整合力量重心下移有序推进地方环保执法体制改革———地方环境执法人员机构设置现状、问题及政策建议

整合力量重心下移有序推进地方环保执法体制改革
———地方环境执法人员机构设置现状、问题及政策建议

江苏省编办

习近平总书记指出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，“实行最严格的制度、最严密的法治，对破坏生态环境的行为，不能手软，不能下不为例”。总书记关于环保执法的重要指示，为我们推进环保体制改革指明了方向。李克强总理强调：“向污染宣战，铁腕治污加铁规治污，对那些违法偷排、伤天害人的行为，政府决不手软。”

近年来，根据省委、省政府的部署，江苏从理顺体制、加强职责、调配编制、充实力量等方面，积极主动为全省环保工作提供机构编制保障服务。江苏省环保厅机关行政编制由2005年的68名增至目前的124名，增幅达82%，在全国率先设立3个区域性环保督查中心，先后调剂1000多名行政编制用于加强市县环保、安监一线执法力量。在省公安厅治安警察总队加挂“食品药品和环境犯罪侦查总队”牌子，并设立食品药品和环境刑事案件查处支队。依靠上下共同努力和强有力的执法支撑，全省环境形势总体趋稳向好，环境监管执法取得了积极成效。截至2015年，累计建成国家生态市县37个，占全国总量的1/3，群众对生态文明建设的抽样调查满意率达86.5%。

随着工业化、城镇化的快速推进，江苏省环保执法面临的形势异常严峻，任务更加繁重，压力与日俱增。今年8月在全省开展的“问诊于企”活动中，企业普遍反映，地方环保工作存在“重审批轻监管、重评估轻服务、重形式轻实效”的倾向。在环保执法领域，当前存在的问题集中表现为“一弱三难”：

“一弱”是短板突出，基层力量弱。全省环保监察执法人员有3246人，总量不少但“上强下弱”，呈“倒金字塔”结构，基层执法力量不足。平均每2名执法人员监管218家企业，经济发达的江阴、武进等地每2名执法人员监管近600家企业。

“三难”是：其一，多头多层，责任落实难。在全省行使的144项行政处罚权中，省级行使17项，市县行使127项。纵向上，省、市、县各层级存在多支执法队伍；横向上，与农委、住建、水利、国土等多部门存在职能交叉、责任混杂。纵横交错的执法格局，导致推诿扯皮、多头多层执法、任性扰民执法等问题。其二，监管乏力，联合治理难。企业重生产轻生态、主体责任意识淡薄，地方重发展轻环保、主导责任淡薄，部门重宣传轻惩治、管理责任淡薄，尚未形成多元、联合治理的环保执法格局。同时，大数据应用不足，公众参与度不高，社会信用体系不完善，联合激励与惩戒机制不健全等，制约了环保执法工作深入推进。其三，创新滞后，执法履职难。环保执法的领域日益拓展，范围不断扩大，但相比之下，执法体制不完善、执法机制不灵活、执法方式较单一，有限的行政执法资源尚未与繁重的环保执法任务实现科学合理的匹配。

在党的十八届五中全会上，习近平总书记对地方环保体制改革提出了明确而具体的要求，对于这些要求必须坚决贯彻落实到位。为此，江苏省认真贯彻中央关于严格控制机构编制和财政供养人员只减不增的要求，积极借鉴纪委（监察）系统改革中转变职能、优化整合、完善机制、严控机构编制等经验做法，坚持问题导向，优化结构，重组要素，整合资源，精简高效，确保地方环保管理体制改革落地生根、务求实效。根据中央要求和江苏实际，针对存在的薄弱环节，为建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制，确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性，江苏在深入调研的基础上，形成了“落实垂管，务求实效；问题导向，力量下沉；强化基础，网格管理；严明权责，有效监管”的地方环保执法体制改革思路。

一、执法下沉，力量下移

县级环保局主要履行一线执法职能，将县级环境监测与环保执法队伍相融合，监测为日常监管、依法查处各类环保违法违规行为提供技术支撑和业务支持。实行环保执法力量下沉，省级不再单独保留环保执法队伍，只在县级设置相关执法队伍。同时，在县级公安机关设立环境刑事案件查处机构，与环保执法队伍建立联动机制。市县环保部门通过“减上补下、减机关补基层”，调整充实一线执法力量。有序推进县（市、区）事业单位性质的环保执法机构参照公务员管理，或按照相关规定和程序将一定数量的事业编制置换为行政编制，强化基层执法队伍建设。

二、强化基础，网格管理

县以下环保采用派驻体制，实行网格化管理。对以农业为主、环保任务较轻的一般乡镇可分片设置分局，实行“多乡（镇）一分局”；对开发区、工业集中的经济发达镇，实行“一区（镇）一分局”；对经济发达的行政管理体制改革试点镇，可适当赋予部分县级环保执法权限。镇（乡、园区）实行环保网格化管理，主要负责日常巡查，调处环境信访和矛盾纠纷，及时制止和处置环境污染和生态破坏行为，按时上报环境信息等；派驻分局主要负责相关污染源监测和环保具体执法事项。

三、严明权责，有效监管

制定并落实地方各级环保权责清单，实行动态管理；建立健全地方环境保护议事协调机构（各级环境保护委员会），强化落实地方党委、政府及其相关部门的环保法定责任。从方便企业和群众出发，建议逐步实现省级环保机构“零审批”，保留县级环保机构相关行政许可权限，并围绕环保审批事项、要件、流程和服务等环节推进审批标准化工作，开展集中审批、网上审批，支持区域性环评与多评合一，简除不必要的形式主义和繁文缛节，切实降低制度性交易成本。建立“六大机制”（依据权责清单追责机制、双随机抽查公开机制、奖励举报机制、告知承诺与联合惩戒机制、严格的绩效管理机制、重大风险防控机制），由注重准入的“高大全”评价转向对产生环境危害的水气声渣结果和过程的严查细管、依法治理和培训服务。构建以信用监管为核心的联合治理模式，大幅提高环境违法成本；创新监管执法方式，如江苏泰兴市实行环保夜间巡查执法，充分运用互联网、大数据、云计算等现代技术，切实降低监管和执法成本；探索绿色金融和财税激励机制、环保行政执法与刑事司法有序衔接机制等，加大联合惩戒力度，增强环保执法威慑力，不断提升环保执法的独立性、权威性和有效性。

责任编辑 罗文