西藏强农惠农政策效应研究

王靖陈丽李海波

（①吉林大学行政学院 吉林长春 130012②西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨 850000③中央财经大学财政学院 北京 100081）

西藏强农惠农政策效应研究

王靖①陈丽②李海波③

（①吉林大学行政学院 吉林长春 130012②西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨 850000③中央财经大学财政学院 北京 100081）

中央和西藏自治区出台了一系列强农惠农政策，促进了西藏粮食产量稳步增长，也使农牧民群众收入持续提高，生活质量与生产、生活环境得到了较大改善，促进了西藏经济社会的发展。通过对2004年以来出台的强农惠农政策进行梳理分析，采用问卷调查和实地访谈相结合的方法，从政策设计、政策执行、政策执行对象、问责机制四个方面，深入剖析制约西藏强农惠农政策效应释放的关键问题。进而提出具体的对策建议，提升强农惠农政策效应，确保农牧民稳步增产增收，实现共同富裕，促进西藏经济社会又好又快发展。

西藏；强农惠农政策；政策效应；共同富裕

引言

解决好“三农”问题，关系到西藏经济社会发展和社会稳定。2004年至2016年，国家连续十多年相继颁布了关于“三农”问题的中央1号文件。“三农”政策强调更多的是保障农业发展的目标：农业的增产和农民的增收。2015年3月18日,国务院常务会议审议通过的《全国农业可持续发展规划》（2015—2030年）跟以往的“三农”政策有明显的不同。这项规划更加强调我国在未来的三个五年规划里关于农业的可持续性发展问题,更加突出与农业可持续发展有关的生态环境、水土资源的保护、修复和治理。并且2014年中央经济工作会议和农村工作会议以及2015年1号文件，明确提出了农业进行深化改革，加快转变农业发展方式，努力提高竞争力、注重农业集约发展与技术创新，走出一条资源节约与环境友好的现代农业发展道路[1]。在此相关背景下，西藏地区的一系列强农惠农政策也应运而生。强农惠农财政投入明显增长，以2014和2015两年为例，2014年支农预算支出达168亿元，相对2013年增加7.5亿元,同比增幅6.5%；2015年同口径比较增加12.73亿元，增长12%。[2]

一、西藏强农惠农政策体系与分类

西藏结合区情与中央同步实施了一系列的强农惠农政策。从总体上看，包括国家、自治区两个层级的政策。按照内容将西藏强农惠农政策划分为补贴类、建设类、发展类、社会保障类、扶贫开发类与其他类六大体系，这六大强农惠农政策体系构成了一个相对完善的政策框架，覆盖农牧民生活的各个方面。

（一）补贴类政策

补贴类政策是指普惠性的财政直接补贴，包括11项财政补贴、补偿项目。例如，种粮农民直接补贴、农资综合补贴、农具、农电下乡补助资金等。2014年全区农牧民人均纯收入达到7471元，财政投入农牧民群众的直接补贴人均达3629元，财政投入占农牧民人均纯收入的48.57%。农作物和牲畜良种、农机具购置、粮食直补、农资综合补贴等生产补贴资金7.3亿元。农作物推广达到94万亩，牲畜良种2.2万头，农机具购置补贴11大类26个小类60个品目。配方施肥60万亩。农牧民培训资金0.78亿元，获益的农牧民达到60716人。农业病虫害防治和生产救灾能力建设2亿元，保费补贴资金3.2亿元，完成家电家具下乡补贴资金清算4.3亿元。

2015年农机具购置、化肥、牲畜良种、粮食直补、农资综合补贴等农牧业补贴6.5亿元，健全农村综合服务经费保障机制，“菜篮子”工程、农牧民技能培训、农牧业技术推广和农业资源保护资金4.3亿元。

（二）建设类政策

建设类政策包括25项农业生态修复和治理补贴项目，例如，退耕还林、退牧还草、草原生态保护补助资金等。2014年投入农业综合开发资金6.4亿元，实施93个土地治理和产业化经营项目，土地开发和治理52.35万亩，实现年增粮食产量1.8万吨。投入1.7亿实施8.7万亩高标准农田建设，12亿扶持现代农业和高原特色农牧业发展建设优质青稞生产基地37万亩、人工饲草料基地5.4万亩、舍饲暖棚圈3.1万户。

2015年投入14.5亿元支持农业综合开发土地治理和产业化经营，扶持现代农业、特色产业及农民合作组织发展。投入3.9亿元用于农牧业防灾减灾项目,提高农业病虫害防治和生产救灾能力，并提高村级动物防疫员补助标准至900元/人/月。投入1亿元促进农村信息、交通、储蓄等综合服务发展，推进农村集体土地所有权确权登记工作。

（三）发展类政策

发展类政策包括31项增加内需的农业发展补贴项目，例如，产粮大户奖励资金、农业生产救灾资金、小水电站维修补助资金等。2014年投入资金11.4亿元加大农村基础设施建设,推进“八到农家”工程,完成1000个行政村人居环境建设和环境综合整治。投入11.2亿元，完成6.33万户农村危房改造和1.48万户农房建筑节能示范建设。投入1.1亿元完成85个边境地区自然村组织活动场所建设。投入12.55亿元实施66个小型农田水利、10个山洪灾害防治、39个乡村防堤建设和中小河流域治理30余个项目。

2015年财政投入7.9亿元实施898个行政村人居环境建设和环境综合整治工程，加快推进农村危房改造、农房建筑节能示范工作，进一步推进农村饮用水水源地保护、农牧区应用太阳能热水器澡堂试点。

（四）社保类政策

社会保障类政策包括47项为农民生命财产安全提供全面保障的农村社会事业及公共服务补贴项目，例如，教育“三包”经费、一事一议项目、新型农村合作医疗保险补助经费等。2014年落实资金1.9亿元，加强农业病虫害防治和生产救灾能力建设。落实保费补贴资金3.2亿元，大力推进政策性涉农保险工作。将村级动物防疫员补助标准从月人均600元提高至900元。并将城镇低保对象纳入补贴范围，累计兑现补贴资金4.4亿元。在96个村开展村级公益事业一事一议财政奖补和美丽乡村项目建设。

2015年，全区教育支出145.8亿元，比上年增加38.6亿元，增长36%。进一步提高“三包”经费保障标准，达到年生均2900元，全区“三包”经费支出总量达到14.9亿元，惠及52万农牧民子女及城镇困难家庭学生。落实资金2.5亿元，实现义务教育农牧民子女营养改善计划全覆盖，惠及38万多名义务教育阶段农牧民子女学生。落实资金20.76亿元，加快农牧区学前教育建设、农村义务教育薄弱学校改造及高寒高海拔中小学“四有工程”实施。

表1 强农惠农政策认知程度表

（五）扶贫开发类政策

扶贫开发类政策包括财政专项扶贫资金、中央预算内以工代赈，中央预算内兴边富民三项补贴政策。2014年投入20.1亿元，相对2013年增长22%，在189个乡镇实施整乡推进、产业扶贫、面上扶贫、兴边富民、以工代赈项目2763个。[3]

(六)其他政策

其他政策包括大中型水库移民后期扶持资金、强基惠民办实事及短平快项目资金两项补贴政策。2014年全区继续支持深入开展强基惠民活动，财政共落实强基惠民专项资金18亿元，确保了办实事、队员生活补贴及短平快项目实施的经费需求。

二、西藏强农惠农政策效应评价

本文主要使用文献研究和实地调查研究的方法。在文献研究的基础上，通过问卷调查、实地调查、访谈的形式进行深入研究。共发放问卷500份，回收467份，回收率93.4%，有效问卷296份，有效率达到63.4%；围绕政策的执行等共访谈31人次。根据问卷调查数据，对西藏强农惠农政策效应作如下分析。

（一）政策知晓程度

在国家强农惠农政策的指导下，西藏根据自身发展水平制定了有针对性的政策，并且各级政府加大了政策的宣讲引导力度。通过汇总数据（表1）可知，农牧民对政策的了解主要是通过电视、乡镇干部宣讲及村民大会（驻村组和乡村领导班子召开）和阅读宣传册等途径，其中69%的人是通过干部宣讲，20%的人通过宣传册，11%的人通过电视来了解政策，而广播等其他方式则基本没有。从熟悉政策程度来看，农牧民对政策的了解程度不够深入，其中农牧民对政策熟悉1-2项以上的人相对比较多，占到55.74%，而对政策熟悉5项以上的农牧民则只有11.82%。

表1充分说明基层政府及工作人员的宣讲工作卓有成效。但是从政策的了解程度看，农牧民对政策的了解有待加深，基层政府及相关工作人员应发挥主导优势，加强政策宣讲和政策解析力度，让农牧民多渠道、全方位地了解中央和自治区政府的强农惠农政策，激发农民的生产积极性。

（二）政策满意度

关于政策执行满意度方面，对强农惠农政策的实施情况十分满意和满意的人占到56%，不太满意的占39%，不满意的占5%。就政策资金能否按时发放方面的调查，认为按时发放的人占37%，认为延迟发放的占42%，认为资金漏发和挪用的占21%（见表2）。表2数据显示，就资金是否按时发放来看，政府在政策的制定上要更多了解农牧民的实际情况和真实需求，进一步加强对政策执行人员的监督，保证政策的有效执行，增加农牧民对强农惠民政策的信心。

表2 政策满意度调查

（三）政策综合效应

1.宏观效应

（1）农业增产

表3显示，2000—2004年，西藏的农业总产值变化幅度不大，年均增长率为6.18%。2004年之后农牧区农业总产值显著提升，从2005年的农业总产值823658万元增长到2014年的农业总产值1954588万元，农业总产值在这十年里翻了一倍不止，年均增长率达到13.73%。同时，农牧民人均产值的大幅度提高代表着农牧民可支配收入的大幅提高，农民生产生活条件得到了显著改善，农业单位产值和人均产值不断提升，特别是2004年实施政策后相对政策执行前增幅明显加快。

（2）经济效益

经济评价是指公民对经济政策实施所带来的结果中人们对于其中经济效益部分的关注。人们对经济政策的评价主要是看经济政策能否促使生产力诸要素达到最有效的配置和最佳运行状态，从而提高社会生产力[4]。对政策的经济评价标准是生产力的提高和发展。以2004年作为分界点，计算2000—2004年和2005—2014年两阶段农业人口、单位面积产量和人均产量的增长率，以对比分析政策执行前后农牧区社会经济发展、促进农牧民增收两方面的经济效益。

2000—2004年农业总产值增加186435万元，平均每年增加37287万元，单位面积产量平均每年增长185.36元，人均产值平均每年增长300.73元；2005—2014年农业总产值增加1130930万元，平均每年增加113093万元，单位面积产量平均每年增长468元，人均产值平均每年增长704.33元。对比2004年前后的经济指标，2005年以后各项经济指标增幅均远大于政策实施之前。因此强农惠农政策的实施有效促进了农牧区社会经济的发展，政策惠及的农牧区经济发展速度明显加快。从表4可以看出，从惠农政策的经济评价的角度来看，西藏的强农惠民政策确实实现了农业生产力的显著提高。

表3 2000-2014年西藏农牧业发展状况

表4 强农惠农政策实施前后效益对比分析

（3）社会公平得到保障

经济政策道德评价的标准是政策涉及民众都能够得到公平和平等。对经济政策在实施过程中公平、平等程度的评价，有三个衡量标准：第一个标准是经济政策是否能保证政策涉及民众都可以在经济活动中获得平等的机会和起点；第二个标准是经济政策的目的是使少数人受益还是使最广大的人受益；第三个标准是经济政策带来成果的分配是否公平合理。从西藏强民惠民政策的实施效果来看，政策实施以实现全区农牧民群众奔小康为目的，这些政策在实施过程中农牧民都获得平等的机会和起点。从道德评价这一标准来看，西藏一系列强农惠农政策，进一步保障了西藏农牧民的社会公平。

2.微观效应

2004年以来，在党中央、国务院的大力支持与自治区各级政府的努力下，西藏的一系列强农惠农政策极大地推动了农牧区社会经济的发展，调动了种粮农民的生产积极性，增加了收入，实现了农牧民增收的政策目标。表5数据显示，96%的人肯定了强农惠农政策对增加家庭及个人收入的积极作用。39%的人认为政策作用很大，52%的受访者认为作用一般，8%的人认为作用不大。

表5 政策实施效果调查统计表

表6数据显示，农牧民收入在2000-2012年间收入翻了两倍，特别是在2011年和2012年这两年的农村人口年总收入增长显著。强农惠农政策的实施在很大程度上增加了农牧民的隐性收入，提高了生活质量，比如，农牧民通过政策补贴购买交通工具、建造新楼房、购买家电等。

表6 2000—2014年农村人口年总收入

三、制约西藏强农惠农政策发挥积极效应的问题及对策探析

（一）制约西藏强农惠农政策发挥积极效应的主要问题

1.政策统筹整合力度不够

在对基层工作人员进行访谈的过程中发现，国家、西藏等各层次、各方面的强农惠农政策非常多。政策覆盖面广，条款规定非常细，且分散零碎，导致出现以下三方面的问题：一是政策条文太多使不少工作人员对现有政策不能有效掌握；二是在有限的财政资金投入情况下，过多的政策项目导致每项政策补助额度过小，降低政策的引导效果；三是过多的政策项目导致申领手续比较复杂，人为增加交易成本。

调查中，被访者普遍认为应对现有政策进行有效的统筹整合，比如随着物价的上涨，粮食等直补的金额本应改变，实际情况却是政策没有变化，强农惠农补贴增长带来的政策效应出现边际递减的情况，农牧民的实际受惠程度降低，因此需要减少项目数量，增加单位扶持力度。另外，由于强农惠农项目繁多，农牧民的文化素质相对较低，加之西藏地广人稀，务工人员、游牧人员流动性大，导致群众对政策的知晓度和满意度不高。另外，由于强农惠农政策在顶层设计上着重体现该政策的普惠性，对政策的激励性考虑不足。例如以土地面积为依据对种粮农民发放补贴的政策，不论生产多少粮食，不论耕种情况如何，都会得到相应的补贴。从政策执行主体看，政策太多，执行管理部门多且分散，政策涉及部门包括财政、农牧、水务、林业、交通等部门，出于利益的考虑，人为分割政策、导致零碎的政策更加分散，政策协调配合落实不顺畅时有发生。各个部门之间由于利益冲突，在使用和管理惠农资金上各自为政，有不同的资金来源和渠道，导致资金使用分散，项目重复申报。由于政策多，申报手续繁杂，而资金有限，导致很多补贴经费无法使用到重点对象上，大多数农牧民识字较少，书写申报等手续上存在短板，导致资金发放不能及时到位，政策的引领作用被弱化。另外，由于居住分散，在政策的宣讲、调查、核实等过程中需要花费大量的人力财力。基层工作人员普遍反映工作压力大，工作繁琐，工作积极性受到极大的影响。

表7 政策执行力度调查表

2.政策服务对象参与度不高

西藏情况特殊，由于各种原因，农牧民的参与意识不强，关注政策的意识、监督政策执行的意识，甚至争取个人利益的意识都不是很强。从调查问卷数据分析可以看出，被访者中有17%不太关心政策实施。另外农牧民自身文化水平有限，在一定程度上还缺乏对政策的正确认识。在政策的制定和执行过程中缺乏农牧民的有效参与，导致一些政策的出台并不符合当地实际情况。这些因素在一定程度上都影响了政策的执行。

3.政策执行中监督机制不完善

在实施强农惠农政策的过程中，政府行为还缺乏有效的监督机制，特别是缺乏社会的监督。[5-6]在政策执行的初始阶段，政策的不完备可能会导致相关职能部门履职不全，造成管理混乱。当现金发放缺乏监督机制时，就很容易出现虚报、挪用、截留、贪污等现象。在调研中笔者发现，强农惠农政策的执行过分依赖自上而下的监督体制，缺少来自社会和农牧民自身的监督，约束力略显不足。根据执行力度调查结果显示（表7），67%的被访者希望加强政策宣传公示，81%的被访者要求加强村民自身监督力度，64%的被访者认为应加强政府监督。

4.问责机制发挥效力不足

由于西藏现有的各项强农惠农政策问责机构职责不明晰，问责范围也较窄，现阶段未形成系统、规范的问责机制。[7]一些政策的问责只是流于表面形式，没有从根本上发挥问责的效力，部分强农惠农政策只是行使了内部监督，最终导致不能有效遏制政策实施过程中的违法违纪现象，也使政策的执行大打折扣。[8]

（二）提升西藏强农惠农政策引领效应的对策

根据前文提到的内容，针对目前西藏强农惠农政策存在的缺陷，完善西藏的强农惠农政策可以从以下六个方面具体考虑。

1.协调各部门，加大政策整合力度

当前西藏的强农惠农政策很多，不同时间节点、不同部门的强农惠农政策也很多，政策的碎片化制约着政策的有效执行，因此要全面梳理和统筹现有强农惠农政策。通过相关政策的合并、调整达到政策整合的目的，简化申领程序，避免政策投入的分散化，全面推动强农惠农资金的统筹使用。需要仔细研究并摸清强农惠农资金的来源、依据、使用范围、限期、对象、用途和管理方法等情况，避免部分强农惠农资金重叠使用。结合西藏自治区的实际情况，整合补贴资金种类，使计算依据相同的补贴项目合并为一种补贴，简化强农惠农资金的类别。[9]

2.做好政策宣讲，提高农牧民的知晓度和参与度

为使强农惠农政策发挥最大效益，每项政策都落到实处，加强政策的实效性和针对性，基层政府和工作人员要将各项政策及时传达到基层群众中去，培训村干部与组干部掌握政策标准、操作程序与要求，通过广播、电视、报纸等媒体向广大群众讲清楚，使政策的入户率提高，为各项政策的落实与补贴资金的及时发放打下基础，努力做到家喻户晓，群众明白。

3.鼓励第三方介入，提高监督力度

强农惠农资金由财政或农、林、水、建、土等主管部门进行拨付，经各乡镇再到各村后分配给农牧民，中间层次、环节较多。单从审计一方面来检查资金的流动，很难发现瑕疵，应按照强农惠农资金脉络进行检查，体现资金使用的实际性态。对已经发现的问题要责令相关部门限期整改，严肃追究责任，对谎报、冒领、套取、挤占、截留、挪用强农惠农资金等行为，要严厉查处，追回资金，并对有关责任人按法律法规和有关规定，给予处罚。

应该鼓励第三方介入强农惠农资金监管，充分利用社会资源，充分发挥其优越性，让社会中介机构参与强农惠农资金监督管理。摸索并发挥基层财政部门的地区优势，就地监管，增强与上级财政单位、涉农主管单位沟通衔接，了解有关资金下达信息，利用自身的优势做好强农惠农资金监管工作。

4.完善绩效评价机制，实施绩效问责

逐步建立以绩效评价为主要模式的强农惠农资金激励机制，改进涉农项目资金支持方式，让上一年度的绩效评价结果作为下一年度项目预算安排的重要参考和依据，实现绩效管理与编制预算、执行预算、监督预算有效结合。力求在管理项目预算绩效方面实现常态化，一旦发现政策执行偏离预期目标，要及时采取措施予以纠正，促进预算绩效评价公开，将不涉密的评价结果在一定领域内公开。同时，积极探索建立强农惠农绩效问责机制，实施绩效问责。

5.提高基层财务人员资金管理能力

各级涉农资金主管部门和财务管理部门要加大对项目可行性研究报告的审查，在制定项目方案和预算时，做到精细化，完善项目监管、实现项目在基层落实不打折扣。进一步加强项目资金管理队伍建设，提高管理者责任意识、担当意识和风险意识，增强政策理论水平、依法理财水平，理好财、用好财。同时，加强基层财政工作人员在财政与预算管理、财经法律法规等方面的培训力度，切实提升基层财政工作人员的政策理论程度、业务素质、道德素质。

6.完善强农惠农政策补贴“一卡通”制度

对强农惠农补贴资金管理经验进行总结，改变补贴资金的支付方式。在不改变主管部门政策解释权、补贴对象认定权等的前提下，由财政部门按照《西藏自治区农牧民享受财政补助优惠政策明白卡》的内容，保证信息的公开和程序的公平，简化流程，提高效率。尽快普及“一卡通”各项金融服务，在各县乡增加金融服务网点，在全区范围普及“一卡通”服务，使强农惠农资金及时有效的发放到农牧民手中，以期达到便民、利民之效。

结语

随着城乡统筹建设的步伐不断加快，国家也继续加大对“三农”工作的资金投入力度，财政补贴资金的覆盖面也越来越广，改善农村人居环境，不断缩小城乡差距，是新农村建设的迫切需要。完善西藏的强农惠农政策，把更多的财力向保障和改善民生倾斜，促进农牧民增收和农村的和谐稳定，才能真正赢得广大农牧民群众的拥护。因此，强农惠农政策对西藏的长治久安具有非常重要的意义。我们要站在全面建设平安西藏、小康西藏、和谐西藏的高度，扎实推进西藏强农惠农政策各项工作，不断提升农牧民群众自我发展能力与增收能力，实现共同富裕，促进西藏经济社会又好又快发展。

[1]杜志雄.中国农业政策新目标的形成与实现[J].东岳论丛, 2016(3):24-30.

[2]西藏自治区财政厅.西藏自治区2013年财政预算执行情况和2014年财政预算草案的报告[R].西藏日报(汉),2014-01-20.

[3]西藏自治区财政厅.西藏自治区2014年财政预算执行情况和2015年财政预算草案的报告[R].西藏日报(汉),2015-02-19.

[4]李玉新.牧民对草原生态补偿政策评价及其影响因素研究——以内蒙古四子王旗为例[J].资源科学,2014,36(11): 2442-2450.

[5]柏相.南充市嘉陵区强农惠农政策实施状况调查研究[D].成都:电子科技大学,2014.

[6]L.Crowder.A gents,vendors,and farmers:Public and pri⁃vate sector extension in agricultural development[J].Agriculture and Human Values,2009(4):165-172.

[7]李继红,查刚.惠农政策执行中存在问题的成因与对策研究[J].曲靖师范学院学报,2011(5):61-65.

[8]王新卫，陈敬和，冯国章.经济欠发达地区支农惠农政策落实中存在的问题及建议[J].金融博览,2009(07):48-49.

[9]李敏昌,刘垚.新世纪惠农政策新探析[J].农村经济,2009 (2):16-18.

A Study on the Effect of Strengthening Agriculture and Benefiting Agriculture Policy in Tibet

WANG Jing①CHEN Li②LI Hai-bo③

(①Administration School,Jilin University,Changchun,Jilin 130012②School of Economics and Management,Tibet University,Lhasa,Tibet 850000③Finance School,Central University of Finance and Economics,Beijing 100081)

In recent years,the central and the local governments have issued a series of preferential agriculture policies.Through the implementation of these policies,Tibet's grain output has increased steadily,the farmers and herdsmen's income has continued to increase,and their living quality and environment,and their production have been greatly improved,which has promoted the economic and social development of Tibet.After carefully studying the policies of strengthening agriculture and benefiting farmers implemented since 2004,this article an⁃alyzes the constraints of releasing the policies’effects from the four aspects of policy design,implementation,ob⁃jective and accountability mechanism by adopting the methods of questionnaire and interview.Moreover,it puts forward some suggestions to optimize the effect of the policies so as to ensure farmers and herdsmen's steady in⁃crease,and to achieve common prosperity and promote the sound and rapid development of Tibet's economy and society.

Tibet;strengthening agriculture and benefiting farmers policy;effect of Policy;common prosperity

10.16249/j.cnki.1005-5738.2016.04.025

F323.1

A

1005-5738（2016）04-164-008

[责任编辑：蔡秀清]

2016-08-20

王靖，女，汉族，河南许昌人，吉林大学行政学院博士研究生，主要研究方向为公共人力资源开发与管理。