我国少数民族干部选用标准的实践误区及规避原则*

于学强



我国少数民族干部选用标准的实践误区及规避原则*

于学强

文章认为在少数民族干部选用实践工作中，存在着将少数民族干部与汉族干部选用标准同一化、将对于少数民族干部的比例照顾原则绝对化、将少数民族干部解决自身民族问题教条化、将少数民族干部选用标准政策规定务虚化的误区。作者提出健全少数民族干部选用标准应着眼于人事相适，保障事业的发展与人才自身素养的提升，要坚持针对性、科学性和操作性三条基本原则。

少数民族干部 选用标准 规避原则 汉族干部

一、少数民族干部选用标准的实践误区

1.将少数民族干部与汉族干部选用标准同一化

一般意义上讲，少数民族干部主要是针对干部的民族身份而言的，广义也指少数民族聚居区的干部。在少数民族干部选用标准与汉族干部选用标准方面有其特殊性：第一，少数民族聚居区改革开放较晚、经济社会发展相对滞后、少数民族干部有自身的文化背景和风俗习惯，客观上要求少数民族干部更应具备改革开放意识和发展经济能力。第二，多民族地区的发展与稳定关系密切，要求少数民族干部必须树立发展经济是首要任务的观念，正确认识发展与稳定的辩证关系。第三，西方敌对势力把分裂、颠覆社会主义中国的重点放在民族问题上，少数民族领导干部必须深刻认识民族团结的重要性，要有强烈的爱国意识。第四，多民族区域发展关键要靠科技与人才，少数民族干部必须有浓厚的科技意识和人才意识。第五，少数民族聚居区封闭保守，要求领导干部强化竞争意识，提高风险意识。另外，少数民族干部还要具备一些特定的知识，如了解少数民族传统文化和历史，掌握本民族语言和文字，准确地掌握党的民族宗教政策等。除了不能将少数民族干部与汉族干部选用标准同一化之外，还要注重多民族地区汉族干部也不能完全按照其他非多民族地区的汉族干部对待，而应从稳定多民族地区汉族干部队伍出发，解决他们的待遇问题。从现在的情况看，一方面，因东部地区优厚的工作、生活条件的吸引力，使一些汉族干部，特别是具有中高级职称的专业技术人才和具有突出才干的党政干部，千方百计往东部发达地区调动；另一方面，极少数工作能力强、业务精、具有领导才能的汉族干部长期不被任用而背上了思想包袱，产生了失落感，最终放弃了在多民族地区工作。

2.将对于少数民族干部的比例照顾原则绝对化

1981年，中共中央提出在培养少数民族干部方面，要使每个民族自治地方逐步做到少数民族干部的构成与当地民族人口的比例大体相当。鉴于此，我国民族自治地方和民族事务部门在招考公务员时可以采取下列有限竞争的做法：其一，尽量使同一民族在同一岗位竞争考试时适当降低少数民族参试人员试卷的难度，减少题量，并适当控制少数民族干部的比例；其二，在不分民族的试卷中，对少数民族考生适当加分照顾，贯彻“同一尺度、适当照顾”原则；其三，规定报考少数民族的录取比例，在少数民族竞争者中择优录取。在日常干部选调配备方面，不少地方存在不同程度的对“无、知、少、女”(无党派人士、知识分子、少数民族、妇女)干部的照顾，甚至不少地方将其作为硬指标固定下来。“当前，全国少数民族干部人才总量进一步增加，已有约 300 万人。截至 2011 年底，全国少数民族党政干部占全国党政干部的比例已高于少数民族人口占全国总人口的比例，全国市、县两级党政领导班子中配备少数民族干部的班子比例都呈上升趋势。”*许鑫：《我们致力于少数民族干部的培养》，《中国民族》2012年第8期。少数民族干部的增多一方面反映了党和国家对少数民族干部的关注，地方在贯彻少数民族干部政策方面有硬性规定；另一方面也反映了一些地方在贯彻少数民族干部政策时的指标化、绝对化现象。从发展的视角看，我们选用少数民族干部是落实少数民族权利，更是为了推进少数民族自身的发展。新中国成立以来，大量援边援疆的汉族干部为边疆多民族地区的发展做出了巨大贡献。所以，在多民族区域选用汉族干部与适当照顾原则并不矛盾。随着经济社会发展，一些少数民族干部除了民族身份与汉族不同之外，在其他方面与汉族基本相同，在这种情况下如果再予以特殊对待，将照顾原则绝对化则很难说是明智之举。这种做法从某种意义上理解是对汉族干部的不公平和对少数民族干部的歧视(因为照顾一般是针对弱势群体)，所以，在少数民族干部选用实践中要坚持照顾原则，也要坚持干部选用标准的普遍性。

3.将少数民族干部解决自身民族问题教条化

党和政府重视选用少数民族干部是基于如下认识：其一，少数民族为国家和社会发展做出了贡献，社会的发展离不开少数民族；其二，少数民族有独特的文化背景和历史传统，少数民族干部更了解自身、更便于处理自身内部事务。但是，如果将多民族地区的发展完全寄托在少数民族干部身上则有失偏颇。如程守艳指出的，在干部选用方面过于崇尚民族化标准，则难以规避“干部民族化”的悖论：一个民主制度的实施却导致了“反”民主和不公平的结果——从微观视角看，“干部民族化”运行环节中的利益干扰扭曲了制度的运作模式和少数民族干部的行为逻辑，而族群认同却成为实现特权可资利用的政治资本；从中观视角看，制度设计上的固有缺陷，如族别限制及党政结构内的体制弊端，导致“干部民族化”这一制度安排不能实现其价值预设，有悖于最基本的民主要求；从宏观视角看，我国传统政治文化中公民意识的缺失形成了一些与“干部民族化”这一正式规则不兼容的非正式规则，草根民众的非理性影响了“干部民族化”的实际运作效果。*程守艳：《民族自治地方“干部民族化”运作中的“三重张力”分析》，《领导科学》2012年第32期。从我们党的民族干部政策来看，除了强调少数民族干部要照顾和保持适当比例外，还应强调汉族与少数民族“两个离不开”的思想，在选用少数民族干部过程中将汉族干部的选用同时考虑，防止将选用少数民族干部教条化，克服干部选用方面的地方民族主义倾向。多民族地区要热忱欢迎汉族干部前来传经送宝、积极要求党和政府适当配备德才兼备的汉族干部以支持多民族地区的发展。党的各级组织要注意调动和保护汉族干部的积极性，帮助他们解决一些实际困难。各族干部之间，要继续发扬互相尊重，取长补短，共同进步的良好风气。

4.将少数民族干部选用标准政策规定务虚化

少数民族干部选用标准需要政策规定，但是不能以政策来落实政策、以文件来落实文件，政策的落实离不开制度的完善与工作机制的推动。目前，少数民族干部选用政策的落实主要缺失两大机制：其一是切合少数民族干部实际的选拔任用机制。主要包括选举与选拔两个方面，也内含了干部正常的淘汰问题。在少数民族干部选举或选拔方面，没有根据少数民族干部的情况细化符合其身份和区域实际的选用标准，选用标准的规定与汉族干部及非多民族区域一致，对于少数民族干部的德才规定务虚化；应改进和完善选用方式，将选举与选拔结合、选用与淘汰结合，拓宽培养选拔少数民族干部的渠道和途径，确保少数民族干部能上能下。其二是切合少数民族干部实际的考核机制。落实少数民族干部选用标准应当建立和完善少数民族干部的考核机制，坚持通过实践检验人才，坚持从品德、知识、能力等方面综合考察少数民族干部，着重考察其在重大政治问题上的原则性；对多民族地区的干部还要注重考察其在少数民族群众中的威信和影响力，在改变少数民族聚居区落后面貌、改善少数民族群众生活方面所作的努力和成绩。正如少数民族干部选用标准需要务实化、具体化一样，少数民族干部考核标准也需要务实化。为此，还需要加强少数民族干部选用科学化的落实能力和有效制度的执行力，定期研究少数民族干部培养选拔工作制度、少数民族干部选拔任用部门工作协调机制和监督检查机制，等等。我国少数民族干部大都在条件比较艰苦的地方工作，工作中面临的困难很多，党和国家要切实解决他们工作和生活中的困难，尤其要为他们提供学习和发展的机会，为他们升迁晋升提供条件。

二、规避少数民族干部选用标准认识误区的原则

1.针对性原则

其一，少数民族干部选用标准必须针对其成长规律。从长远来看，推进少数民族干部选用标准科学化既离不开经济社会可持续发展的物质支撑，也离不开党和国家法律规范的政策支撑。具体要求为：一要加快多民族地区经济社会发展步伐，努力提高少数民族群众的生活水平，为少数民族干部的成长提供充足、持续的物质条件；二要继续加大党的少数民族干部政策的宣传力度，进一步探索、健全少数民族干部的工作机制，从依靠领导重视转变为依法加强少数民族干部队伍的建设工作；三要大力发展少数民族聚居区的教育事业，努力提高教育质量，提高少数民族群众的文化素质，增加少数民族人口受高等教育的比重，为少数民族干部的成长奠定较好的基础。从当前来看，推进少数民族干部选用标准科学化既要澄清少数民族干部选用方面的理论误区，也要规避少数民族干部选用方面的实践误区。具体要求为：一要解决少数民族干部选用标准的理论认识问题，这既要促使各级党委和政府提高认识、切实加强对少数民族干部队伍建设工作的领导，又要各级民族事务工作部门认真贯彻党的民族干部政策，当好各级党委和政府的参谋和助手，加强与有关部门的协调和沟通，解决目前存在的有些多民族地区少数民族干部数量偏少、比例偏低、干部人事制度改革工作与民族干部政策衔接不好等问题。二要解决少数民族干部选用标准的实践保证问题，“一方面注重在实践中，特别是地方和基层一线实践中，培养、锻炼和提高少数民族干部，切实加强少数民族优秀年轻干部的培养选拔工作；另一方面要继续有计划、分层次组织安排少数民族干部到党校、行政学院、干部学院、民族干部院校进行培训，不断提高政治素质和业务能力，增强抓好发展这个第一要务、履行好维护稳定这个第一责任的本领”*习近平：《进一步做好少数民族干部培训工作》，《人事天地》2010年第23期。。

其二，少数民族干部选用标准必须针对客观现实。针对少数民族干部的特殊性要做到“三个区别开来”：第一，将少数民族干部与汉族干部区别开来。其一，从国情看，我们承认少数民族在革命建设中的贡献，并且长期给予政策倾斜，这种经验不能丢。其二，从现实看，国际上我国经常受到资本主义阵营的干扰，西方国家干扰中国的惯常做法就是利用我们的民族问题；国内我国民族分裂势力还存在，并且与国外反华势力、国际恐怖主义势力、原教旨主义等极端恶势力相互勾结，严重影响国内的稳定与发展。第二，将多民族区域的少数民族干部与非多民族区域的少数民族干部区别开来。非多民族地方的少数民族干部同样具有一般少数民族干部的性格特点，由于工作中汉族干部占有绝对优势，往往会强化他们的民族意识，将自己的成败荣辱与本民族联系起来。由于非多民族区域与多民族区域的政策要求和少数民族干部的自身体验及素养不同，在制定少数民族干部选用标准时应充分发挥非多民族区域少数民族干部的优势，让其成为少数民族聚居地方配备领导干部的“人才库”“智囊团”和“搭桥人”。第三，将不同门类和层级的少数民族干部区别开来。不同的行业、岗位或层级对于德才的要求也不尽相同，可能制定符合要求的具体、科学和可操作的少数民族标准，才可能做到大才大用、小才小用、专才专用、奇才奇用、怪才怪用。基于此，一方面，在推进少数民族干部选用标准科学化时应关注三个方面：一是行业岗位及层级、二是人才素养的层次性、三是以上两者的有机结合；另一方面要特别关注少数民族干部的特殊性，对此习近平在中央民族工作会议上提出了“三个特别”的要求，即明辨大是大非的立场特别清醒、维护民族团结的行动特别坚定、热爱各族群众的感情特别真诚。*《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行》，《人民日报》2014年9月30日。

2.科学性原则

少数民族干部选用标准的科学性原则包括两个方面：一是选用标准制定过程中，不同类别、不同层级的干部要配套科学，不能仅制定某一类别或层级的标准而不顾及其他类别或层级，因为在开放社会中人才是流动的。只有在制定选用标准体系过程中关注不同门类与层级人才的德才要求、细化或量化这些要求，才能为人才的流动提供科学、客观的依据。二是选用标准制定过程中，同一门类与层级的德与才的标准要求要符合岗位需求和民众期盼。之所以强调民众期盼，不仅仅因为民众的眼光一般而言是科学、正确的，还在于民众的认可有利于提高“能位相应”的合法性。为了达到科学性原则，在少数民族干部选用标准体系制定过程中需要关注以下几条：

一是拟定标准的普适性。干部标准的普适性，首先是指少数民族与汉族有共同的标准，习近平在全国组织工作会议上提出的信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁20字标准无疑也适用于少数民族干部。其次，少数民族干部选用标准的普适性主要指同一门类与层级的标准对于所有人都是适用的。所不同的是：针对性是讲在门类职责既定的条件下，选用人才一定要针对岗位职责；普适性是指在门类职责既定的条件下，选用人才的标准对于适合这一要求的所有人员都适用。职位类别的特殊性要求在坚持这一标准的基础上加强岗位适应性，而决不能以任何职位特殊性、专业性的理由而弱化这一标准。

二是拟定标准的平等性。少数民族干部选用标准的平等性是指标准一旦制定出来，对任何人都应一视同仁。目前，在不同门类与层级的人才选用过程中，虽然标准是一致的，但适用标准时往往出现不平等、不公平，甚至异化了标准本身的规定性，出现所谓“萝卜招聘”，即针对特定的招聘者解释既定标准，让其他人只能充当陪榜者。正是基于这种“萝卜招聘”，不少地方的“官二代”“富二代”在竞争中占有绝对优势，甚至出现了招聘“拼老子”的现象。

三是拟定标准的相对稳定性。相对稳定性不是绝对稳定性，应注意因时代变化适当调适标准要求。例如，随着改革开放的深入发展，邓小平认为革命化的重要标准就是坚持改革开放，提出“要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人”*《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第381页。。同时，也要着眼于标准体系本身的相对稳定性。因为，一般而言，人才的培养工作既是能力本位，贯彻以人为本的要求，也是就业取向，着眼于人自身的成长与发展。承认标准的相对稳定性，也就否认了标准的不断变化性。可以想象，如果少数民族干部选用标准朝令夕改的话，其教育培养的引导功能就会打折扣。

3.操作性原则

正确评判少数民族干部的选用标准必须在设定德才指标时就考虑其可量化性、区别性与可评判性，从各方面对干部德才进行客观评价，才能推进少数民族干部选用标准科学化的实现。

其一，标准的可量化性。少数民族干部选用标准的可量化性除了一般意义上讲的德才指标体系需要量化之外，还有更为宏观层面的理解，即少数民族干部选用标准必须考虑少数民族干部的配备比例问题。1957 年 8 月，周恩来在《关于我国少数民族政策的几个问题》中指出：“民族干部应当有一定的比例”，强调少数民族干部的比例要与其人口所占比例大体相适应。但是，就目前少数民族干部选用方面而言，这一比例问题不能作理解方面的绝对化。从总体上看，少数民族干部在全部干部中所占的比例应与其人口在国家总人口中所占的比例相适应，但具体到一个地方，少数民族干部是否合适关键不在于是否与其人口相适应，而在于其素质是否达到标准。在这样一个宏观层面之下，少数民族干部的选用标准量化还要具体到德与才的素养方面。

其二，标准间的区别性。少数民族干部选用标准间的区别性体现在两个层次：其一是德与才的标准要有所区别，落实德才兼备，必须坚持以德为先。对于在重大事件中，政治立场不坚定、民族观点不正确，轻视政治理论学习、政策水平较差，对上级决策部署阳奉阴违，搞小圈子、拉帮结派，自私自利或与民争利、拒不履行公共义务，生活方式不健康、参与黄赌毒行为，不孝敬父母或存在家庭暴力、生活不检点，参与封建迷信活动等道德沦丧者，不管其才能多高也不能使用。其二，针对不同岗位德与才的要求要有所区别。一般而言，对于政治类、决策类少数民族干部必须特别强调以德为先，强调大局意识和战略眼光；对于技术类和执行类少数民族干部，由于方向已经有人把握，在监督比较完善的基础上更应强调其技能水平。其三，标准的可评判性。少数民族干部选用标准量化是可评判的前提，选用标准的可评判性实际上也包括两个方面：一是可以评判，标准务实化而非务虚化，标准可以测量；二是能够科学地评判，在民主条件下，科学的评判一方面是指评判的科学性，评判的结果尽量符合实际；三是评判的合法性，评判的人员必须有评判的资格，使评判结果尽可能为多数人认可。当然，评判的合法性有时与评判的科学性并不吻合。一般而言，在民主制度之下，作为执政党长期执政的首要选择是评判的合法性。所以，在设定少数民族干部选用标准时，必须将多数人参与列为重要的一条。

当然，规避少数民族干部选用标准方面的现实误区不仅要坚守科学的原则，还要建立健全少数民族干部选用标准体系，正确处理少数民族干部选用标准与汉族干部选用标准的关系、少数民族干部选用标准中德才能绩的关系以及多民族地区对干部要求与少数民族自身状况的关系，科学构建少数民族干部选用的有效机制。

责任编辑：刘 欣

*本文系国家民委委托项目“少数民族干部选用标准科学化问题研究”(2012-GM-099)、山东省社科规划项目“中国共产党执政道路研究”(2014bzzj02)的阶段性研究成果。

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1009-5330(2016)04-0063-05

于学强，法学博士，聊城大学政治与公共管理学院、廉政研究中心教授(山东聊城 252059)。