由一起案例看机构编制管理法制化的理念转型

2016-02-27刘徽

行政科学论坛 2016年12期

刘徽

刘徽

“违规设立的机构”在行政诉讼中的地位是一个现行法未完全解决的问题。此种现象的长期存在，可能影响权利救济的实效，导致政府权威的下降，并可能架空机构编制管理。出现此种情况的原因，既有行政诉讼主体资格理论方面的不足，也与机构编制管理法制化水平不高有关，更是在制度设计上缺少两者之间的有效衔接的必然反映。从完善机构编制管理法制的路径出发，应当进一步强化机构编制管理作为公共部门主体资格确定的基石性功能，完善机构编制管理法制内涵中的实体性要素，健全以公开为基本手段的机构编制监管机制。

行政诉讼；机构编制；法制化；行政组织法

一、案例介绍

据新华网郑州2001年5月8日电（沈辉梁鹏），由于当地渔政部门的扯皮推诿，某市养鱼户张公瑾养的20万斤鱼被污染致死却无法索赔。张公瑾以行政不作为将渔政部门告上了法庭，但法院的判决却令人大吃一惊：这个已经行使了四年执法权的机构，竟被认定为“非法机构”而驳回了他的诉状。

新华社2001年1月8日曾播发《20万斤鱼为何会“白死”》一文，文中提到某市养鱼户张公瑾承包的100亩水面里的鱼，在2000年9月因遭受严重的水污染几乎全部死绝，而应当对渔业水体事故负责的当地渔政部门——宿鸭湖水库管理局渔政监督管理站却推诿扯皮，迟迟不对水体进行化验以查明污染源，结果使他在蒙受惨重损失之后无法向污染方提出索赔。渔政部门的不作为让张公瑾多方筹借的30多万元投资顿时血本无归，张公谨因此将该渔政部分告上法庭。但法院经调查却驳回了他的诉状，理由竟是：被告方渔政监督管理站是“非法机构”。

令记者不解的是，记者在宿鸭湖水库采访死鱼事件时，有关负责人也向记者大力介绍过该渔政部分的工作业绩，并且记者手中还有一份某市水利局1997年下发的正式文件——《某某地区水利局关于成立宿鸭湖水库渔政监督管理站的通知》。但谁知几个月后，记者采访过的这个机构竟成了“非法机构”。

记者再赴当地采访时，好容易找到的该法院的主审人员借故上厕所不知所踪，被告方也一直避而不见，记者只拿到了法院的行政裁定书。法院裁定被告是“非法机构”的主要依据是：某市水利局虽下文成立渔政监督管理站，但未经地区政府批准，未到人大备案，未向社会公布，对外没有挂牌，由于没有依法设立，所以是“非法机构”。

但记者在采访某市水利局时，却得到了相反的解释。水利局人事处处长介绍说：渔政站和水产站实行的是两块牌子、一班人马，并不需要到相关部门备案，局里的水产处和渔政处也是这样运行的。局长王润德也表示：渔政站早已成立，并一直在行使执法权。

记者在采访中了解到，这个“非法机构”用渔政监督管理站的名义，四年来已先后向数家造纸厂、化工厂、制药厂行使了总额达数十万元的排污处罚权。就在2000年8月份，渔政监督站还向某化工总厂下达了一份行政处罚决定书，对化工总厂因有“重大渔业污染事故违法事实”而处以员5万元的罚款。

法院的一纸判决，给原本一起普通的行政诉讼案件带来了更多的疑问：一个“非法机构”为何能行使四年的行政处罚权、罚没数十万元钱款而不被监督？又为何到了“民告官”时原告才被告知该机构为“非法机构”？

二、问题的后果

从案例本身的处理结果来看，行政行为本身的正确性已经不可能再进行司法程序的审查，法院的处理方式是否符合相关规定也是值得争议的。比如，对于“临时机构”的具体行政行为提起行政诉讼的，最高人民法院有专门的司法解释予以规范。但是，从案例本身折射出的机构编制管理方面的问题却远比案例处理得正当与否更为突出。

行政救济制度是世界各国在面对“福利国家”逐步成型的基本趋势和行政权力大幅度扩张的基本背景下建立起来的。行政行为如同任何人类的行为一样可能会犯错，而犯错就应当予以纠正，以保护行政行为相对方和利害关系人的合法权益。我国1989年颁布实施的《行政诉讼法》为行政相对人提供了司法纠正错误行政行为的路径，1998年颁布实施的《行政复议法》为行政相对人提供了行政机关内部纠错的途径，由此初步建立了完整的行政救济体系。不可否认，我国的行政救济体系仍然存在很多问题，案例中表现出的机构编制管理问题即是其中一个方面。类似的问题如果长期存在，可能产生如下几个方面的后果。

（一）影响行政救济制度的实效。根据《行政诉讼法》第1条关于立法目的的规定，行政诉讼制度设立的初衷是“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。行政诉讼实务中具体规则的确定，应当是该目的的细化规则而非偏离。从该案例的处理情况来看，法院对该项行政行为的合法性审查彻底退出，既无法保护公民、法人和其他组织的合法权益，也不可能维护和监督行政机关依法行使行政职权。在行政诉讼的过程中，行政相对人并无过错，被“违规设立”的行政机关本身也无过错，其过错归咎于先前设立机构的存在违反机构编制管理规定。此类情况在现行行政诉讼法律文本中并无明确规定，从案例情况来看行政诉讼退出此类领域，并因此无法给予行政相对人以权利救济。如此处理确实很难使行政相对人信服。

（二）造成政府权威的下降。根据德国行政法的“高权理论”，公法意义上的行政关系与私法意义上以平等为特征的民事关系不同，行政机关较行政相对人天然具有“高权”。但是，这种高权不可能全靠“命令—服从”模式以行政强制力为后盾加以落实，而更多地应当依靠“对话—合作”模式落实。从一般意义上讲，如果事后能够得到救济，则行政相对人在行政行为中的配合主动性将大大提高。如果对事后能否得到救济无法形成确信，则行政相对人在行政执行过程中对于对己不利行政行为的抵抗性将大大提高。在其他全部要件齐备的情况下，仅仅因为作出具体行政行为的行政机关在机构编制审批手续上不完善而无法提供行政救济，行政的权威性将难免受到影响。

（三）可能因此而架空机构编制管理。机构编制管理有严格的审批权限和程序规定。此类情况的存在可能导致如下的后果，即某些行政机关可能会从该案例得出“擅自设立机构的行政行为不受行政诉讼追究”的错误认识，而序列内的、正规行政机关作出的行政行为反而可能受到行政复议、行政诉讼等的监督和纠正。对违反机构编制管理规定的行为，目前主要通过机构编制部门及相关部门的内部监督加以纠正，但是，违反机构编制管理规定的责任与违法向相对人行使行政职权的责任是两个不同层面的责任，不能用违反机构编制管理规定的责任代替甚至取消违法行使行政职权的责任。

三、问题产生的原因

发生案例中描述的情况的原因是多方面的。以下仅从行政救济制度的角度、机构编制管理的角度以及两者的衔接机制的角度三个方面剖析此类问题产生的原因。

（一）从行政诉讼制度的角度来看，我国的行政诉讼制度在当事人资格的确定上采取了较严格的标准，影响了行政诉讼的实效。在英美的行政诉讼制度中，其关注的重点系行政行为本身，行政机关本身在行政诉讼的进程中仅具有表示行政行为主体的代号属性。因此，在这些国家的行政诉讼中，动辄出现诉“某执法人员”、诉“某部长（大臣）”、诉“某国家（州）”等情况，其审查的对象仍是行政行为，被告资格仅具有庭审程序的意义。而我国的行政诉讼程序过于强调行政机关实体责任意义上的被告属性，设置了较多的限制性条款，影响了对相对人权益的全面保护，也不利于维护和监督行政机关的行政行为。

（二）从机构编制管理的角度看，机构编制管理的规范化水平远未满足经济社会发展的需要。从本案中，可以看出如下方面的问题：一是机构的界定问题。目前对临时机构、常设机构、议事协调机构着重从组织形态上进行界定，对其认定标准、成立要件、撤销标准、执法主体资格等规定不够完善，导致在实践中出现“经过审批的是常设机构，未经过审批的是临时机构”等倒因为果的说法。这种情况的出现也给认定擅自设立机构带来了极大的困难。二是机构编制监督检查的力度不大。从本案来看，渔政监督管理站存在4年，仍未得到应有的纠正。机构编制监督检查的现有力量和手段难以保证全面彻底做到“违法必纠”。

（三）从行政诉讼与机构编制管理的衔接角度看，二者在制度上的衔接机制目前尚未建立。按照行政法“主体法定、职责法定”的基本要求，案例中的情况显然是“主体不合法”，“主体不合法”就肯定带来“违法行使职权”的问题。但是，由于行政诉讼与机构编制管理之间的衔接机制不健全，法院没有相应的渠道了解机构编制部门对该机构的意见。因此，法院只能回避对“主体法定、职责法定”的审查，采取驳回起诉的做法。

四、解决的路径

加强和规范行政救济制度是构建社会主义和谐社会、强化民生保障的重要组成部分。规范完善机构编制管理是深化行政管理体制改革、提高政府行政效能的重要内容。从机构编制管理的实际情况来看，其法制化进程滞后于政府组织法的整体进程。推进机构编制法制化理念转型的关键，是用政府行政法体系的总体视角来分析机构编制法制进程中的突出问题，推进治理体系和治理能力现代化。

（一）转变“机构编制管理法律法规仅仅是规范机构编制部门和机构编制管理行为的法律法规”的观念，树立机构编制管理法律法规是整个政府运行基石的理念。机构编制管理是行政组织法的重要内容，直接关系着行政主体的相关规范。同时，由于机构设置的问题必然直接关联职责配置、职责调整、权力分配，其与行政行为、行政程序等也就必然有着非常紧密的联系。对这些问题进行监督的行政救济制度，更是直接与机构编制管理有着直接的关系的重要制度。换言之，机构编制管理牵涉到行政运行的方方面面，其自身的运行虽然自成体系，但是由于其横跨内部行政行为和外部行政行为两个方面，从法制协调统一的角度讲，机构编制管理的相关法律法规应当与行政行为法、行政程序法、行政救济法等形成内在统一的关联体系，避免各项法律规范之间互相脱节。从整体上来看，我国行政法的发展还很不完善，很多领域需要巩固提高。机构编制管理的法制化进程，将在很大程度上提高整个行政法的发展水平。

（二）转变机构编制法律法规建设中重程序、轻实体的观念，确立实体、程序并重的理念。目前，国家层面和地方层面制定出台的相关机构编制管理法律法规，多数情况下侧重于程序规范，实体性规范较少。缺少实体性规范的重要后果就是实践中对于具体的机构编制管理行为的属性难以从实质上加以认定。在这方面，民法等传统法学科远较机构编制管理法成熟。例如《合同法》共列举了15种具体的合同类型，对每一种合同类型均具体规定了其构成要件和标志性特征。法院在审理合同案件时，不是按照双方当事人提交的合同文本上写明的合同类型，而是根据构成要件来认定合同类型。例如，当事人之间可能由于认识错误或其他原因缔结了“赠予合同”，但是法院在审理中如果认为该合同符合“买卖合同”的构成要件，就会认定该合同为“买卖合同”，并按照买卖合同的相关规定进行处理。而在机构编制管理领域中，各相关法律法规对于临时机构等的构成要件缺少明确规定，例如本文案例中，当事人、法院、主管部门等对机构性质的认定均不一致，其原因是缺少实体性法律规范。未来机构编制管理的法制化进路是，从便利监督的角度强化实体性规范，明确各类机构编制管理行为的构成要件，避免在监督检查时相关部门以各种借口进行推诿、搪塞的情况出现。

（三）转变机构编制管理是纯粹内部行为的观念，强化机构编制公开。现有的机构编制监督管理主要仍然是政府部门内部的监督，外部监督的开展缺少必要的信息资源。信息公开和听证制度是现代行政行为理论的两个核心。在一个民主法制社会中，行政相对人不知道对自己做出行政行为的行政机关是否合法成立这是不可想象的。对于本文案例中出现的问题，渔政监督管理站在当地执法已经4年，却一直未经有关部门批准正式设立，不仅受处罚的群众不知道，新闻记者也不知道。如果当地群众知道该机构为未经正规审批程序批准设立的行政机构，则他们必然可以及早向机构编制管理部门举报，从而促使机构编制管理部门及早介入并加以纠正，那就在一定意义上可能避免发生案例中出现的情况，也就能最大限度地避免群众的财产和利益损失。

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责任编辑朱亚娟

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2095-7017（2016）12-0015-04