新乡市服务型政府建设现状与推进路径研究

刘凯 潘礼斌 闫伟 崔璨

（新乡市行政服务中心，河南新乡453000）

新乡市服务型政府建设现状与推进路径研究

刘凯 潘礼斌 闫伟 崔璨

（新乡市行政服务中心，河南新乡453000）

党的十八大报告提出了打造服务型政府的要求，理论界对服务型政府的现状和推进途径进行了广泛的研究和探讨。新乡市行政服务中心通过问卷调查和实地调研了解了新乡市服务型政府建设在公共服务、服务型执法、政府公共决策、服务体系建设及机构改革五个方面的现状，以数据为支撑提出了新乡市服务型政府建设的推进路径，即推进重点领域公共服务均等化，强化服务型执法规范性建设，切实落实公民参与政府决策，加强县（市、区）行政服务中心建设，稳步探索相对集中行政许可权改革。

服务型政府；公共服务；服务型执法；公共决策

2016年，新乡市行政服务中心通过实地调研和问卷调查分析相结合的方式对新乡市服务型政府建设现状进行了详细的调查，主要调查研究了新乡市公共服务、服务型执法、公共决策、服务体系建设以及机构改革五个方面的情况。其中，问卷调查主要针对公共服务、服务型执法和政府决策三个方面，问卷内容涉及31个问题，通过网络调查和随机发放的形式共面向新乡市各行业群体发放调查问卷200份，收回有效问卷198份。实地调研重点了解新乡市及新乡市各县（市、区）服务体系建设、机构职能转变两个方面的情况，共走访12个县（市、区）和43家市直单位。本文依据调查的实际情况，分析新乡市服务型政府建设的现状，并依此提出推进服务型政府建设的具体路径。

一、新乡市服务型政府建设现状

1.公共服务：基础生活类公共服务满意度高，改善类公共服务满意度有待提升。调查发现，新乡市市民对新乡市基本生活类公共服务的满意度较高，其中供水服务、供电服务、供气服务、公共服务设施的满意度（选择基本满意和满意的样本占总样本的比例）分别为89.5%、90.1%、89.1%、84.9%。但对于改善类公共服务项目的满意度有待提升，其中公共交通、公共社保服务、供暖服务的满意度分别为82.9%、82.4%、80.4%，公共卫生医疗服务和公共基础教育的满意度分别为78.4%、76.4%，显示了新乡市市民对医疗和教育服务的更高要求和期待。

2.服务型执法：行政指导和行政调解更加普遍，窗口服务更加方便。统计结果显示，新乡市市民对新乡市行政执法人员的满意度达到87.7%，有81.1%的人曾经接受过行政指导，在有行政争议或民事争议的人群中有72.0%接受过行政调解。但在规范执法行为方面，有24.6%人认为新乡市行政执法人员依然存在不作为或乱作为的行为，有15.6%的人认为行政处罚决定书等执法规范性要素依然有待强化。窗口服务方面，86.9%的市民认为新乡市窗口执行了一次性告知制并在规定的承诺时限内办结事项，91.8%的市民对窗口服务人员态度满意或者基本满意，86.9%的市民认为窗口办事比以前方便了。

3.公共决策：公民参与决策意愿强烈，希望透明和公开。经过统计分析发现，新乡市市民对公共决策参与意愿非常强烈，97.1%的市民越来越关心与自己相关的教育、购房、医疗卫生等政策的制定，并希望参与其中。其中市民最想参与制定的公共政策前三名分别是教育、医疗和购房。同时，市民了解公共政策的途径排名前三的为网络、电视广播和报纸杂志，显示了网络在服务型政府政务公开方面的重要作用。但是从参与途径的实际效果来看，有45.3%的市民认为参与决策的途径畅通性不佳，并未发挥有效作用。

4.服务体系建设：四级服务体系初步建成，县（市、区）级服务大厅硬件设施有待改善。新乡市基本形成了市、县、乡、村的四级便民服务体系。其中市行政服务中心1个，外设大厅14个，县（市、区）行政服务中心12个，乡级行政服务网点170个；新乡市按照“便民服务、全程代理”的原则，在全市所有行政村级便民服务点实施代办员代办制，建立起3124个市、县、乡村四级便民服务和代办网点，将服务延伸拓展至乡村级。但是，从硬件设施方面来看，县（市、区）级行政服务中心有待改善。截至2015年底，服务大厅面积在1000平米以上的县（市、区）级行政服务中心只有延津县、获嘉县、辉县市、原阳县和新乡县，项目进驻率有待强化。

5.机构改革：43家单位建立了权责清单，23家单位设置了行政事项服务科。新乡市在去年完成了权力清单和责任清单的制定，市直43家单位报送的6838项行政职权事项，经审核确认，共取消582项、不列入646项、合并减少1479项、调整132项、转移8项、下放2项（特指行政许可），最终保留各类行政职权4129项，压减率达39.6%。其中，“行政许可128项、行政处罚2811项、行政强制166项、行政征收28项、行政给付9项、行政检查302项、行政确认69项、其他职权616项”［1］。2016年新乡市继续深化行政审批制度改革，目前保留行政许可120项。

在相对集中行政许可权方面，新乡市采取了设立行政事项服务科的做法。将行政审批办件量大的单位的审批职能集中至行政事项服务科，目前新乡市已在23家单位设置了行政事项服务科并进驻市行政服务中心办公，其中单独设置有7家单位，加挂到原有科室的有16家单位。但是设置行政事项服务科只是相对集中行政许可权改革的过渡产物，在企业群众办理审批时依然无法杜绝“收发室”“两头跑”等问题。

二、新乡市服务型政府建设的推进路径

通过问卷调查和实地调研发现，新乡市服务型政府建设还存在以下几个方面的问题：一是市民重点关注领域的公共服务需要强化，特别是基础教育、医疗卫生、社会保障及供暖设施等；二是服务型执法规范性建设需要加强，特别是执法队伍建设、行政执法自由裁量权需要进一步规范；三是公民参与政府决策的途径需继续完善，实效需要强化；四是县（市、区）行政服务中心大厅硬件设施需要改善，项目进驻率需要进一步提升；五是相对集中行政许可权改革需要继续推进。针对这些问题，新乡市应从五个方面入手推进服务型政府建设：

1.推进重点领域的公共服务均等化。根据问卷调查所得出的数据，新乡市市民满意度较低的公共服务主要集中于公共基础教育、公共医疗服务、公共社保服务、供暖服务等方面，应首先着力通过解决和回应市民在这些方面的要求，推进基本公共服务均等化。坚持优先发展基础教育，合理划分城市学区，强化我市城市薄弱地区和农村的公共基础教育资金投入。配合我市大东区发展战略，强化规划先行意识，优先发展大东区及其临近村镇的基础教育，大力推进公共基础教育资源配置均等化；推进我市城区和农村的公共医疗卫生服务设施建设，着力解决农村医疗资源和医疗卫生服务稀缺问题，合理配置医疗卫生人才资源，提升医疗服务水平；加快推进农村社会服务保障工作，积极推进农村和城市低收入群体参加社会养老保险，加快实现城乡社会保障一体化；大力发展城乡基础设施建设，推动城市集中供暖小区建设覆盖率，加快推进按流量收取取暖费的市民比率，提升供暖行业的整体服务水平。

2.强化服务型执法规范性建设。一是规范服务型行政执法队伍建设。着力加强行政执法队伍建设，严格实行行政执法人员资格管理和培训考核制度，将服务型执法理念贯穿于执法队伍建设、执法领导考核全过程之中，加大服务型行政执法相关知识占行政执法人员资格考试的分值比重。加大对行政执法人员不作为、乱作为等侵害人民群众合法权益行为的查处力度，发现一起查处一起，真正树立起执法人员公正执法的良好形象，努力提高全市行政执法队伍的整体素质。二是深入开展行政执法标准化建设，做到行政处罚权力清单化、流程标准化、过程规范化、信息公开化。进一步规范行政执法自由裁量权，完善自由裁量基准制度，将行政指导和行政调解贯穿于行政管理、行政执法全过程，减少执法的随意性，杜绝“以罚代管”“以罚代法”现象。加强行政执法监督，完善重大行政处罚备案制度。

3.切实落实公民参与政府决策。一是强化公民参与公共决策的实效。根据问卷调查统计，有45.3%的市民认为参与决策的途径畅通性不佳，并未发挥有效作用。新乡市应以政务公开工作为载体，完善不同层级政府决策公民参与的途径，对公众参与意愿强烈的基础教育、购房政策、医疗政策等增加参与的公民数量和范围，切实发挥公民参与的作用,增进公众对政府决策的认同和支持。充分利用互联网作为市民了解公共决策重要途径的现实，探索公众通过互联网参与重大公共决策的方式和途径。二是完善公共决策程序的监督机制。进一步完善《新乡市人民政府重大行政决策程序暂行规定》，切实落实“遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体审议相结合的行政决策机制”［2］，完善相关环节的具体执行细则，明确公众参与人数标准。建立完善公共决策程序的监督机制和监督机构，在落实“政府办公室、监察部门应当组织开展对重大行政决策工作的监督检查”［3］的基础上，重点建立人大、政协及公众群体对重大公共决策的监督检查机制。对重大决策涉及的利益相关方、专家学者、普通公民提出的意见和建议的收集、反馈、汇总过程实行全程记录，落实公共决策程序的透明性和严肃性。

4.加强县（市、区）行政服务中心建设。一是加强行政服务中心硬件建设。建立相对独立的办事服务大厅，面积应与进驻部门的工作量及服务对象的人流量相适应，充分满足所有行政服务事项整建制进驻中心全程办理的需要。各县（市、区）统筹规划，合理调剂现有资源，尽快落实行政服务中心必备的工作场所。各县（市、区）原则上要建成建筑面积不少于1000平方米的行政服务大厅。中心管理、运行经费要列入财政预算按需求足额划拨，配备工作必需的公务用车、计算机和配套设备，保证行政服务中心工作正常运转。二是强化行政服务事项集中办理。行政许可事项，除个别项目因为特殊原因经本级人民政府同意暂不进入政服务中心办理外，均进入行政服务中心全程办理。与经济发展、公共管理以及公众利益密切相关的配套事项纳入行政服务中心大厅。对于进驻行政服务中心办理的行政许可和服务事项，不得在本部门受理或两头受理。各部门确定进驻行政服务中心的首席代表全权负责本部门在行政服务中心的行政服务办理工作，并对本部门进驻行政服务中心的工作人员进行管理。三是规范行政服务事项运行。事项进驻后，应按照“一事项一指南、一事一标准”要求，对进驻事项逐一建立标准化、规范化的办事指南和操作规程。办事指南和操作规程应对范围、主体、事项名称、事项类别、申报材料、办理流程、办理时限、收费依据及标准、申报表格、办理地点、咨询电话、投诉电话等内容进行逐一明确，实行审批部门、审批内容、审批依据、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准、收费依据“八公开”。

5.稳步探索相对集中行政许可权改革。2016年5月9日李克强总理在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上指出，“天津滨海新区、宁夏银川市、江苏南通市等不少地方，把各部门的审批权集中到一起，组建了行政审批局，实行综合审批、一颗印章管到底，收到明显效果。这一改革经验，可以先在地市一级推广”［4］。他强调：“深化‘放管服’改革，确保改革落到实处，要鼓励地方积极探索创新。”新乡市可借鉴成熟地区经验，设立行政审批局，统一整合政府各部门的行政许可权交由行政审批局管理，加挂“行政服务中心”牌子，负责全部市级行政审批、政务服务工作。

原因在于：成立行政审批局是破解政务大厅存在的“两头跑”及“收发室”问题，实现“一站式办结”的根本途径。我市各级政府虽然均设立了行政服务中心，但是与全国其他地区一样，“只是实现了“物理式空间集中”，多年形成的以部门为主体的行政审批体制并没有改观，从而造成行政服务中心普遍存在“两头跑”“体外循环”和“收发室”等问题”［5］。成立行政审批局，则是将各部门行使的行政审批职能全部划转，将从事审批的人员一同划转审批局，从而实现“一站式办结”。成立行政审批局是简化办事流程、构建“互联网+政务服务”集约平台的体制基础。目前各进驻部门大多均有自己的行政审批系统，难以实现信息共享，从而造成群众在部门之间的反复跑趟，而成立行政审批局后，原有的部门条块和信息壁垒被打破，只有在此基础上探索“互联网+政务服务”平台的集约模式，才能真正实现网上审批和实体大厅的有效衔接，使服务型政府建设获得坚实的技术支撑。

[1]新乡市政府新乡市人民政府关于公布市政府工作部门权责清单的决定.（2015-12-18）〔2016-10-5〕.http://www.xingxiang. gov.cn.

[2]新乡市政府新乡市人民政府重大行政决策程序暂行规定〔EB/OL〕.（2015-01-26）.http://www.xingxiang.gov.cn.

[3]新乡市政府新乡市人民政府重大行政决策程序暂行规定〔EB/OL〕.（2015-01-26）.http://www.xingxiang.gov.cn.

[4]李克强.简政放权放管结合优化服务推进行政体制改革转职能提效能——在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话[N].人民日报,2016-05-23.

[5]郭晓光.成立相对集中审批权的行政审批局之思考[J].中国行政管理,2014（8）：31-32.

责任编辑 刘旭

D035

A

2095-7017（2016）12-0026-04

2015年度新乡市政府决策研究招标课题（B034）

刘凯（1960—），男，河南永城人，新乡市行政服务中心主任；潘礼斌（1965—），男，河南舞阳人，新乡市行政服务中心副主任；闫伟（1973—），男，河南杞县人，新乡市行政服务中心业务科科长；崔璨（1985—），男，河南滑县人，新乡市行政服务中心业务科副主任科员。