促进区域经济协调发展的财政政策研究

王曙光，张小锋

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)



经济学研究

促进区域经济协调发展的财政政策研究

王曙光，张小锋

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)

我国目前区域经济发展差距较大，如何制定有效的财政政策促进区域经济协调发展成为亟待解决的问题。在理论与实践层面阐述国内外财政政策对区域经济协调发展重要性的基础上，分析了我国区域经济发展存在的分税财政体制不完善、转移支付制度不合理、税收制度结构不规范和税收优惠政策不平衡等财政政策缺陷，借鉴加大财政投资力度、运用财政补贴办法、实施转移支付制度和制定特别税收政策等国外促进区域经济发展的财政政策经验，提出了东部沿海地区实施“积极性”财政政策和中西北等地区实施“激励性”财政政策的建议。

区域经济；协调发展；财政政策

区域经济发展不均衡已成为世界各国的普遍现象，尤其是在经济快速发展时期更为突出，因而促进区域经济协调发展也就成为各国政府宏观调控经济的重要目标之一。我国自改革开放以来，随着市场经济体制的深化与经济的快速发展，区域经济发展差异越来越大，导致中西部和东北(以下简称中西北)地区的经济水平与东部沿海地区有着较大的差距。在经济新常态下，如何有效制定及利用宏观调控政策促进区域经济协调发展，已成为我国政府及专家学者研究的重要课题。

我国的诸多专家学者认为，税收、转移支付和财政支出等财政政策工具对区域经济协调发展可起到促进作用，如高培勇、马栓友(2001)，李大明、郭庆旺(2003)，彭月兰、吴传清(2004)，韩凤芹、陈志勇(2005)，安体富、刘星(2008)，胡洪曙、丁芸(2009)，王新军(2010)，魏后凯(2011)，韩学丽(2012)，张尔俊、张胜民(2013)，王宝顺、刘琦(2014)和曾淑婉(2015)等人的观点。其中，武汉大学吴传清教授认为税收与转移支付能够直接减缓区域经济差距扩大的趋势，财政部财政科研所韩凤芹研究员提出加大对落后地区的转移支付力度、给予落后地区一定的税收政策倾斜等，中国人民大学安体富教授提出改革现行转移支付制度、在中西部地区重新进行税权划分、加快推行新一轮税制改革等。

一、我国促进区域经济协调发展的财政政策缺陷

我国自实施区域经济发展战略以来，适时制定了与之相配合的财政政策，这对加快欠发达地区经济发展、缩小区域经济发展差距和促进区域经济协调发展等方面起到了积极的促进作用，但也存在一定的缺陷，主要表现在以下四个方面：

(一)分税财政体制不完善

1. 第一产业增值税的地方收入较少。中西北地区第一产业主要是农业，我国在2006年取消农业税以后涉及农业的税收(烟叶税)较少，如2014年青海、新疆等省区的烟叶税为零。因此，对农业产品征收13%低税率的增值税就成为第一产业主要的税收收入，且仅有1/4的增值税收入归属于地方政府。

2. 第二产业资源税无地方财力优势。中西北地区第二产业主要涉及增值税、消费税和资源税等税种，而消费税属于中央税，增值税收入的3/4归中央财政所有。在资源税中除海洋石油资源税作为中央税外，其余部分作为地方财政收入，但目前中西北地区因资源税征收范围较窄、税负较低，也无法将其转化为地方财力的优势[1]。

3．第三产业营业税等可用财力较弱。中西北地区第三产业的发展水平与东部地区相比较为落后，其支柱税种是营业税，且部分税目又属于中央与地方政府共享税收，特别在营业税改征增值税和财产税制不完善的前提下，导致其税收收入零星分散，且在其企业经济效益和个人收入水平较低的情况下所得税收入也无法得到保障。

(二)转移支付制度不合理

西方发达国家地方财政收入，有30%～40%来源于联邦和州政府的财政转移支付，有的国家或地区(如美国的学区)有近60%的资金来源于上级政府的财政转移支付。我国近年来不断完善财政转移支付制度，加大财政转移支付力度，但因缺乏充足的财力支持，均等化效果不明显，没有起到缩小区域经济发展差距的作用。其缺陷主要表现在：

1. 税收返还计算不合理。如我国现行增值税、消费税基数增长的税收返还政策实际上是默认了“起点”的不公平，使发达地区更加富裕，而中西北地区因增值税、消费税增长缓慢享受税收返还利益较少。一般性转移支付虽逐步倾向中西北地区，但东部地区获取转移支付财力的比重仍旧较大，从而导致了中西北地区与东部发展差距的进一步扩大。

2. 转移支付标准不规范。我国现行转移支付制度并没有一套规范、合理的计算程序与方法，造成转移支付资金的盲目性和随意性，并演变为中央与地方之间的博弈行为，加之财政转移支付资金监督的不规范和非公开性，从而降低了转移支付的效率，这不仅未能有效解决地区间经济发展的不均衡问题，而且加剧了其公共服务水平的差距。

3. 横向转移支付的缺失。世界各国转移支付模式有纵向、横向、纵向与横向混合转移支付三种，我国属于第一种，既缺少独立、规范的转移支付法律，更无解决区域经济发展极不平衡问题的横向或纵向与横向混合转移支付办法。因此，建立一种长效的“横向”财政转移支付制度，对平衡地区财政收入差异和实现经济协调发展意义重大。

(三)税收制度结构不规范

国家通过调整税收制度结构来促使经济资源得到最佳配置，并有效弥补市场缺陷。但我国现行消费税、所得税和财产税等税种结构的不公平、不合理、不完善，客观上加大了地区间经济发展的差距。其缺陷主要表现在：

1. 消费税负担不公平。如中西北地区是烟酒类产业集中生产基地，消费税对烟酒等消费品课以重税，从而导致其烟酒类企业负担较重的消费税。相反东部地区是奢侈消费行为与高档消费品(如豪宅、高档家具等)的集中地区，但却是消费税的“空白”，不承担相应的消费税负，在客观上又加剧了区域之间消费税负担水平的差距[2]。

2. 所得税征收不合理。如现行企业所得税汇总纳税办法造成设在中西北地区的分支机构经营成果及应纳税款汇总至东部地区总机构办理纳税，其总机构所在地政府独享该类企业税收而不利于小城市及中西北地区的发展。特别是个人所得税分类税制模式，无形中加大了东部地区个人所得税的扣除额度，客观上形成了东部地区较低的税收负担。

3. 财产税等税不完善。如现行房产税对普通住房与别墅、大户型等商品房，以及个人单套住房与多套住房实行无差别的税收政策，而东部地区的居民收入和住房消费水平远高于中西北地区，更突显税收政策的不合理、有失公平。此外，遗产税的“缺位”造成财产税在调节发达与欠发达地区财富和个人收入分配差距等方面未能发挥应有的作用。

(四)税收优惠政策不平衡

税收优惠政策是国家对特定的纳税人和征税对象或特殊地区给予税收激励或照顾的方法和措施。我国较长时期的税收优惠政策更多地偏重于东部沿海发达地区，而不利于中西北地区的经济发展，导致了对区域经济协调发展的逆向调节作用。其缺陷主要表现在：

1. 优惠倾斜东部地区。近年来税收优惠政策调整并未使中西北地区获得比东部地区更多的税收优惠，甚至反而更少，中西北地区税收负担水平仍然重于东部地区。如东部地区高新技术和外资企业众多而享受税收优惠相应较多，税收优惠政策目标诱导了资源向经济发达地区的流动，导致更多的外商直接投资流入东部地区。

2. 优惠忽视产业方向。我国注重区域性税收优惠政策效应，也体现了对农业、基础设施和先进技术产业的扶持，但优惠的重点与手段不够清晰，未能充分体现产业政策的导向功能。此外，产业税收优惠政策与中西北地区亟待发展的产业不协调，更缺少针对其产业发展特点与优势的特定优惠，因而未能真正缓解中西北地区产业失衡的矛盾。

3. 优惠方式过于简单。如税收优惠政策注重企业利润的调节，且以减免税等直接优惠为主，缺乏间接税收优惠的激励效应，更缺少有效的税收监管。中西北地区企业由于投资规模大、投资回报期长和盈利水平低等产业特点而难以享受到优惠，因而税收优惠政策的倾斜加剧了中西北地区与东部实际宏观税负的不均状态。

二、国外促进区域经济协调发展的财政政策经验

世界各国加快落后地区经济发展和协调区域经济发展的经验表明，国家扶持尤其是实施直接激励、制定优惠的财政政策是至关重要的，主要表现在以下四个方面：

(一)加大财政投资力度

财政投资是加快欠发达地区经济发展最直接的手段。如美国加大对西南部欠发达地区农业发展的财政投入，从而加速该地区农业机械化和现代化的进程；从经济发达的北部地区征集高额税收用于落后地区的经济发展，如1975年有106.4亿美元税收从北部流入西部，1984年在6 995.3亿美元财政支出中用于南部、西部、东北部和中北部的分别为34.5%、22.6%、21.6%和21.3%[3]；联邦政府制定对欠发达地区的援助计划，给予州政府一定比例的财政款项，并定期审计财政款项的使用，而州政府监督和指导援助计划的实施等。

德国较长时期内对鲁尔区老工业基地的煤炭、钢铁、造船等进行高投入和高资助等资金补助，旨在提高传统工业竞争力。1995年开始德国向东部各州提供特殊投资拨款，持续10年每年拨款600亿马克[4]。法国在政府年度财政支出公文中明确将工业结构改革与现代化、就业与培训、研究与开发等作为支持重点，并在预算支出中优先保证煤炭、冶金等重要产业，支持落后地区的发展。巴西通过财政预算拨款保证区域开发所需资金，采取开放政策并重视外资利用，以吸引东部和南部私人资本投入，有效促进了西部和北部地区的发展。

因此，针对我国中西北地区经济发展条件差以及中央政府财力支持不足等问题，我国可借鉴美国和德国等国家财政资金支持的经验，通过直接加大对中西北特别是老少边穷地区的财政投资力度，增加其社会经济建设与发展资金，并加大对特定区域、特定产业、特定项目和特定企业等的财政投入，以增强其发展的能力与后劲。

(二)运用财政补贴办法

日本为支持落后地区发展制定了一系列财政补贴办法，如为鼓励北海道的经济发展而给予其区域内开发项目高于其他地区的财政补贴，1995年对北海道港口建设多给予35%的财政补贴，在公路等其他基础设施项目建设上多给予18%的财政补贴；同时还采取各种形式的价格补贴和利息补贴等，并通过改变补贴和负担的比例、调整对地方债务本息偿还的国库补贴等办法，加快落后地区经济发展的进程。美国利用财政融资手段对投资于经济落后地区的私营企业提供长期的低息或无息贷款，并对向经济落后地区提供贷款的相关金融企业提供信贷保险等。

德国实施投资补贴法，即政府将东部的5个州统一划分为补贴区，每年补贴150亿马克资金；1991年国家信贷银行对在重点开发资助区进行投资的中小企业提供70亿马克的低息贷款，对自由职业者提供65亿马克的低息贷款，使当地经济得到快速发展[5]。法国为促进老工业基地改造、支持企业改造和现代化进程，建立工业现代化发展基金，专门用于向企业发放优惠贷款；为推动科学研究和促进新技术开发，政府鼓励建立风险投资共同基金等[6]。欧共体设立欧洲地区发展基金(包括配额基金和非配额基金)，同时还有保证基金、农业指导、社会基金和投资银行等，主要用于支持落后地区的发展。

宁夏青龙管业股份有限公司是中国预应力钢筒混凝土管质量联盟理事长单位，是一家致力于高品质管道研发、设计、生产、安装和服务于一体的专业化管道制造商、城市基础设施建设商和运营商。多年来，青龙管业在PCCP管道的质量控制、技术进步、工艺改良等方面进行了不懈努力，为我国PCCP行业的发展作出了突出贡献，在南水北调中线工程天津段、河北段、河南段的管材制造任务中均有出色表现，获得了承建方的一致好评与奖励。

有鉴于此，我国也实施了国外财政投资补贴办法，如从2010年7月起对福建和山东两省(不含厦门、青岛市)实行小额担保贷款贴息政策，其财政承担的贴息资金列入中央财政预算[7]。显然这种贴息政策范围较小，不包括中西北地区。因此，应扩大小额担保贷款财政贴息政策的实施范围，使欠发达的中西北地区尤其是老少边穷地区能早日享受财政投资补贴的优惠政策。

(三)实施转移支付制度

实施转移支付制度是缩小区域公共服务差距最有效的途径之一。如日本实施无条件和有条件的转移支付，前者是用各地区的一定指标与全国平均水平相比较，由此确定一个综合指数；后者是支持落后地区基础设施建设，加大地区财政补助，包括一般、特殊、临时和项目专项补助等。转移支付制度包括地方让与税、国库支出金、地方交付税3种，其中：地方让与税是中央集中征收某些特定税种，将其收入分解下拨地方政府；国库支出金属于专项转移支付，包括委托金、负担金和补助金；地方交付税即由中央给予地方的财政补助[8]。

美国从20世纪30年代起对不同区域制定差别税率，对发达地区实施累进所得税制，并以财政转移方式给予欠发达地区，即发达地区多征的税收收入转移给经济落后地区加快经济发展[9]。德国实施横向平衡和纵向平衡的转移支付。前者是转移支付在各州之间的转移；后者是转移支付在上下级政府之间的转移，包括联邦对州和州对地方两个层次。如果经过州际平衡，东部新州的财政能力提高到全联邦各州平均值的95%，则由联邦拨款，使之提高到99.5%的水平。

我国目前实行的转移支付制度主要是纵向转移支付，东部地区对西部对口支援的横向财政转移支付极少且不规范，缺乏合理性和科学性[10]。因此，我国可参考日本和德国等规范的财政转移支付办法，构建新的财政转移支付模式，在坚持和完善纵向转移支付的同时，加大东部对中西北地区的横向转移支付，提升中西北地区政府财力，加快其经济发展，以促进区域经济协调发展。

(四)制定特别税收政策

美国实施特别的税收政策是对州、地方政府给予税收豁免和减免权限，对所有在贫困地区投资兴办的企业免征5年所得税，其所得税收益在本地区再投资可继续享受税收优惠；1993年制定的《联邦受援区和受援社区法案》中规定，联邦政府拨款25亿美元无偿用于南部和西部地区税收减免；州政府对贫困地区、工业区的投资企业给予税收减免等。日本对落后地区制定各种特别税收法律制度，落后地区可享受减免和抵税等优惠政策，如大企业从城区搬迁至偏远地区可享受减免不动产出卖价所得税、事业税和固定资产税的优惠政策，又如对在落后地区投资高速公路、新干线等网络基础设施建设给予税收和投资贷款等优惠政策。

德国实行税收减让和特殊折旧。前者包括对原东德地区企业予以税收减免和地方税收减让；后者是对东部5州新办企业给予优惠折旧，即利用较大的折旧率减少企业纳税额度。法国为鼓励企业投资，减轻其税负，对工业企业给予减免10%行业税的优惠；企业在东北老工业区投资建厂享有所得税、公司税和地方税免征3年的优惠，期满后再享有减半征收的税收优惠；建立“无税特区”，免征劳工税和其他各种社会杂税等。巴西为促进西部和北部地区的经济发展，实行一系列的税收优惠政策，如1996年对投资于西部和北部地区的外国汽车企业给予较大减税优惠政策，促进了巴西汽车企业在西部和北部地区的发展。

为缓解我国东西部地区经济发展不平衡的现象，对中西北地区可利用税收激励政策，通过减免优惠、再投资退税等方法来吸引国内外的投资，并对其欠发达地区的能源业、加工业、运输业、通信业、旅游服务业、高新技术产业和民生工程给予税收优惠，助力产业发展，以提高该类地区的财政能力，促进又好又快发展，增强落后地区综合经济实力。

三、我国促进区域经济协调发展的财政政策类型

在促进我国区域经济协调发展中，坚持“效率优先、兼顾公平”的市场经济原则，以效率为原则确定经济发达地区优先发展，以公平为原则确定经济欠发达地区加快发展，从而确定有区域差别的财政政策，这是实施我国区域经济协调发展财政政策的前提所在。结合我国实施区域经济政策和财政政策的客观实践，特别是2008年以来实施的积极财政政策，为进一步促进区域经济快速、协调发展，可对东部沿海地区继续实施“积极性”的财政政策，对中西北等地区加大实施“激励性”的财政政策[2]。

(一)东部沿海地区实施“积极性”的财政政策

1．实施“积极性”财政政策的基本分析。所谓“积极性”财政政策，是就我国当前特殊时期实施积极财政政策而言的。东部沿海地区可视为一般意义上的积极财政政策，其实质是经济发展的“稳健”或“适度扩张”的财政政策。表现为财政收支总量的基本平衡，在结构上“有松有紧，有保有控”。实施“积极性”财政政策，应注重投资政策导向调整、税收政策结构优化、促进科技进步与创新、构建促进可持续发展政策体系、与货币政策恰当配合，其核心是松紧适度、着力协调、放眼长远，即注重把握“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”十六个字[11]。

在以往的数十年中，我国东部沿海地区在优先发展、非均衡战略政策下，较早享受了更多于中西北地区的特殊优惠政策，引领着中国经济的飞速发展，也在一定程度上带动了其他地区的经济发展。目前东部沿海地区经济社会发展较快，个别省市已经进入了中等发达国家的水平。东部沿海地区在未来相当长的时期内将会面临着双重的发展任务：一是加快经济发展，充分发挥自身优势，率先实现现代化；二是带动其他区域经济发展，支持中西北地区经济快速发展，加快实施横向转移支付，以缩小区域经济发展差距，实现共同发展、共同富裕目标。因此，为协调区域经济发展、牺牲其部分财源财力，结合本区域实际状况，在国家财力有限的前提下，东部沿海地区可实施“积极性”财政政策。

2．实施“积极性”财政政策的主要内容。其基本思路是根据区域补偿、区域发展和公共投资等区域经济政策，对东部沿海地区实施“积极性”财政政策，也就是实施我国现行的积极财政政策，顶住经济下行的压力。东部沿海地区在不造成经济“断崖式”下跌的前提下逐渐稳步去杠杆化。如东部沿海地区因工资水平较高，居民可支配收入和生活质量较高，国家可以适度降低财政转移支付的比重；基于东部沿海地区工业化程度较高、产业结构较为合理和基础设施较好的现实，国家可以加大力度对中西北地区进行资本和技术等投入，并给予贷款贴息和税收优惠等政策；通过对东部沿海地区增加税收和减少财政投入等方式，让渡部分财力给经济欠发达地区，特别是西部地区，使其增加经济发展的后劲和自我发展的能力。

实施“积极性”财政政策的内容主要是稳定宏观总需求，调控经济运行，适度扩大财政支出规模，其措施包括：一是精确财政政策取向，支持供给侧改革，科学论证增支领域，加大对社会需求大且市场介入低的产品的供给，如保障优先发展科教、加大医疗卫生投入和完善社会保障体系等，不断提高社会总福利水平；二是调整优化经济结构，如加大对“三农”投入力度，大力支持科技创新，推进节能减排，实施鼓励节能环保、自主创新和进口退税等优惠政策；三是支持开展区域经济合作，进一步落实好支持中部崛起、西部大开发和东北老工业基地振兴的扶持政策，建立横向的转移支付制度等；四是增收节支与依法理财，如依法加强税收征管工作，规范非税收入管理，严格控制减免税，提高财政资金使用效益等。

(二)中西北等地区实施“激励性”的财政政策

1．实施“激励性”财政政策的基本分析。在全国总体实施积极财政政策的前提下，应对中西北地区等欠发达地区实施“更加积极、更加支持、更加宽松、更加优惠”的激励性财政政策(简称“激励性”财政政策)。中西北尤其是东北地区，从新中国成立至今为国家提供了经济发展所需要的众多资源，如粮食、石油、煤炭和木材等重要产品，为中国重工业的发展做出了不可替代的、重大的贡献。20世纪80年代以后，我国对中西北地区资源进行大规模“东输和南调”，使得其资源极度匮乏，人才流失严重。随着东部和经济特区经济的加快发展，资源逐渐耗尽的中西北地区经济发展相对缓慢，诸如轻工业发展相对落后、重工业税负依旧较重、企业发展资金严重不足等问题严重制约了其经济的快速发展。

因此，国家应对中西北地区实行“更加积极”的激励性财政政策，进一步补偿诸如东部沿海和经济特区长期享受的“超国民待遇”优惠政策，增强资金投入力度，加强重点项目建设，对其省级政府赋予优先发行地方建设债券等特殊的财政政策，这也符合中国区域经济政策主体框架及发展总体战略目标。2008年以来在全国范围内实行的积极财政政策，可称为基本区域政策或主体区域政策；中西北等欠发达地区实施“更加积极”的激励性财政政策，可称为重点区域政策，是重点发展区和重点扶贫区的区域政策体现，也是国家战略的重点内容。可见，实施“更加积极”的激励性财政政策，对中部崛起、西部大开发和东北老工业基地振兴具有更加重大的现实意义和深远的历史意义。

2．实施“激励性”财政政策的主要内容。其基本思路是根据区域经济政策实施激励性的财政政策，针对中西北地区工资率较低、失业率较高、居民收入和生活水平较差等实际情况，应进一步加大财政转移支付的力度，逐步缩小其与东部沿海地区发展的差距；针对其工业化程度较低、产业结构不合理和基础设施薄弱等问题，国家财政资金应重点支持予以解决；加大区域内交通和通信等基础设施的公共投资以及科教文卫支出等民生需求方面的投入；通过区域减免税等优惠政策降低税负水平，扩大财政投资规模，以加快区域经济发展。

实施“激励性”财政政策的内容主要包括：一是采取激励性财政机制，主要包括调整财政分配格局、加大财政重点投入、优化财政支出结构、实行转移支付倾斜和健全社会保障体系等；二是实施结构性减税政策，减轻企业税负，如完善增值税、消费税、资源税和房产税(物业税)等税制，并开征环境保护税、社会保障税和遗产税，以拓展新兴税源；三是规范优惠性税收政策，对特定投资、科技创新、促进就业和节能减排给予税收优惠，加大对中小企业和民营经济的税收优惠力度；四是强化科学性财政管理，包括强化依法财政意识、规范非税收入管理、提高税收征管效率和为老国企豁免欠税等。

综上所述，本文主要阐述了对财政政策与区域经济协调发展的基本认识，分析了我国促进区域经济协调发展的财政政策缺陷、国外促进区域经济协调发展的财政政策经验，以及促进我国区域经济协调发展的财政政策类型。我们认为：根据区域政策理论和我国区域发展总体战略，在国内需求不足和财力较为充裕的前提下，2008年至今实施的积极财政政策对促进区域发展、缩小区域经济差距起到了重要的积极作用，因此在未来一定时期内(“十三五”或更长时期)，可对东部沿海地区实施“积极性”的财政政策，对中西北等地区实施“激励性”的财政政策；当国内需求充足和财力较为拮据时，则可对东部沿海地区实施稳健的财政政策，对中西北等地区实施积极的财政政策。这样，逐步形成支持经济欠发达地区加快发展的长效机制，以实现国民经济可持续发展的目标。

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〔责任编辑：刘阳〕

2015-09-10

国家社科基金项目“区域经济协调发展的财税政策创新与机制研究”(14BJY003)

王曙光(1963-)，男，山东青岛人，院长，教授，博士研究生导师，从事财税理论与政策研究。

F812

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1000-8284(2016)09-0141-06