，研究生代培，博士后流动站和技术进修班等方式，盘活人力资源，并保证聘用人员经费；扎实开展技术培训，着力培养拔尖人才，提高监测队伍整体技术水平等。

责任编辑 罗文