对公共行政人员道德责任履行的诉求

2016-02-27孙华俊段鑫星

行政科学论坛 2016年12期

关键词：公共行政公共利益公民

孙华俊段鑫星

（中国矿业大学文学与法政学院，江苏徐州221116）

对公共行政人员道德责任履行的诉求

孙华俊段鑫星

（中国矿业大学文学与法政学院，江苏徐州221116）

公共行政人员的道德责任是服务型政府和公共行政人员改革发展之必要选择。作为约束个体行为的手段，国家对于行政人员承担道德责任的要求尤为迫切。公共行政效能低、贪污腐败现象频发都与行政人员道德责任缺失密不可分,甚至危及政府公共性、社会公共利益和公民基本权益的实现。公共行政人员作为公共权力的使用者，对于道德责任的主动承担既是提高自身行政能力的必要途径，也是实现政府、社会公共利益的必然要求。

公共行政人员；道德责任；责任履行

党的十八大以来，由于对公共行政人员问责力度进一步加强，并且将问责领域从法律延伸到了道德层面，贪污腐败行为正在得到有效遏制。雷政富、顾涌的不雅照门，谢志强的公然“微博传情”和“表哥”杨达才的“不恰当微笑”等相关事件的背后引发了社会对于公共行政人员道德责任的广泛关注。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话，指出两个“没有变”和四个“要有足够自信”，让人们对反腐斗争取得新的胜利充满期待。当前公共行政人员腐败现象的发生与后工业社会的行政体系的高度复杂性和不确定性密不可分。原有行政体系的打破导致旧的行政责任体系不再适用。重技术性责任而忽视道德性责任的技术责任中心主义的倾向引发了诸多问题。因此，本文试图从道德责任的内涵着手，就公共行政人员是否必须践行道德责任，公共行政人员是否能够履行道德责任这些问题，对道德责任进行梳理与厘定，并在此基础上阐明问责的思路。在后工业时代，由于社会的复杂性加剧，道德责任必然成为承载行政人员有效履职的利器。与此同时，道德责任作为与法律责任相对应的责任，既有环境、政府、社会对其履行的需求，也有公共行政人员内在追求自身合理性的要求，两方面的有效契合促使道德责任的实现。

一、公共行政人员道德责任

（一）道德责任

道德责任属于伦理学领域。根据《伦理学国际百科全书》，“道德责任”一词最早出现在3500年前的埃及著作《死者书》中。国内外学者都对道德责任的定义进行了界定。西方学者主要从道德品质、身份角色、绝对命令、自然本性、行为结果五个模式对其进行界定［1］，在一定程度上反映了道德责任的本质：自由、公正、自我选择。郭金鸿是国内研究道德责任具有代表性的学者，他认为：道德责任是指具有一定自由和能力的责任行为主体（包括个体、团体与国家）基于一定的物质利益和道德认识，以社会客观道德价值为评价标准，履行（包括非自觉自愿两种态度）一定社会赋予的对他人、社会、自然的责任，以及对于自我行为或由其控制的行为所导致或可能导致的有利于或有害于他人或者社会的行为后果承担相应的责任，以及自觉、自愿履行责任所形成的的良好道德品质［2］。从以上学者关于道德责任的论述可以看出，道德责任是在自身不受约束的条件下，通过内心做出的自由选择。由此可见，道德责任是一种个人内心的自我选择，没有外在的强制性约束，个人自觉选择承担或者不承担的一种责任。

（二）公共行政人员道德责任的厘定

公共行政人员从狭义上讲，一般指国家行政机关中作为行政主体、代表国家运用行政权力、从事行政活动的人员。行政人员是行政过程的第一要素，他们肩负着实现行政目标的任务和使命。从其含义上看，一方面，公共行政人员代替国家行使职能，是国家的公务人员；另一方面，公共行政人员又是普通的公民，必然有自己的利益追求。公共行政人员“作为社会公共利益、公共秩序的维护者，需要承担运用所掌握的公共权力去执行、调节社会关系的职责，他们被要求处理人我关系、群己关系时，以他人利益、公共利益为重的同时，首先要自己拥有一种为公共利益做出自我牺牲的精神，在具体的行为中贯彻克己利人的原则”［3］。可以看出，公共行政人员被期望应该以国家、社会、他人利益为重。但是，从公共行政人员的自身来讲，公共行政工作是一种职业，也是谋取生存发展的手段，公共行政人员自然有权利追求自己合法的私人利益。在这种公利与私利的追求中，公共行政人员拥有双重身份，具有双向的利益追求。

公共行政人员因其双重身份，在公共利益与私人利益发生的冲突中，承担责任的范围不仅仅局限于政治责任、法律责任、行政责任，也包含道德责任。公共行政人员自身应该树立正确的道德责任观去区分公共利益与私人利益。从公共行政人员道德责任的理论上看，公共行政的道德责任的基本内容是维护和保障交换正义，而公共行政对这一目标的追求将会促进公共行政全面的道德化［4］。从上述可知，它们从不同层面都强调了道德责任中“正义”的重要性。“正义”是公共行政人员道德责任的理论性内容，它要求公共行政人员应该正确地解读现代社会的正义。从公共行政人员的职位设计的目的上来说，公共行政人员的道德责任在于满足公共领域中社会和其他公民的正当需要［5］；从公共行政人员的行政过程来讲，其道德责任是要求公共行政人员在行使公共权力、从事公务活动中，通过内化的信念和标准，从良心与个人伦理上体现对公共利益的追求，真正做到在公共行政领域中吸纳民意、体现民意、回应民意［6］；从公共行政人员职责内容上讲，公共行政人员的道德责任主要包含以下几个方面：为民爱民、爱岗敬业、清正廉洁、公平公正、求真务实［7］。不同学者从不同角度阐述了公共行政人员道德责任的含义，尝试给道德责任下一个普遍的定义，虽然，这些定义相互之间存在差异，但是，它们在本质性和逻辑结构上也具有一定的相似性。这种相似性主要体现在以下几个方面：其一，公共行政人员的道德责任具有内生性，这种内生性是公共行政人员与生俱来的，是永恒存在的，与人的本性存在着联系，它主要有正义和向善两个特点。其二，公共行政人员的道德责任具有外生性，外生性则主要是指经过后天培养形成的。公共行政人员的体系、外在的社会环境对公共行政人员道德责任承担的带来一定的影响。本文认为这种由内到外的正义、向善、责任、公共和公平构成了公共行政人员道德责任的核心本质，其中正义和向善是本质，责任、公共和公平由此衍生而来。公共行政人员在日常行政生活中应该履行这种正义和善。

二、政府、社会、公共行政人员自身对于道德责任的诉求

（一）政府的道德使命感对公共行政人员承担道德责任提出的新要求

随着市场经济的发展，政府发展历史从统治行政、管理行政迈入了服务型政府建设的阶段。服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序和民主公开的方式组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”［8］。现代政府目标也从追求政权的稳固走向“公共性”，服务于社会公众，谋求公共利益。在统治行政时期，国家的权力被少数的特权者所有，整个国家的行政体系是为国家的统治阶级服务的。由于权力被统治者全面掌控，行政人员在行使自己的职能时，完全在国家的制度设计以内，没有自己可支配的权力。由于权力存在着实质意义上的等级关系，“公共行政人员”也必须听从上一级的指挥安排，“公共行政人员”的行为只是上级统治者要求的具体化。“公共行政人员”在这种统治型社会中，没有自由决策权，相对所拥有自我裁量的空间有限，权力与义务是相对的，也无需承担责任，更何况是道德责任。随着工业化社会的到来，公共行政人员开始从依附统治者转向依附各种规章制度来管理社会，公共行政人员就成了一种事实上的管理工具，这种模式较之于统治行政时期的依附性关系事实上没有本质性的变化，公共行政人员也并没有什么自主性而言，反而养成了公共行政人员一些工具性的人格［9］。

政府发展的历史已经表明，以上两种类型的“公共行政人员”的人格已经很难适应当代服务型政府的建设。服务型政府呼唤独立型的人格的出现，要求公共管理所面对的他者是制度、习惯及伦理道德［10］，更需要公共行政人员具有独立承担责任的能力。除此以外，服务型政府必然通过合作的手段来保证政府的正常运营，即通过政府自身各个部门之间以及政府与社会之间广泛合作来保证政府的运营和高效［11］。这必然需要各个部门协作共进，因此各部门公共行政人员的道德因素自然就凸显出来了。作为政府权力执行者，公共行政人员的职能也发生了转变，他们不再是上级权力体的“工具”，从没有自主的依附性到坚持价值的“中立性”，再到因为公共利益的追求有了更多的自由裁量权。这也意味着公共行政人员在行政过程中的责任随之增加。在当今的服务型社会中，公共行政人员扮演双重角色：作为社会个体，追求自身的利益是他们自然属性的体现；作为公共行政人员，追求公共利益是他们的社会使命。当个人利益与公共利益发生冲突时，作为代表国家政府的主要人员，如果没能形成正确的道德责任意识，他们很可能会将自己的利益放在首位，固然，这样的行为不尽合理与合法。因此，在服务型政府构建中，政府必然对公共行政人员的道德责任提出了新的要求。

当今，我国政府已经迈入了建设服务型政府的进程中，服务型政府的本质要义是追求人民的公共利益，实现公共利益的最大化。在实现公共利益的过程中，政府作为公共权力的持有者，在建设社会的过程中会涉及权力的使用。众所周知，权力缺乏有效制约，必然危及整个社会体制的良好运行。正如沃尔泽在他的《正义诸领域：多元主义与平等一辩》中提到的，目的地和风险是政治所关注的，而权力只是处理这些问题的能力，不仅为自己，而且为别人［12］。人都是利益人，当代表政府的权力的个体也就是公共行政人员在权力的行使过程中，面对自己的个人利益和公共利益发生冲突时，防止公共行政人员滥用权力和谋取自己私利，是对当代服务型政府的考验。

面对服务型政府的建设，当代政府如何实现其合法性？霍布斯认为政府和公民之间订立了一种契约关系，公民让渡部分或者全部的权力给予政府，由政府来行使权力，从而保护公民的权利。在中国，毛泽东曾经说过：“我们的权力是谁给的？人民给的，如果不是人民给的，还有谁给的呢？人民是要解放的，就需要把权力委托给能够代表他们的，能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人。我们当了人民的代表，必须表现得很好。”［13］这也说明：不管是政府还是政府中的公共行政人员都应该明白：他们只是权力的受托者，真正的权力归属是人民。所以说，行政权力要为广大的人民服务，服务广大人民就是追求公共利益。政府使用公共权力，实现公共利益就是政府追求的公共性。

（二）社会体系的完善促使公共行政人员道德责任的践诺

1.监督体系的强化是公共行政人员道德责任实现的保障

党的十八大以来，党和政府以“刮骨疗伤”、“抓铁有痕”的勇气严惩腐败，促使行政体系内的大批贪腐官员落马，这就让公众视线逐渐转向公共行政人员，公民由此开始关注公共行政人员履责现状。“以权利制约权力”的公民社会的制度伦理得以倡导，必然提高公民参与管理国家的社会事务的积极性，这种制度伦理将成为一个新的、高效的监督体系重要组成部分。新媒体与自媒体的出现也必定助推公民的参与热情。

现在我国虽然初步形成了由党内监督、国家机构监督、群众监督和舆论监督组成的多向度的监督体系，这一监督体系虽然也对监督公共行政人员承担其道德责任起到了一定作用，但是这种监督尚没形成全方位、多层次、全覆盖的监督网。在今天，每个人都是一个独立的新媒体，因此，作为国家权力终端的个体，有权利也有义务对公共行政人员的道德责任的实现程度公开监督。新媒体以其即时性及传播速度的迅速性，对公共行政人员的监督起到了“反应快、传播广、影响大”的效果，这种现象被一些学者称为网络反腐。在网络反腐中，公共行政人员可以倾刻蹿红，成为全民关注的焦点。新媒体时代，公民运用新媒体对公共行政人员进行实时监督，给公共行政人员的道德责任的履行提供外在的隐形压力。同时，由于公共行政组织内部的关注，公共行政体系内部会出台相应的整治措施。这种内部、外部相结合的方式，给公共行政人员履行自身的道德责任提供了双重压力，督促公共行政人员道德责任的履行。

2.相对成熟的公民政治文化构建公共行政人员道德责任实现的环境

公民政治文化最先是由美国的政治学家阿尔蒙德提出来的，旨在倡明“公民政治文化是一种平衡的政治取向，有政治活动但不至于摧毁政治权威；有政治参与与输入，但却是温和的；有政治纷争，但却是有节制的；公民政治文化的内涵是守法、宽容、恕容、恕道和理性论事的多元文化”［14］。阿尔蒙德探讨公民政治文化，旨在维持国家秩序的稳定与发展。公民政治文化具有稳定、长期、价值和发展性，这种特性会潜移默化地影响公民的政治认知、政治情感和政治评价。

公共行政人员是人民群众中的一员，是从民众中选拔而来的。公共行政人员的责任、人格等都深受人民群众的文化环境影响。良好的公民政治文化有利于形成公共行政人员健全的道德责任感。当下国家的政治文化对于公共行政人员人格的形成、价值观的形成和责任观的形成都起到重要的影响作用，因此，不同的政治文化取向会造成不同的国民道德品行。我国的党和政府一直倡导先进的政治文化。党的十八大报告进一步确立了社会主义核心价值观，倡导“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”，以社会主义核心价值观引导中国公民政治文化。“公民文化是一种公民、臣民和村民的混合”［15］。在我国有道德、有责任的政治文化影响下，从公民群体中产生的公共行政人员必然具有道德责任的意识。因此，在当代全面建设法治社会的进程中，公共行政人员的自身道德责任的实现也就具备了可行性。

（三）公共行政人员对合法性的追求促成自身道德责任的实现

马克斯·韦伯认为：“合法性就是人们对享有权威地位的人的地位的承认和对其命令的服从。”［16］它是建立在行为主体和行为客体两方面的契合：行为主体是行政人员或以组织名义行事的公共行政人员；行为客体是行政所指向的对象，一般是指社会的公众。也就是说真正有权威的人是获得公众的认同、支持和追随［17］。而哈贝马斯也认为：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”强调了真正的权威在于人们对权威的认可，不仅仅停留在形式合法性上，还应该强调实质的合法性，即对伦理道德价值的诉求。因为，公共行政人员的合法性认可仅靠形式上的自我论证、自我解说明显是不够的，单纯依靠形式上的法律制度和操作化的程序也是明显不足的，而尝试着借用属于自身的强权作为支持也是不可取的。所以，自我道德责任的实现是公共行政人员对合法性追求的必然结果。

在传统的行政学中，伦理价值是被排除在行政研究之外的。威尔逊和古德诺都认为政治是政党的活动范围，而公共行政人员所从事的行政管理则是一些技术职员的事情［18］。同时，他们强调政治与行政的分离，认为公共行政人员只要按照执政党的意志执行即可。但是自从“新公共行政学”产生以来，人们开始重新审视政治与行政的关系。新公共行政学认为政治与行政是不可分离的。在执行国家制度、政策时，在一些纸质文字化的法律、制度转化为实际的工作过程中，公共行政人员自然地加入了自己的主观意志和行为。公共行政人员试图为自身的主观意志与行为寻找合法性的依据。从宏观层面来说，社会一切关系都可以归结为政治、经济、文化三元社会结构的范畴，而其中的经济是基础。公共行政人员合法性的基础也离不开一定的经济关系。因此，公共行政人员的合法性也可以用生产性效益来衡量，而公共行政人员的生产性效益就是绩效。政绩一方面可以为社会公众谋取公众利益，促进社会发展，另一方面可以为自己谋取利益，为自己谋得职位晋升。在谋取这种“经济合法性”的过程中，公共行政人员不仅运用了按照相关的规定所能够使用的具有合法性权力，而且运用了部分的自由裁量性权力。这种自由裁量指的是公共行政人员根据制度、政策在自己法定的权限内的独立决策。当这种自由决策权作用于社会时，它会对公共行政人员自身和社会造成一定的社会影响。公共行政人员在使用这部分裁量权的过程中如果道德意识不强，就很可能会追求与公共利益相对立的私人利益。

从以往的法律制度和官僚制度的实施效果来看，公共行政人员的腐败、低效率、违法等行为都没能完全避免。权力腐败是人类社会最古老的话题之一。1997年12月荷兰的一个考古小组在叙利亚的拉卡地区曾发现了公元前13世纪亚述文明时期政府官员收受贿赂的记载［19］。从社会历史来看，贿赂行为大大降低了公共行政人员的合法性。因此，为了避免公共行政人员的合法性危机，我们应该实现依法行政和以德行政的相统一，在强调依法治国的同时，我们更要提倡以德治国。

人性的本质在一定程度上也可促使公共行政人员的合法性的实现。由于人具有自然属性和社会属性，而社会属性是人的外在表现，因此，人性在一定程度上对人的行为具有一定的支配作用，也是影响人的行为的最深层次的动因。我国历史上早就有对人性的探索。孔子认为“性相近也，习相远也”，却没明确地指出人本性的善恶。孟子主张人性本善，他认为人身上的“善”是与生俱来的。而荀子针对孟子的主张提出了人性本恶理念。他们对于人性的探讨最终未能为人性的本质下一个结论，况且人性的善恶并不是一蹴而就的，它在社会生活中处于不断的变化之中。而对人性善恶进行定论更多的是为了对社会上出现的一些现象给出合理的解释，为政治设计提供合理的理论假设。事实上儒家的“人性本善”的思想对中国的思想文化影响非常之深，王应麟所著《三字经》开头的两句“人之初，性本善”，显示了当时人们对于善的追求。就西方对于人性假设来说，不管是柏拉图的“智慧是唯一的善，无知是唯一的恶”，还是亚当·斯密的“经济人假设”，都一致认为人性本恶的，国家的统治不能完全靠人来治理，所以西方选择了“技术”来治理国家，形成了西方式的以法治为依托的民主政治文化。不管是“人性本善”还是“人性本恶”，这些假设都是在引导人们向善、趋善，因此，公共行政人员作为人性向善的一类群体，他们也会在自我发展的过程中趋于人心向善，在这种向善的过程中，也就自觉不自觉地承担了道德责任。

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