进一步完善中国环境保护治理体制机制

李松武

进一步完善中国环境保护治理体制机制

李松武

党的十八届三中全会提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。完善环境保护治理体制机制作为国家治理体系建设的重要组成部分，是推进我国生态文明建设的迫切需要，是促进经济转型升级的重要抓手，是解决突出环境问题的有力举措，是保障民生福祉的必然要求。中央编办作为中央编委的办事机构，负责全国行政管理体制改革和机构编制管理工作，为经济社会事业发展提供了体制机制保障。完善环境保护治理体制机制是我们近年来的工作重点内容之一。

一、环保治理体制在探索中不断完善

长期以来，党中央、国务院高度重视环境保护工作，将环境保护作为基本国策，不断加大治理环境问题的力度，调整完善环境保护管理体制。从上世纪80年代组建国家环保局，到上世纪90年代升格为正部级的环保总局，再到2008年国务院机构改革组建环境保护部，作为国务院组成部门，环保部门的职能不断加强，权威性不断提高，初步建立起了具有中国特色的环境保护管理体制。近年来，按照党中央、国务院的决策部署，环境保护治理体制机制不断进行着调整完善：一方面，根据形势任务的发展变化，优化调整环保部组织架构，组建水、土壤、大气等重要环境要素监管司局，完善环境监察体系，增强环境保护监管力量；另一方面，结合深化行政审批制度改革，推动环保部转变职能，取消下放一批行政审批事项，重拳治理环保领域“红顶中介”问题，规范审批流程，减轻企业负担。总的来讲，经过这些年的努力，我国的环境保护治理体制机制得到了全面加强和有效保障，取得了一定的成效，促进了环保事业的健康发展。

同时也应该看到，当前我们面临的环境保护形势仍然十分严峻，老的环境问题尚未得到根本解决，新的环境问题不断显现，生态环境质量改善的程度与人民群众的期待还有不小差距。特别是在环境保护治理体制机制方面，现实状况与面临的新形势、新任务还不完全适应，一定程度上存在部门职能分散交叉、中央地方职责同构、重开发轻保护、重审批轻监管、监察执法不力等问题，有待在下一步改革中进一步完善。

二、完善环保治理体制机制任重道远

党的十八大以来，中央提出把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。习近平总书记明确提出了保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，牢固树立生态红线观念，保护生态环境必须依靠最严格的制度等一系列新思想、新论断、新要求。党的十八届三中全会明确提出要改革完善环境保护管理体制，去年印发的《生态文明改革总体方案》就建立健全环境治理体系提出了一系列改革举措，明确了改革的路线图和时间表。

根据中央改革精神和有关要求，我们要坚持问题导向，通过创新环境治理理念和方式，优化环保部门职能配置，理顺部门职责关系，突出环境统一监管和执法，合理确定各级政府监管职责，开展环境保护督察，形成职能完备、层级清晰、权责一致、运转高效的环保治理制度体系，推进环保治理体系和治理能力现代化。

一是统一环境治理监管，理顺部门职责分工。环境保护治理工作是一项系统工程，需要对所有污染物排放进行统一监管、综合治理。只有通过要素综合、职能综合和手段综合，有机整合分散的生态环境保护职能，切实做到污染防治的全防全控，才能实现生态环境的整体保护和系统修复。党的十八届三中全会明确提出，要建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。《生态文明总体改革方案》进一步明确“将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制”。根据这一改革要求，在系统梳理生态环境领域各相关部门职能分工的基础上，应合理划分和清晰界定环境保护清单范围和职责体系，研究提出环境治理监管职能的整合方案。

二是合理划分中央地方事权，落实属地监管责任。我国疆域辽阔，地区差异性强，环境保护治理工作要充分调动中央和地方两个积极性。一方面，进一步强化中央政府的宏观调控、综合协调职能，制定国家环境保护政策、法规、规划和标准，协调解决跨区域环境问题，对有关部门、地方政府履行环境保护职责情况进行监督检查。另一方面，强调地方政府对本辖区内环境质量和环境监管负总责，按照属地管理原则，承担日常环境监管责任。在合理划分中央地方事权的基础上，建立健全环境保护督察制度，加强中央对各省（区、市）党委和政府及其有关部门贯彻落实国家环境保护决策部署、解决突出环境问题等情况的监督检查，落实地方党委和政府环境质量主体责任。

三是严格环境准入，强化事中事后监管。按照国务院关于“简政放权、放管结合、优化服务”的要求，将环保治理工作重心由事前审批更多地向加强事中事后监管转移。一方面要实行更加严格的环境准入制度，划定生态环境保护红线，完善规划环评制度，建立健全规划环评和建设项目环评的联动机制，通过加强规划环评提高环境准入门槛。另一方面要强化事中事后监管。加大执法检查力度，提高监督检查频次，建立违规企业黑名单制度，让失信者寸步难行。强化生态环境损害赔偿和责任追究，完善环境损害赔偿制度，建立环境损害鉴定评估机制，让违法者付出沉痛代价。

四是加强环境监管队伍建设，提升环境监管能力。党的十八届五中全会提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这是环境保护管理体制的一项重大制度创新，有利于解决地方政府对环境执法的不当干预以及基层执法能力不足等问题，切实提高环境监测监察执法队伍的独立性、权威性。通过有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，切实提高环境监测监察执法水平，健全权威统一高效的环境执法体制，有效实现环境监管和行政执法的全覆盖。

环保治理体系和治理能力现代化建设是一项庞大的系统工程，需要环保系统和社会各界的共同努力来完成。下一步，我们将按照中央的改革部署继续完善环境保护管理体制机制，支持环保事业发展，为推进环保治理体系和治理能力现代化、建设美丽中国做出应有贡献。

（作者系中央机构编制委员会办公室二司司长）

责任编辑 罗文